Rapport fra tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid Frøya kommune 2013

Sammendrag

Statens helsetilsyn har det overordnede faglige ansvaret for tilsyn etter lov om folkehelsearbeid, jf. § 32 i loven. Statens helsetilsyn har initiert et landsomfattende tilsyn etter lov om folkehelsearbeid i 2014 og har i den forbindelse invitert noen fylker til å gjennomføre pilottilsyn. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag gjennomfører slikt pilottilsyn i tre kommuner i fylket.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om kommunen har løpende oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne.
• Om det på bakgrunn av dette oversiktsarbeidet vurderes om det er behov for justeringer av løpende tiltak, og/eller behov for å iverksette (nye) tiltak
• Om det løpende oversiktsarbeidet tilrettelegger for arbeidet med det samlede oversiktsdokumentet som skal utarbeides hvert fjerde år og være klart ved oppstart av kommunens planstrategi etter plan- og bygningsloven § 10-1.

Frøya kommune har hatt mye utskifting i den administrative ledelsen i kommunen de siste årene. Dette har medført utfordringer i det strategiske og systematiske arbeidet. 

Sammenstilling av kunnskapsgrunnlag og de utfordringsområder som har betydning for folkehelsearbeidet for kommunen som helhet, er i liten grad synliggjort i kommunens planer. Kommunen har imidlertid påbegynt et arbeid med å revidere kommuneplanens samfunnsdel.

Frøya kommune har per høsten 2013 folkehelsekoordinator i en interkommunal stilling med Hitra kommune. Denne er i ferd med å etablere arenaer for det videre arbeid med folkehelse.

De enkelte virksomhetene har hver for seg gjennomført en del tiltak som har positiv effekt på folkehelse. Dette er ikke sett i sammenheng og på tvers av de ulike virksomhetene, samt prioritert ut fra en helhetlig vurdering.

Samfunnsmedisinsk kompetanse blir i liten grad blir etterspurt for medisinskfaglig rådgivning i kommunen. Videre foreligger det ingen vurdering av hvordan lokal samfunnsmedisinsk kompetanse skal brukes, eller omfanget av denne.

Det er ikke foretatt sammenstilling av eksisterende data for å kunne skape et kunnskapsgrunnlag i vurderingen av det samlede utfordringsbildet i kommunen. Videre er det ikke klarlagt hvordan sammenstillingen og analysen av kunnskapsgrunnlaget skal foregå.

Frøya kommune mangler en oversikt over helsetilstanden i kommunen. Når slik oversikt ikke finnes, har kommunen ikke godt nok kunnskapsgrunnlag for å vurdere hva som skal følges opp.

Det ble avdekt to avvik under tilsynet i Frøya kommune. Det ble ikke gitt merknader.

Avvik 1

Kommunen har ikke et system som sikret at arbeid med oversikt over helsetilstanden og de positive og negative faktorer som innvirker på denne foregår på en systematisk måte.

Avvik 2

Kommunen sikrer ikke at medisinskfaglig rådgiver i tilstrekkelig grad blir involvert i oppgaver etter folkehelseloven.

Dato: 14. januar 2014

Ingrid Karin Hegvold
revisjonsleder

Revisorer:
Linda Merete Svanholm
Ragnar Hermstad
Grete Bakken Hoem

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Frøya kommune, i perioden 28.8.2013 - 13.12.2013. Revisjonen er et pilottilsyn som ledd i å forberede landsomfattende tilsyn etter folkehelseloven i 2014.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helsetjenesten etter lov om folkehelsearbeid § 31.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og verifikasjoner.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet. 

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift.
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Frøya kommune har 4546 innbyggere (kilde SSB 2012). Befolkningstallene viser at Frøya kommune vil få en økning i antall eldre over 80 år i årene fremover. Kommunen er inne i en vekstperiode og har hatt en særlig sterk økning knyttet til arbeidsinnvandring.

Organisering
Kommunen er organisert i to nivåer; Rådmann med tre kommunalsjefer og 13 virksomhetsledere. Kommunen har hatt store utfordringer med utskifting i den administrative ledelsen. Dette gjelder både på rådmannsnivå og virksomhetsleder­nivå. Flere av lederne som deltok under tilsynet var tilsatt i løpet av 2013.

Planverk
Kommuneplanen ble vedtatt i 2009, og er derfor utarbeidet etter gammel plan- og bygningslov. Det er utarbeidet en planstrategi for 2012–16. Planen omtaler folkehelse og levekår. Videre er det utarbeidet en handlingsplan for 2013–16. I planen er deler av utfordringsbildet i den enkelte sektor beskrevet. Under tilsynet ble det opplyst at kommunen var i oppstartsfasen for revisjon av kommuneplanens samfunnsdel.

Stillinger med ansvar for kommunens folkehelsearbeid
Kommunene Frøya og Hitra har gjennom en interkommunal avtale ansatt en folkehelsekoordinator i 100 % stilling fra august 2013 – 3 dager per uke på Frøya og 2 dager per uke på Hitra. Frøya kommune er vertskapskommune. Stillingen er direkte underlagt rådmannen. Kommuneoverlegen har avsatt 2-4 timer per uke som medisinskfaglig rådgiver i kommunene. Kommunen har avtale med Prebio for prøvetaking ved kommunens drikkevanns­kilde. Videre er det ansatt en miljøvernkonsulent i en deltidsstilling (30 eller 50 %).

Folkehelsedata
I følge data fra kommunehelseprofilene utarbeidet fra Nasjonalt folkehelseinstitutt fra 2013 har Frøya kommune en andel med videregående og høyere utdanning som er lavere enn landsnivået. Andel personer med overvekt, type 2-diabetessamt, samt plager og sykdommer knyttet til muskel- og skjelettsystemetser ser ut til å være mer utbredt enn i landet som helhet.

 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 28. august 2013

Formøte ble avholdt 16. september 2013

Åpningsmøtet ble avholdt 12. desember 2013

Intervjuer ble gjennomført med13 personer

Sluttmøtet ble avholdt 13. desember 2013

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet, samt oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket, er gitt under punkt 8 i denne rapporten - Dokumentunderlag.

 

4. Hva tilsynet omfattet

I folkehelsemeldingen, Meld. St. 34 (2012-13), uttaler regjeringen i kapittel 7.1.3 at tilsyn med folkehelseloven skal bidra til å støtte kommunesektorens egne aktiviteter for å ivareta folkehelse gjennom kommunens/fylkeskommunens plan- og styringssystem. Det går her frem at tilsynet bør innrettes mot kommunens fireårige plansyklus.

Ved beslutningen om tilsynstema for pilottilsynene har Statens helsetilsyn lagt vekt på uttalelsen i folkehelsemeldingen om at det ved gjennomføring av tilsynsaktivitet skal tas hensyn til at folkehelsearbeidet skal integreres i kommunens øvrige planarbeid. Av dette følger at det må tas høyde for hvor i planprosessen kommunen befinner seg på tilsynstidspunktet. I beslutningen er det også lagt vekt på at folkehelseloven og forskriften ennå er relativt nye, med ikrafttredelse hhv 1.januar og 1. juli 2012. Med bakgrunn i dette har Helsetilsynet besluttet at tilsynet skal omfatte om kommunen sikrer, gjennom tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll) at:

• Den har løpende oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne. Det betyr at:
  - den løpende oversikten baseres på kunnskap fra opplysninger som statlige helsemyndigheter og fylkeskommunen gjør tilgjengelig, kunnskap fra de kommunale helse- og omsorgstjenestene, kunnskap om faktorer og utviklingstrekk i miljø og lokalsamfunn som har innvirkning på befolkningens helse, samt folkehelseutfordringer og tiltak som er identifisert i kommunens planer
  - kunnskapen som følger av den løpende oversikten benyttes som grunnlag for å identifisere folkehelseutfordringer i kommunen, årsaksforhold (hva påvirker folkehelsen og på hvilken måte) og konsekvenser disse forholdene kan ha for folkehelsen.
• det på bakgrunn av oversiktsarbeidet vurderes om det er behov for justeringer av løpende tiltak, og/eller behov for å iverksette (nye) tiltak
• det løpende oversiktsarbeidet tilrettelegger for arbeidet med det samlede oversiktsdokumentet som skal utarbeides hvert fjerde år og være klart ved oppstart av kommunens planstrategi etter plan- og bygningsloven § 10-1.

 

5. Funn

Det ble avdekket to avvik under tilsynet. Det ble ikke gitt merknader.

Avvik 1

Kommunen har ikke et system som sikret at arbeid med oversikt over helsetilstanden og de positive og negative faktorer som innvirker på denne foregår på en systematisk måte.

Avvik fra følgende myndighetskrav

Lov om folkehelsearbeid i kommunen § 5, jf. § 30 og Forskrift om oversikt over folkehelsen

Avviket bygger på følgende observasjoner

• Kommunens planer synliggjør i liten grad kunnskapsgrunnlag og utfordringsområder for folkehelsearbeidet for kommunen som helhet og det var liten forankring/bevissthet rundt vedtatt planstrategi.
• Det er ikke foretatt sammenstilling av eksisterende data for å kunne skape et kunnskapsgrunnlag i vurderingen av det samlede utfordringsbildet i kommunen. Det er videre ikke klarlagt hvordan analysen av kunnskapsgrunnlaget skal foregå.
• Det er ingen gjennomgående forankring av folkehelsearbeidet i de 13 virksomhetene i kommunen.
• Virksomhetslederne blir i lite grad etterspurt/bedt om å rapportere på forhold som kan ha betydning ut over egen sektor.
• Det foregår vurderinger på virksomhetsnivå som fører til tiltak som har betydning i et folkehelseperspektiv. Dette løftes i liten grad opp til drøfting på virksomhetsledernivå.
• Kommunen har en stor arbeidsinnvandring. Det ikke analysert og vurdert hvilke konsekvenser dette har i et folkehelseperspektiv.
• Folkehelsekoordinator arbeider for å opprette en interkommunal folkehelsegruppe «Overordnet folkehelsegruppe». Mandat, inkl. struktur, oppgaver og myndighet for denne gruppen er ikke avklart.
• Folkehelsekoordinator har utarbeidet to dokumenter/handlingsplaner som beskriver framdrift for folkehelsearbeidet. Forankring av disse dokumentene er uklar.
• Fylkesmannen har fått oversendt ROS-analyse (2009) for miljørettet helsevern. Informasjon gitt i intervjuer viser at undersøkelsen bare delvis er kjent, og områder definert som «høyrisiko» er ikke fulgt opp.
• Frøya kommune mangler en oversikt over helsetilstanden i kommunen. Når slik oversikt ikke finnes, har kommunen ikke godt nok kunnskapsgrunnlag for å vurdere hva som skal følges opp.

Avvik 2

Kommunen sikrer ikke at medisinskfaglig rådgiver i tilstrekkelig grad blir involvert i oppgaver etter folkehelseloven.

Avvik fra følgende myndighetskrav

Lov om folkehelsearbeid i kommunene § 27, jfr. § 30

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Tilsynet viser at samfunnsmedisinsk kompetanse i liten grad blir etterspurt for medisinskfaglig rådgivning i kommunen.
• Det foreligger ingen behovsprøving av hvordan samfunnsmedisinsk kompetanse skal brukes, omfang og tema.
• Samfunnsmedisinsk kompetanse benyttes ikke i analyse eller bearbeiding av tilgjengelig datamateriale.

Tilsynsmyndigheten har for øvrig merket seg:

• Frøya har ansatt en folkehelsekoordinator (interkommunal stilling med Hitra). I stillingsbeskrivelsen fremgår styringslinjen og mandat.
• Virksomhetene har hver for seg gjennomført tiltak som har positiv effekt på folkehelse. For eksempel: trafikksikkerhetstiltak, kultur- og idrettsanlegg, arbeid med foreldrekompetansen i barnehager, samarbeid med kommunale enheter for elever i videregående skole med videre.
• Folkehelsekoordinator er invitert til å delta i kommunens arbeid med kommuneplanens samfunnsdel.

 

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Frøya kommune har hatt mye utskifting i den administrative ledelsen i kommunen de siste årene. Dette har medført utfordringer i det strategiske og systematiske arbeidet.

Kommunen har planer på ulike nivåer som berører folkehelse. Sammenheng i plan og styringssystemer er imidlertid mangelfull. Kommunal planstrategi vedtatt i 2012, peker på at det i kommunens samfunnsdel er behov for å rette fokus på folkehelse i et tverrsektorielt perspektiv. Det var imidlertid liten bevissthet rundt kommunens planstrategi. Vi vurderer at arbeidet med kommuneplanens samfunnsdel, med tverrsektoriell deltakelse, gir mulighet til å ta tak i folkehelsearbeidet på en systematisk måte.

Det fremkommer ikke noen overordnet strategi for hvordan kompetansen fra de ulike virksomhetene skal brukes som et felles kunnskapsgrunnlag og samlet ressurs i folkehelsearbeidet.

Kommunen har et internkontrollsystem. Det kom frem under intervju at dette var lite brukt.

 

7. Regelverk

Lov om kommunenes folkehelsearbeid LOV 2011-06-24 nr. 29
Forskrift om oversikt over folkehelsen FOR 2012-06-28-692

 

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen.

• Organisasjonskart
• Kommunal planstrategi 2012-2016
• Handlingsplan 2013-2016
• Folkehelseprofil Frøya kommune 2013, fra Folkehelseinstituttet
• Kommunedata 2012, fra Folkehelseinstituttet
• ROS-analyse vedrørende miljørettet helsevern for Frøya kommune 2009
• Organisasjonskart over interkommunalt tjenestesamarbeid innen helse og omsorg
• Individuell avtale mellom Frøya kommune og kommuneoverlegen
• Handlingsplan/oversikt Folkehelsekoordinator
• Stillingsbeskrivelse Folkehelsekoordinator
• Stillingsbeskrivelse Kommuneplanlegger
• Forslag til informasjon nettsider om folkehelse
• Brosjyre «Vi er alle folkehelsearbeidere» for kommunene Frøya og Hitra
• Lysark med informasjon om interkommunal folkehelsekoordinator
• Kompetanseplan innen helse og omsorg 2010 – 2015

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket

• Smittevernplan, datert mai 2011
• Forslag til handlingsplan Folkehelsekoordinator

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag

• Brev fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, datert 28.8.2013, med varsel om tilsyn og invitasjon til formøte
• 14.10.2013 – overlevering av diverse etterspurt dokumentasjon
• Epost fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, datert 14.11.2013 med program for tilsynsdagene
• Utveksling av e-poster for justering av program

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn	Funksjon / stilling	Åpningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Folkehelse­koordinator	Marit K. Olsen	X	X	X
Prosjektleder	Torny Sørli	X	X	X
Kommuneplan­legger	Jon Birger Johnsen	X	X
Virksomhetsleder, Nesset barnehage	Rita Tangen	X	X
Fagleder helsestasjon	Eli Kristin Fredagsvik	X	X
Virksomhetsleder Dyrøy oppvekstsenter	Lars Kristian Larsen		X
Inspektør, Sistranda skole	Margit K. Myrseth	X	X
Spes.ped-leder Frøya videregående skole	Eli Karpinski Strandheim	X	X
Virksomhetsleder teknisk etat og drift	Andreas Kvingedal		X
Kommuneover­lege	Steven Crozier		X	X
Kommunalsjef helse og velferd	Beathe S. Meland	X	X
Kommunalsjef oppvekst og kultur	Roger Fredheim	X	X	X
Rådmann	Svanhild Mosebakken	X	X	X
Varaordfører	Martin Nilsen			X
Rektor, Frøya videregående	Bjørnar Johansen			X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Revisjonsleder: seniorrådgiver Ingrid Karin Hegvold
Revisor: seniorrådgiver Grete Bakken Hoem
Revisor: stedfortredende fylkeslege Ragnar Hermstad
Revisor: rådgiver Linda Merete Svanholm