Rapport etter tilsyn med kommunal beredskapsplikt i Lærdal kommune 2018

Samandrag

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane gjennomførte tilsyn med Lærdal kommune 21.08.18 – 18.01.19. Tema for tilsynet var kommunen si overordna beredskapsplikt og plikt til helsemessig- og sosial beredskap.

Tilsynet vart gjennomført som ein systemrevisjon. Denne rapporten gjer greie for funna under tilsynet. Under tilsynet vart det påvist to avvik, og gitt to merknader.

Dato: 18.01.19

Haavard Stensvand
Revisjonsleiar Linda Svori
Revisor

Mari Severinsen
Revisor

Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon med Lærdal kommune i perioden 21.08.18 – 18.01.19. Revisjonen er ein del av den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen i år.

Fylkesmannen har fullmakt til å føre tilsyn med kommunen etter sivilbeskyttelseslova § 29 og lov om statleg tilsyn med helse- og omsorgstenestene § 2.

Systemrevisjon er ein metode som tek sikte på å undersøke:

• Korleis kommunen arbeider for å identifisere, korrigere og førebyggje eventuelle lovbrot
• Om dette arbeidet vert gjennomført på ein systematisk måte
• Om dette arbeidet er godt nok for å sikre forsvarlege tenester

Ein systemrevisjon vert gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og eventuelt andre undersøkingar.

Rapporten omtalar dei avvik og merknader som er avdekte under revisjonen. Føremålet med rapporten er ikkje å gje ei fullstendig tilstandsvurdering av kommunen sitt arbeid innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

• Avvik er brot på krav i lov eller forskrift
• Merknad er funn det er grunn til å peike på for å sikre forbetring i oppfølginga av lov og

Omtale av verksemda - spesielle forhold

Lærdal kommune har om lag 2200 innbyggarar. E16 går gjennom kommunen, og er ei viktig gjennomfartsåre for trafikken mellom Aust- og Vestlandet. Det er mange lange tunnelar i kommunen (m.a. Lærdalstunnelen) og fleire fjellovergangar. NVE har utarbeidd skredfarekart og flaumfarekart for kommunen.

Lærdal er vertskommune for Lærdal sjukehus og den interkommunale legevakta for Indre Sogn, og for KAD-sengene for Årdal, Aurland og Lærdal. Kommunen har legekontor og ein større sjukeheim. Mange eldre som treng tenester frå kommunen bur heime.

Det har vore fleire alvorlege hendingar i kommunen dei siste åra, og kommunen har difor fått mykje praktisk erfaring med å handtere kriser.

Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande:

Kva tilsynet omfatta

Føremålet med tilsynet er å kontrollere om kommunen etterlever krav i lov og forskrift om kommunal beredskapsplikt og om helsemessig- og sosial beredskap.

Kommunen har eit generelt ansvar for å førebyggje og handtere uønskte hendingar. Kommunen er pålagt krav til beredskapsførebuing på ulike sektorområde, mellom anna innan helse- og sosialområdet. Kommunen har òg ei heilskapleg beredskapsplikt som inneber krav til å vurdere og planlegge samfunnstryggleik og beredskap i eit overordna og tverrfagleg perspektiv. Det betyr mellom anna at den heilskaplege ROS-analysen skal leggast til grunn for kommunal planlegging. Det gir og kommunen ei pådrivarrolle ovanfor andre beredskapsaktørar, og set krav om samordning av planverk med relevante aktørar.

Begge lovverka har som føremål å verne om liv og helse ved kriser og katastrofar i krig og fred. Sivilbeskyttelseslova har i tillegg som føremål å vern om materielle verdiar og kritisk infrastruktur.

Formål (sivilbeskyttelselova)
Lovens formål er å beskytte liv, helse og miljø, materielle verdier og kritisk infrastruktur ved bruk av ikkje militær makt når riket er i krig, når krig truer, når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, og ved uønskede hendelser i fredstid.

 Lovens formål og virkemidler (helseberedskapslova)
Formålet med loven er å verne befolkningens liv og helse og bidra til at nødvendig helsehjelp, helse- og omsorgstjenester og sosiale tjenester kan tilbys befolkningen under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid. 

For å ivareta lovens formål, skal virksomheter loven omfatter kunne fortsette og om nødvendig legge om og utvide driften under krig og ved kriser og katastrofer i fredstid, på basis av den daglige tjeneste, oppdaterte planverk og regelmessige øvelser, slik det er bestemt i eller i medhold av loven.

 I begge lovverka er det krav om at kommunen skal utarbeide beredskapsplan. Kommunen kan slå planane etter dei to lovverka saman til eitt planverk. Dersom kommunen vel å ha to planverk, må dei samordnast. Eit viktig føremål med tilsynet er å kontrollere om den overordna beredskapsplanen er samordna med beredskapsplanen for helsemessig og sosial beredskap.

Det er eit krav etter begge lovverka at planane må byggje på analysar av risiko og sårbarheit. Forskriftene har like krav til prosess og systematikk for ROS- arbeidet, og stiller krav om å sjå heilskapen i funna som vert gjort i ROS analysar på ulike nivå. Dette betyr mellom anna at kommunen må vurdere om det er funn i analysen for helsemessig og sosial beredskap som bør integrerast i den overordna ROS- analysen.

Sentrale krav til både overordna ROS-analyse og ROS for helsemessig og sosial beredskap er å vurdere evna som kommunen har til å yte tenester under større påkjenningar, og å få i gang normal drift etter ei slik hending. For å sikre nødvendige tenester under uønskte hendingar, må kommunen ha oversikt over tilgjengelege ressursar. Det gjeld personell og materiell både internt i kommunen og hjå dei viktigaste samarbeidspartnarane. Beredskapsplanane må omfatte prosedyrar for ressursdisponering og omlegging av drift som sikrar nødvendige tenester. Varslingslister må vere oppdaterte og kjente. Personell som har oppgåver i planane må få opplæring og øving for å kunne ivareta sine oppgåver.

Funn

Avvik nr. 1:

Kommunen manglar ein risiko- og sårbarheitsanalyse som stettar krava etter § 2 i forskrift om kommunal beredskapsplikt, og § 3 i forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsplikt etter lov om helsemessigberedskapslova.

Grunngjeving:

• ROS-analysen er framleis eit arbeidsdokument og ikkje forankra i kommunestyret.
• Analysen manglar, jf. forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsplikt etter helseberedskapslova, ei skildring av:
  • Evakuering av sjukeheim t.d. som følgje av brann (med særleg vekt på korleis kommunen vil syte for å oppretthalde ei forsvarleg teneste ved ei slik hending).
  • Korleis heimebuande mottakarar av helse- og omsorgstenester skal kunne sikrast eit forsvarleg tilbod under ulike typar påkjenningar, t.d. ved bortfall av straum eller ekom, eller ved stengde vegar.

Avvik nr. 2:

Smittevernplanen og pandemiplanen er ikkje oppdatert og samordna med anna planverk, jf. § 4 i forskrift om kommunal beredskapsplikt og §§ 2 og 6 i forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsplikt etter helseberedskapslova.

Grunngjeving:

• Smittevernplanen og pandemiplanen vart laga i 2009 og er ikkje revidert i samsvar med det overordna beredskapsplanverket til kommunen.

Merknad nr. 1:

Ved revisjon av plan for krisekommunikasjon, bør den supplerast med ein omtale av korleis ein kan sikre at informasjon når fram til, og vert forstått av innbyggjarar med anna språkbakgrunn enn norsk.

Merknad nr. 2:

Før ROS-analysen vert lagt fram for kommunestyret tilrår vi at det vert:

• Konkretisert kva geografiske område som kan verte råka ved tilsvarande hendingar som i scenarioa (overføringsverdi). Det gjeld særleg scenarioa knytt til flaum og skred. Som ein del av det bør det gå fram kva allereie utbygde områder som kan vere sårbare ved uønskte hendingar.
• Gjort tydlegare kva oppgåver og framlegg til tiltak som høyrer til ansvarsområdet til kriseleiinga, og kva som handterast gjennom planlegging og anna verksemd i sektorane/einingane.
• Konkretisert kva konsekvensar dei uønskte hendingane vil ha for kritiske samfunnsfunksjonar, særleg kommunen si evne til å levere kritiske tenester.

Regelverk

• Lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og sivilforsvaret (LOV-2010- 06-25-45)
• Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. (LOV-1984-03-30-15)
• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (LOV-2011-06-24-30)
• Lov om helsemessig og sosial beredskap (LOV-2000-06-23-56)
• Lov om vern av smittsomme sykdommer (LOV-1994-08-05-55)
• Forskrift om kommunal beredskapsplikt (FOR-2011-08-22-894)
• Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap (FOR-2001-07-23-881)
• Forskrift om smittevern i helsetjenesten (FOR-2005-06-17-610)
• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse –og omsorgstjenesten (FOR-2016-10-28-1250)

Dokumentunderlag

Dokumentasjon som vart sendt til Fylkesmannen før gjennomføring av tilsynet:

• Lærdal kommune – overordna beredskapsplan (plan for helseberedskap er integrert)
• Overordna ROS-analyse
• Smittevernplan
• Pandemiplan for svineinfluensa, pandemi
• Beredskapsplan for alvorlege hendingar i grunnskulane
• Plan for å sikre at barn i sorg og krise vert ivareteke
• Samfunnsdel til kommunedelplanen

Vi fekk ein oppdatert beredskapsplan til gjennomlesing under tilsynet.

Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Ikke publisert her

Frå tilsynsorganet deltok:
Haavard Stensvand, fylkesberedskapssjef
Linda Svori, assisterande fylkeslege
Mari Severinsen, seniorrådgjevar beredskap