Rapport fra tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid Oppdal kommune 2013

Sammendrag

Statens helsetilsyn har det overordnede faglige ansvaret for tilsyn etter lov om folkehelsearbeid, jf. § 32 i loven. Statens helsetilsyn har initiert et landsomfattende tilsyn etter lov om folkehelsearbeid i 2014 og har i den forbindelse invitert noen fylker til å gjennomføre pilottilsyn. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag gjennomfører slikt pilottilsyn i tre kommuner i fylket.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om kommunen har løpende oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne.
• Om det på bakgrunn av dette oversiktsarbeidet vurderes om det er behov for justeringer av løpende tiltak, og/eller behov for å iverksette (nye) tiltak
• Om det løpende oversiktsarbeidet tilrettelegger for arbeidet med det samlede oversiktsdokumentet som skal utarbeides hvert fjerde år og være klart ved oppstart av kommunens planstrategi etter plan- og bygningsloven § 10-1.

Oppdal kommune har fra lov om folkehelsearbeid i kommuner og fylkes­kommuner ble vedtatt, arbeidet med å implementere folkehelsearbeid i alle kommunens enheter. Kartlegging av helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne er gjennomført ved at nasjonale og fylkeskommunale data er tatt i bruk, samt at det er gjennomført lokale kartlegginger og spørreundersøkelser.

Kommunen har rutiner for å gjøre løpende vurderinger og rutiner som skal sikre at kunnskap fra det løpende oversiktsarbeidet implementeres i kommunens planverk.

Informasjon tilkommet under tilsynet viser at kommunen planlegger å starte med analysearbeidet av de samlede kartlagte data, men fremdriftsplan for arbeidet foreligger ikke. Videre kom det frem under intervju at ulik forståelse av hva folkehelsearbeidet omfatter. Dette fører til at faktorer som kan ha konsekvens for folkehelse ikke blir satt inn i en større sammenheng.

Det ble ikke avdekket avvik under tilsynet. Det ble gitt en merknad.

Merknad

• Tilsynet avdekker et behov for i større grad å strukturere og øke kompetansen i alle enheter, slik at de kartlagte forholdene blir analysert og lagt til grunn i det løpende oversiktsarbeidet.

Ingrid Karin Hegvold
revisjonsleder

Linda Merete Svanholm
revisorer

Hilde Bøgseth
revisorer

Jorunn Lervik
revisorer

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon I Oppdal kommune, i perioden 28.8.2013 - 12.11.2013. Revisjonen er et pilottilsyn som ledd i å forberede landsomfattende tilsyn etter folkehelseloven i 2014.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helsetjenesten etter lov om folkehelsearbeid § 31.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og verifikasjoner.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Oppdal kommune har hatt en liten befolkningsvekst i perioden 2010-2012. I 2012 var det i Oppdal kommune 6794 innbyggere (kilde SSB 2012). Befolkningstallene viser at Oppdal kommune vil få en økning i antall eldre over 80 år i årene fremover.

Oppdal kommune har forankret folkehelse i sin kommuneplan, og i kommuneplanens samfunnsdel er det satt opp 7 fokusområder for å oppnå god helse. Kommunen har i sin målsetting at alle skal oppleve god livskvalitet. (kilde kommunens hjemmeside)

Det er ansatt en folkehelsekoordinator i 100 % stilling, som dekker oppgaver innen miljørettet helsevern, smittevern, beredskap og folkehelsearbeid. På tilsynstidspunktet var det ansatt kommuneoverlege i 40 % stilling for å koordinere oppgaven. Det ble opplyst at kommuneoverlegen fra 2014 skal ha 20 % stilling. Begge stillingene er fysisk underlagt plan- og forvaltningsavdelingen.

Kommunen har stort fokus på at alle enheter i kommunen skal være delaktig i folkehelsearbeidet. Det er etablert to ressursgrupper, en for barn og unge og en for voksne.

I følge data fra kommunehelseprofilene utarbeidet fra Nasjonalt folkehelseinstitutt fra 2013 har Oppdal kommune en lavere prosentandel av frafall i videregående skole enn landsgjennomsnittet. Kommunen ligger også bedre an enn mange kommuner i andel barn som blir mobbet i 10 klasse. Kommunen ligger over gjennomsnittet i fylket og i landet for øvrig med muskel- skjelettlidelser.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 28. august 2013

Formøte ble avholdt 16. september 2013

Åpningsmøte ble avholdt 11. november 2013

Intervjuer: 13 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 12. november 2013.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet, samt oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

4. Hva tilsynet omfattet

I folkehelsemeldingen, Meld. St. 34 (2012-13), uttaler regjeringen i kapittel 7.1.3 at tilsyn med folkehelseloven skal bidra til å støtte kommunesektorens egne aktiviteter for å ivareta folkehelse gjennom kommunens/fylkeskommunens plan- og styringssystem. Det går her frem at tilsynet bør innrettes mot kommunens fireårige plansykluser.

