Rapport fra tilsyn med kommunens ansvar for å sikre forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram ved Røros kommune 2013

Sammendrag

Formålet med det landsomfattende tilsynet Fylkesmannen gjennomfører med NAV er å undersøke om kommunen gjennom sin styringsaktivitet sikrer forsvarlig tildeling av kvalifiseringsprogram. Det vil si om tjenesten KVP er tilgjengelig for potensielle deltakere, herunder om det foretas forsvarlige identifiseringsprosesser, om det informeres tilstrekkelig om retten til KVP, og om kommunen sikrer at kartleggings, vurdering- og beslutningsprosessene ved behandling av søknader om KVP er forsvarlige.

Det skal videre undersøkes om kommunen sikrer forsvarlig gjennomføring av kvalifiseringsprogram ved at tidsfrist for iverksetting overholdes, innholdet i og omfanget av KVP er forsvarlig, samt om det gis forsvarlig oppfølging.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Tilsynet avdekket 2 avvik:

1. Røros kommune sikrer ikke forsvarlig saksbehandling ved tildeling av kvalifiseringsprogram

2. Røros kommune sikrer ikke forsvarlig gjennomføring avkvalifiseringsprogram.

Dato: 11.oktober 2013

Merete O. Bondø
revisjonsleder

Jannicke Evjen Olsen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Røros kommune i perioden 25.05.13- 04.09.13. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (Nav) etter lov om sosiale tjenester i Nav § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de omr der tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Røros kommune har avtale om interkommunalt samarbeid for sosialtjenesten med Holtålen kommune. Det interkommunale samarbeidet bygger på vedtak av kommunestyret av 28.05.09. Holtålen kommune er vertskommune. Avtalen er ikke evaluert eller oppdatert etter ikrafttredelse av ny sosialtjenestelov.

Holtålen kommune har inngått samarbeidsavtale med NAV Sør-Trøndelag om etablering og drift av felles NAV-enhet med lokalkontor på Holt len og Røros. Nav Røros og Holtålen har felles administrativ og faglig ledelse. Leder har det faglige og administrative ansvaret for alle deler av kommunenes virksomhet i NAV, og er underlagt ansvar og styringslinjene til kommunene og NAV Sør­ Trøndelag. NAV-leder er gitt delegasjon i henhold til foreliggende delegasjons­ vedtak.

Det avholdes møter mellom rådmannen i Holtålen kommune og fylkesdirektør for NAV Sør-Trøndelag etter behov, men minimum 2 møter pr. år for å samordne overordnede styringssignaler for virksomheten fra kommunen og staten.

Rådmannen i Røros har også anledning til å delta i disse møtene. NAV-leder deltar pr. i dag ikke i Holtålens kommunes lederteam, men deltar ved NAV Sør­ Trøndelags ledersamlinger. NAV-leder rapporterer i hovedsak på økonomi til Holtålen kommune. Kommunalleder helse og omsorg Holtålen rapporterer til helse og sosialsjefen i Røros kommune. Helse og sosialsjef i Røros kommune er nytilsatt og startet 01.09.13. Det er foreløpig ikke etablerte faste samarbeidsfora med Holtålen kommune.

NAV-kontoret er organisert i mottak og oppfølging med egne fagkoordinatorer. Kontoret har ukentlige faste interne møter. Ansvaret for KVP ligger i rollen som fagansvarlig for sosialområdet. Arbeidet med KVP foregår både i mottak- og oppfølgingsteam og ligger til saksbehandler som fatter vedtak og følger opp personen. Røros kommune har 5 deltakere i kvalifiseringsprogram.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 29.05.13.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 03.09.13.

Intervjuer

8 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 04.09.13.

4. Hva tilsynet omfattet

1. Om kommunen sikrer forsvarlig tildeling av KVP
   - Tilgjengelighet
   - Tilstrekkelig informasjon om retten til KVP
   - Forsvarlige identifiseringsprosesser
   - Kartlegging, vurdering og beslutning
   - Brukermedvirkning
2. Om kommunen sikrer forsvarlig gjennomføring av KVP
   - Tidsfrist for iverksetting
   - Forsvarlig innhold og omfang
   - Tilpasset den enkeltes behov
   - Arbeidsrettede tiltak
   - Forsvarlig oppfølging
   - Evaluering
   - Brukermedvirkning

5. Funn

Avvik 1

Røros kommune sikrer ikke forsvarlig saksbehandling ved tildeling av kvalifiseringsprogram

Avviket bygger på følgende observasjoner.

• Saksbehandlere mangler nødvendig delegasjon for å fatte vedtak.
• Lovhenvisninger i vedtak og søknadsskjema er ikke riktig
• Det foreligger ikke vedtak for alle deltakere i KVP.
• Det foreligger lite dokumentasjon fra kartlegging og beslutning.
• Arbeidsevnevurderingen er lite utfyllende bade på faktaopplysninger, tidligere erfaringer, brukers og NAVS vurderinger. Innhentede opplysninger fra andre fremkommer i liten grad av Journal og dokumenter. Det er derfor vanskelig se hva vedtaket bygger på og om det er gjort en individuell vurdering.
• Kommunen har ikke klargjort hva som kreves for at tildeling av KVP skal være forsvarlig.
• Det foreligger ingen rutiner eller beskrevet praksis som sikrer enhetlig saksbehandling.

Avviket bygger på følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 4, 5 og 29
• Forvaltningsloven §§ 17, 23, 24 og 25, jf. lov om sosiale tjenester i Nav § 41
• Forskrift om internkontroll i kommunalt Nav §§ 4 og 5

Avvik 2

Røros kommune sikrer ikke forsvarlig gjennomføring av kvalifiseringsprogram.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Det foreligger ingen rutiner for utarbeidelse av tilpasset program og oppfølging/evaluering.
• Det beskrives ulik praksis for utarbeidelse av program, og det er ulikt hvilke verktøy som brukes.
• Det foreligger ikke skriftlig program i alle saker
• Det er ikke definert klart og tydelig mål/delmål med programmet for alle deltakerne
• Det fremgår ikke at programmet er på full tid for alle brukere
• Oppfølgingen av brukerne dokumenteres i liten grad
• Det fremgår ikke av programmene hvilke tidspunkt det skal foretas evaluering, og det er ikke dokumentert at slik evaluering foretas.

Avviket bygger på følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 4, 5, 29 og 30
• Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad § 1
• Forskrift om internkontroll i kommunalt Nav §§ 4 og 5

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen pålegger kommunen å ha styring og kontroll med tjenesteytingen. Hensikten er å sikre forsvarlige tjenester, og at krav i sosiallovgivningen blir overholdt. Kravene til styring og kontroll innebærer blant annet at kommunen skal avklare ansvarsforhold, utarbeide nødvendige rutiner og instrukser, og sørge for at de ansatte har nødvendig kompetanse. Kommunen skal også sørge for at sårbare områder i tjenesteytingen avdekkes og at feil i tjenesteytingen fanges opp, slik at svikt kan rettes opp og forebygges. Kommunen må dessuten overvåke at rutiner og instrukser følges og at internkontrollen fungerer som forutsatt.

NAV Røros og Holtålen har utarbeidet en virksomhetsplan for 2013. Oppgaver er plassert og kjent i kontoret. Kontoret har en fast møtestruktur med jevnlige møter for informasjon og saksdrøfting. Kontoret har god oversikt over sine brukere, og har regelmessig gjennomgang av sine langtidsmottakere for vurdering av om KVP kan være en aktuell tjeneste.