Ved beslutningen om tilsynstema for pilottilsynene har Statens helsetilsyn lagt vekt på uttalelsen i folkehelsemeldingen om at det ved gjennomføring av tilsynsaktivitet skal tas hensyn til at folkehelsearbeidet skal integreres i kommunens øvrige planarbeid. Av dette følger at det må tas høyde for hvor i planprosessen kommunen befinner seg på tilsynstidspunktet. I beslutningen er det også lagt vekt på at folkehelseloven og forskriften ennå er relativt nye, med ikrafttredelse hhv 1. januar og 1. juli 2012.

Ut fra dette har Helsetilsynet besluttet at tilsynet skal omfatte om kommunen sikrer, gjennom tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll) at:

• Den har løpende oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne. Det betyr at:
  - den løpende oversikten baseres på kunnskap fra opplysninger som statlige helsemyndigheter og fylkeskommunen gjør tilgjengelig, kunnskap fra de kommunale helse- og omsorgstjenestene, kunnskap om faktorer og utviklingstrekk i miljø og lokalsamfunn som har innvirkning på befolkningens helse, samt folkehelseutfordringer og tiltak som er identifisert i kommunens planer og
  - kunnskapen som følge av den løpende oversikten benyttes som grunnlag for å identifisere folkehelseutfordringer i kommunen, årsaksforhold (hva påvirker folkehelsen og på hvilken måte) og konsekvenser disse forholdene kan ha for folkehelsen.
• Det på bakgrunn av dette oversiktsarbeidet vurderes om det er behov for justeringer av løpende tiltak, og/eller behov for å iverksette (nye) tiltak
• Det løpende oversiktsarbeidet tilrettelegger for arbeidet med det samlede oversiktdokumentet som skal utarbeides hvert fjerde år og være klart ved oppstart av kommunens planstrategi etter plan- og bygningsloven § 10-1.

5. Funn

• Det ble ikke avdekket avvik under tilsynet. Det ble gitt én merknad.

Merknad

Tilsynet avdekket et behov for i større grad å strukturere og øke kompetansen i alle enheter, slik at de kartlagte forholdene blir analysert og lagt til grunn i det løpende oversiktsarbeidet.

Merknaden bygger på følgende observasjoner:

• Informasjon tilkommet under tilsynet viser at kommunen planlegger å starte med analysearbeidet av de samlede kartlagte data, men fremdriftsplan for arbeidet foreligger ikke.
• Det er i noen grad iverksatt tiltak knyttet til risiko som er avdekket, uten at dette bygger på analyser om eventuelle bakenforliggende årsaker/risiko for svikt.
• Det framkommer ulikt syn på om den samfunnsmedisinske kompetansen er tilstrekkelig dimensjonert i forhold til de ulike oppgavene som denne funksjonen skal ivareta. Det er ikke gjennomført noen analyse av behovet.
• Oppdal kommune har en målsetting om at alle enheter skal utøve folkehelsearbeid i sin sektor – gjennom intervju fremkommer at det er ulik forståelse av hva dette innebærer.
• Det er etablert to ressursgrupper for arbeid med folkehelse; en for barn og unge og en for voksne. Det er uklart hvilke oppgaver og myndighet gruppene har.
• Det er ulik praksis i enhetene for bruken av avvikssystemet og det er ikke rutiner for bruk av avvikssystemet på folkehelseområdet.

Kommentar:

Kommunen er kommet godt i gang med å innhente opplysninger og etablere en skriftlig oversikt over innbyggernes helsetilstand og påvirkningsfaktorer. Tilsynet viser imidlertid at ikke alle enheter er bevisst at deres oppgaver har positiv/negativ innvirkning på folkehelsen. Dette fører til at faktorer som kan ha konsekvens for folkehelse ikke blir satt inn i en større sammenheng.

For å nyttiggjøre seg den innhentede informasjonen, som løpende skal legges til grunn for å identifisere folkehelseutfordringer, er det viktig å analysere hvilke årsaksforhold og konsekvenser de kartlagte forholdene kan ha for folkehelsen. Tilsynet avdekker et behov for, i enda større grad, å strukturere og øke kompetansen i alle enheter, slik at folkehelsearbeid blir forstått som samfunnets/kommunens innsats for å påvirke faktorer som påvirker befolkningens helse direkte eller indirekte.

Tilsynsmyndigheten har for øvrig merket seg:

• Oppdal kommune har en skriftlig oversikt over innbyggernes helsetilstand og påvirkningsfaktorer, jf. forskrift § 3 bokstavene a-f. Dette er fremkommet gjennom lokal kartlegging, lokale og sentralt angitt spørreundersøkelser og sentrale kilder (f.eks. Folkehelseinstituttets folkehelseprofiler).
• Kommunen har rutiner som sikrer at kunnskap fra det løpende oversiktsarbeidet implementeres i kommunens planverk. Dette koordineres av rådmannens stab- og støttefunksjoner.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Oppdal kommune har et kvalitetssystem. Kommunen er i under opplæring i ny programvare for kvalitetssystemet og dette skal tas i bruk fra 2014.

Kommunen er organisert i to nivåer og fremkommer i kommunens organisasjonskart. Ansvar og myndighet er beskrevet i kommunens delegasjonsreglement. Kommunens arbeid med planer fremkommer i årshjul hvor det er målsettinger for de ulike prosessene. Kommunene har en målsetting om at alle kommunale enheter skal delta i folkehelsearbeidet.

Enkeltområder har kompetanseplaner, men det fremkommer ikke noen overordnet strategi for kompetanseheving på folkehelsearbeid.

Kvalitetssystemet inneholder en modul avvikshåndtering. Det er ulik praksis i enhetene for bruken av avvikssystemet.

7. Regelverk

• Lov om kommunenes folkehelsearbeid LOV 2011-06-24 nr. 29
• Forskrift om oversikt over folkehelsen FOR 2012-06-28-692

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen.

• Organisasjonskart
• Delegeringsreglement for Oppdal kommune
• Planstrategi for Oppdal kommune 2012-2016
• Kommuneplanens samfunnsdel 2010-2025 «Det gode liv i ei attraktiv fjellbygd»
• Strategiplan folkehelse – barn og unge
• Det gode liv i ei attraktiv fjellbygd – Handlingsplan for 2014-2017
• Årshjul:
  a. Møteplan for ressursgruppe for barn og unge 2013
  b. Kartlegging og løpende oversikt over helsetilstand
• Eksempel på brev til enhetene om «kartlegging av helseutfordringer i Oppdal, datert 30.01.2012
• Oversikt over spørsmål til faggruppene
• Tilbakemelding fra faggruppene
• Rapport:
  a. Folkehelseutfordringer i Oppdal mai 2012
  b. Folkehelseutfordringer i Oppdal
  c. Folkehelsestatusen for Oppdal med hovedvekt på barn og unge
• Prosjektoppgave fra Høgskolen i Lillehammer, studie «helse og omsorg i plan» - Er folkehelse implementert i Oppdal kommune, datert 31. mai 2013.
• Prosedyre:
  a. Folkehelse – prosedyre for å skaffe løende oversikt over helsetilstanden og utfordringer
  b. Folkehelse – prosedyre for revidering av folkehelserapport om oversikt og utfordringer
• Oversikter:
  a. Deltakere fysisk aktivitet
  b. FYSAK – Drivdalen skole, Vollan skole, Oppdal ungdomsskole, Auna barneskole
  c. Henviste barn til fysio/med.rehab 2009
  d. Aktivitetstilbud for eldre i Oppdal
  e. Ufør
  f. Overvekt/fedme blant menn ved sesjon 2003-2009
• Rapport om lunsjvaner og kosthold hos elever ved Oppdal ungdomsskole
• Resultat av spørreundersøkelse om FYSAK ved Oppdal ungdomsskole
• Undersøkelse blant eldre
• Interpellasjon i kommunestyret vedr folkehelsearbeid (2 stk.)
• Lysark: Oppsummering av Ungdata.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket

• Delegeringsreglement for Plan og forvaltning
• Årsmelding for Oppdal kommune 2012
• Lysark: Plansystem og folkehelse
• Prosedyre for løpende kartlegging i miljørettet helsevern
• Risikoanalyse av viktige tilsynsobjekter i miljørettet helsevern
• Rapport etter tilsyn ved Drivdalen barnehage
• Rapport etter tilsyn med Torshaug private barnehage
• Oversikt over systemtilsyn i barnehagene i Oppdal 2008-2013
• Organisasjonskart for driftsorganisasjon kommunalteknikk
• Beskrivelse av system for kvalitetsstyring og internkontroll i oppdal kommune
• Demonstrasjon av kvalitetssystem som skal tas i bruk fra 2014
• Helsestasjon og skolehelsetjenesten – Prosedyre for å skaffe løpende oversikt over helsetilstanden og utfordringer
• Møteplan for politiske organ.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag

• Brev fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, datert 28.8.2013, med varsel om tilsyn og invitasjon til formøte
• E-post fra Oppdal kommune, datert 03.10.2013, vedlagt diverse etterspurt dokumentasjon
• E-post fra Oppdal kommune, datert 07.10.2013, vedlagt diverse dokumentasjon
• E-post fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag med program for tilsynsdagene
• Utveksling av e-poster for justering av program.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Revisor: seniorrådgiver Jorunn Lervik

Revisor: seniorrådgiver/jurist Hilde Bøgseth

Revisor: rådgiver Linda Merete Svanholm

Revisjonsleder: seniorrådgiver Ingrid Karin Hegvold

Observatør: seniorrådgiver Marie Eide fra Fylkesmannen i Møre og Romsdal deltok på sluttmøte 12.11.2013