Nav Røros og Holtålen har det siste året hatt en midlertidig leder som skulle fungere frem til ny leder ble ansatt. Prosessen med ansettelse har tatt lang tid og ny leder skal være på plass 01.10.13. Kontoret har videre hatt store utskiftninger i personalgruppen. NAV-leder har i denne perioden ikke deltatt i Holtålen kommunes ledergruppe. Det har vært noe møtevirksomhet med kommunalleder helse og omsorg i Holtålen kommune, men det mangler styringsaktiviteter og internkontroll fra overordnet nivå. Avtalen om interkommunalt samarbeid er ikke evaluert og blir i liten grad fulgt opp. Nav blir ikke etterspurt som forutsatt. Det rapporteres til rådmannen i Holtålen tertialt på økonomi.

Ansvaret for tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram er plassert hos saksbehandler. Det foreligger ingen rutiner for dette arbeidet. Det er ikke satt i verk nødvendige styringstiltak for å følge med på om arbeidet med kvalifiserings­ pro rammet gjennomføres etter gjeldende regelverk. Det foreligger ikke system for a skaffe oversikt over gjennomføringsprosessen for å avdekke fare for svikt. Det foreligger derfor en fare for at kontoret ikke har en felles praksis for kvalifiseringsprogrammet, og for at tildelingen og gjennomføringen av KVP ikke gjennomføres etter gjeldende regelverk.

Den enkelte saksbehandler er ansvarlig for å gjennomføre arbeids-evnevurdering og at det er foretatt egenvurdering. Det beskrives stor grad av bruker­ medvirkning, men det dokumenteres lite opplysninger i sakene. Det er derfor vanskelig å se hva vurderingene bygger på. Det er ikke utarbeidet program i alle sakene og delmål og hovedmål fremkommer i liten grad av de forelagte programmene.

Det opplyses at det gjennomføres oppfølgingssamtaler og gjøres evalueringer underveis, men dette er i liten grad dokumentert. Evalueringsdatoer fremkommer ikke av vedtak eller program.

Ved i større grad å dokumentere opplysninger, vil behovet for oppfølging fremkomme i sterkere grad og samtidig gjøre det enklere å evaluere underveis i programmet. NAV-kontoret vil også i større grad kunne benytte seg av sitt handlingsrom for å utarbeide et program ved at dette ikke iverksettes straks vedtak er fattet, men at bruker får et program med faglig innhold fra iverksettelsesdato.

Funn fra tilsynet viser at det foreligger ikke nødvendige styringstiltak for å sikre at tildelingen og gjennomføringen av kvalifiseringsprogram er tilstrekkelig og følger lovens krav.

5. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• Forskrift om kvalifiseringsprogram og stønad
• Forskrift om internkontroll i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Rundskriv Hovednr. 35 - Lov om sosiale tjenester i NAV

6. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Samarbeidsavtale mellom Røros kommune og NAV Røros
• Samarbeidsavtale mellom Holtålen kommune og NAV Sør-Trøndelag
• Organisasjonskart NAV Sør-Trøndelag
• Notat - forhold som kan påvirke partnerskapsavtalen
• Avtale om interkommunalt samarbeid sosialtjenesten for Holtålen og Røros
• Samarbeidsrutiner for interkommunale samarbeid
• Vedtak i kommunestyret av 28.05.09
• Organisasjonskart Holtålen kommune
• Organisasjonskart Røros kommune
• Organisasjonskart Helse- og sosial Røros kommune
• Delegasjonsvedtak fra Holtålen kommune til Nav leder
• Røros kommunes delegasjonsreglement
• Røros kommune - administrative delegeringer
• Strategiplan for helse- og sosialetaten i Røros kommune 2010 - 2014
• Planstrategi for Røros kommune
• Årsberetning 2012 Røros kommune
• Strategisk kompetanseplan 2012 - 2015 Holtålen kommune
• Liste over ansatte
• Måltall for langtidsledige i 2013

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 8 brukermapper med journaler
• Virksomhetsplan for Nav Røros og Holtålen 2013
• Utkast til rutine for kvalifiseringsprogram

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn av 29.05.13
• Program for tilsynet av 15.08.13
• Diverse eposter med planlegging og gjennomføring av tilsynet

7. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Rådgiver Jannicke Evjen Olsen
Rådgiver Brit Sundal
Rådgiver Merete O. Bondø

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet