Virksomhetstilsyn – tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid – tilbakemelding på egenvurdering – Klæbu kommune2014

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag gjennomførte i 2014, som ledd i landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn, tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid. Det ble gjennomført tilsyn i seks kommuner, en av disse som systemrevisjon og fem kommuner som egenvurdering.

Vedlagt oversendes tilbakemelding på Klæbu kommune sin egenvurdering av kommunens folkehelsearbeid.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag forutsetter at Klæbu kommune, gjennom sitt internkontrollsystem, sikrer at folkehelsearbeidet skjer i samsvar med gjeldende krav i lov og forskrift.

Med hilsen

Ragnar Hermstad (e.f.)
Stedfortredende  fylkeslege Ingrid Karin Hegvold
seniorrådgiver

Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur.

Bakgrunn

Lov om folkehelsearbeid trådte i kraft 1. januar 2012. Det nye regelverket angir en arbeidsform for folkehelsearbeidet, jf. Helse- og omsorgsdepartementets rundskriv om ikraftsetting av lov om folkehelsearbeid (I-6/2011), som sier at:

"Gjennom å skaffe oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer skal man identifisere sine folkehelseutfordringer. Disse skal inngå som grunnlag for planlegging etter plan- og bygningsloven, og som grunnlag for tiltak."

De mer detaljerte kravene til kommunens oversikt over folkehelsen og hva oversiktsarbeidet består av, er regulert i forskrift om oversikt over folkehelsensom trådte i kraft 1. juli 2012. Kommunen skal i følge denne både foreta et løpende oversiktsarbeid og utarbeide et samlet oversiktsdokument hvert fjerde år. Denne forskriften regulerer også hva kommunens oversikt skal inneholde av informasjon og vurderinger.

I loven fikk Fylkesmennene og Statens helsetilsyn ansvar for tilsyn med kommunenes og fylkeskommunenes oppgaver etter folkehelseloven, slik de beskrives i §§ 4 til 9, 20, 21 og 27 til 30. I folkehelsemeldingen (Meld. St. 34 (2012-2013) kapittel 7.1.3) gar det frem at tilsyn med folkehelseloven skal bidra til å støtte kommunesektorens egne aktiviteter for å ivareta folkehelse gjennom kommunens/fylkeskommunens plan- og styringssystem.

Statens helsetilsyn besluttet at det i 2014 skulle gjennomføres landsomfattende tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid. For å være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus, ble tilsynet rettet inn mot det løpende oversiktsarbeidet som kommunene skal foreta i periodene mellom utarbeidelsene av de fireårige oversiktsdokumentene. Statens helsetilsyn la følgende målsetting til grunn for dette første landsomfattende tilsynet på området:

• Tilsynet skal påse at kommuner, som ikke har satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kommer i gang med dette.
• Tilsynet skal bidra til at kommuner som har startet opp det løpende oversiktsarbeidet, videreutvikler dette.

I Sør-Trøndelag var det planlagt å gjennomføre tilsyn med seks kommuner, to av disse som systemrevisjon og fire kommuner som egenvurdering. På grunn av uforutsette forhold, ble det gjennomført systemrevisjon i en kommune og egenvurdering i fem kommuner.

Systemrevisjon medfører en systematisk gjennomgang av om kommunen har etablert nødvendig styring og ledelse for a sikre at krav til tjenesten som er stilt i lov og forskrift blir etterlevd i praksis. Det er utarbeidet egen rapport til denne kommunen etter dette tilsynet.

Fylkesmannen utarbeidet et eget skjema for kommunenes egenvurdering. Det primære formålet var kommunes egen gjennomgang og forbedringsarbeid.

Egenrapporteringen fra kommunene ville ikke gi grunnlag for å påpeke avvik fra Fylkesmannen. Det er imidlertid lagt opp til at Fylkesmannen i Sør-Trøndelag gir tilbakemelding til den enkelte kommune på bakgrunn av egenvurderingene.

Det ble gjennomført formøte og oppsummeringsmøte for alle involverte kommuner. Det er Fylkesmannen i Sør-Trøndelags vurdering at dette har vært en konstruktiv prosess mht å nå målet med tilsynet - å bidra til forbedringer i forbedringer i kommunens folkehelsearbeid. De tilbakemeldinger som Fylkesmannen har mottatt fra kommunene viser at også kommunene har opplevd at tilsynsprosessen har vært god og kommunene har gitt uttrykk for at den har bidratt til lærings- og forbedringsprosess i kommunen.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag vil takke for godt samarbeid med kommunen.

Fylkesmannens vurdering av folkehelsearbeidet i Klæbu kommune basert på innsendt egenvurdering

Tema 1: Om kommunen sikrer, gjennom tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll), ivaretakelse av folkehelsearbeidet

I Helsedirektoratets veileder r IS - 2110 «God oversikt - en forutsetning for god folkehelse» fremgår det under punkt 2.2;

«Oversiktsoppgaven inngår som en del av kommunens helhetlige folkehelseansvar etter folkehelseloven og omfattes dermed av de generelle kravene til kommunens styringssystem for oppfølging av folkehelseloven, se bl.a. § 30 om internkontroll. Dette innebærer at kommunens / fylkeskommunens ledelse er ansvarlig for å legge til rette for at oppgaven blir ivaretatt, herunder at kravene er tilstrekkelig kjent, at oppgavene er definert, at de som skal utføre oppgavene har nødvendig kompetanse og ellers andre forutsetninger for å gjennomføre aktivitetene, samt at det er betryggende rutiner for forbedring dersom oppgavene ikke ivaretas som forutsatt».

Av Klæbu kommunes egenvurdering fremgår det at folkehelsearbeidet er organisert i linje med rådmannen som hovedansvarlig. Det daglige ansvaret er delegert til kommuneoverlegen.

Kommunen har ikke egen folkehelserådgiver. Det er foreslått slik stilling i folkehelseplanen som på tidspunktet for tilsynet var ute på offentlig høring. Kommuneoverlegen har samfunnsmedisinsk kompetanse.

Folkehelseloven gjør det klart at folkehelsearbeid er et tverrsektorielt ansvar. Oversiktsarbeidet må speile det tverrsektorielle perspektivet. Det vises bl.a. til folkehelselovens § 4 tredje ledd og merknadene til § 3 i forskrift om oversikt over folkehelsen. Det er viktig at organiseringen av arbeidet reflekterer behovet for tverrsektorielle bidrag til oversiktsarbeidet, herunder i vurderingen av materialet. I Helsedirektoratets veileder IS - 2110 anbefales:

«Å sette sammen en arbeidsgruppe med deltakelse fra flere ulike tjenesteområder og særlig sikre deltakelse fra avdeling/ enhet for plan og utvikling eller tilsvarende. Dette gjelder både for det løpende oversiktsarbeidet og arbeidet med oversiktsdokumentet hvert fjerde år. Videre fremgår det at det også kan vurderes å trekke inn deltakere utenom kommunal forvaltning, som frivillige organisasjoner, større virksomheter, statlige institusjoner osv.»

I Klæbu kommune er det i følge egenvurderingen, etablert en tverrsektoriell folkehelsegruppe, men egenvurderingen synliggjør i liten grad tverrfaglig/ tverretatlig aktivitet. I egenvurderingen beskrives at kommuneoverlegen utfører svært mange av oppgavene innen folkehelsearbeidet. Fylkesmannen i Sør­Trøndelag vurderer at dette kan medføre en risiko for at man ikke får tilstrekkelig tverrfaglige vurderinger av risikoområder.

Tema 2: Kommunen sikrer å ha løpende oversikt over helsetilstanden og de positive og negative faktorer som virker inn på denne.

I Helsedirektoratets veileder IS - 2110 «God oversikt - en forutsetning for god folkehelse» fremgår det under punkt 2.5 fremkommer:

«Det er ikke meningen at lokalt og regionalt oversiktsarbeid skal avgrenses til å være en engangsøkt hvert fjerde år. Skal folkehelsearbeidet være treffsikkert både mht. problemforståelse og mht. valg av løsninger m å arbeidet være kontinuerlig og oppdatert.

Løpende oversiktsarbeid innebærer jevnlig å følge med på ulike kilder til informasjon, vurdere informasjonen og utforme grunnlag for beslutninger tilknyttet ulike planer og tiltak i kommunen/ fylkeskommunen. Dette kan være underlag for beslutninger i flere faser av folkehelsearbeidet, bl.a. for >å vurdere justeringer av eksisterende måI, strategier eller planer, som folkehelseinnspill til nye kommune-/fylkesplaner, sektorplaner eller som bakgrunn for å vurdere behov for snarlige tiltak. Løpende oversiktsarbeid er nødvendig for å fange opp ny vesentlig informasjon om helsetilstand og faktorer som påvirker helsen.

I periodene mellom planlovgivningens fireårsintervaller er det behov for å fange opp forhold av betydning for det langsiktige folkehelsearbeidet. Det er altså en nær sammenheng mellom løpende oversiktsarbeid og oversiktsdokumentet som skal utarbeides hvert fjerde år».

Av egenvurderingen ser vi at kommunen benytter data fra Folkehelseinstituttet, samt noe data som Fylkeskommunene har utarbeidet. Kommunen er imidlertid kommet kort hva angår å innhente og bearbeide egne data. Det opplyses i egenvurderingen at kommunen ikke har kommet i gang med dette arbeidet enna.

Mål for folkehelsearbeidet er omtalt i kommuneplanens samfunnsdel, men temaet er ikke omtalt i arealdelen, hverken i planbeskrivelsen eller bestemmelsene. Kommuneplanen ble imidlertid vedtatt før lov og forskrift om folkehelse trådte i kraft. Videre er «folkehelse» omtalt i kommunens handlingsprogram og økonomiplan 2014-17, men her bare under temaene "helse og omsorg" og "helse- og familietjenester og NAV".

Kommunen har utarbeidet en folkehelseplan, som er ventet å bli vedtatt høsten 2014. Denne omhandler tema med kjent problematikk innenfor folkehelse, men er klar på at det er mangler i datagrunnlaget, bl.a. innenfor miljørettet helsevern. Videre synes «forurensning» ikke å være vurdert. Det konkluderes med at kommunen befinner seg på gjennomsnittet eller bedre innen en del områder, uten at det spesifiseres hvilke områder. På områder hvor kommunen har forbedringspotensial gis det ingen beskrivelse av hva kommunen skal gjøre for eventuelt å forbedre seg. Kommunen gir lite opplysninger om hvordan innbyggerne opplever levekårene i kommunen. Videre synes kommunene å mangle vurderinger av risiko- og sårbarhetsområder.

I kommunens egenvurdering går det frem at det, når folkehelseplanen er vedtatt, skal foregå en løpende oppdatering og justering.

Det beskrives at kommunen har tverrfaglig kompetanse, men det er fremkommer ikke hvordan denne skal brukes i folkehelsearbeidet.

Avsluttende kommentar

Folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen stiller ikke krav til hvordan oversiktsarbeidet skal organiseres, med unntak av krav til kommunene om å ha samfunnsmedi sinsk kompetanse og til fylkeskommunens understøtte­ rolle overfor kommunene. Hver enkelt kommune må selv ta stilling til organi­sering av arbeidet.

I Helsedirektoratets veileder IS - 2110 anbefales at:

«arbeidet bør være del av den ordinære virksomheten», hvilket kan bety å bruke eksisterende opplegg for å ivareta informasjon til bruk for styring og planlegging av kommunens og fylkeskommunens virksomhet. Videre korresponderer kravet om oversikt over helsetilstand og påvirknings­ faktorer med krav til oversikt i arbeidet med miljørettet helsevern og smittevern. Det vil være formålstjenlig å avklare hvordan arbeidet med oversikt bør organiseres slik at det blir nyttig i flere sammenhenger, og for å unngå dobbeltarbeid».

I tillegg minner vi om at Folkehelsearbeidet også skal sees i sammenheng med plan- og bygningsloven.

Fylkesmannen vurderer at kommunens egenvurdering ikke er utfyllende nok til å kunne ta stilling til kommunens samlede folkehelsearbeid på de områdene som inngår i egenvurderingen. Det er klart hvem som er delegert oppgaven med folkehelsearbeid, men egenvurderingen synliggjør i liten grad tverrfaglig/ tverretatlig aktivitet.

Vurderingen viser at kommunens innsamling av data er mangelfull, hvilket medfører at de mangler oversikt på positive og negative faktorer som har innvirkning på folkehelsa. Kommunen har imidlertid nylig utarbeidet et forslag til folkehelse lan hvor det fremgår at det skal utvikles et system som skal gi oversikt pa positive og negative faktorer for folkehelsa. Folkehelseplanener på egenvurderi ngstidspunktet, ikke vedtatt.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag forutsetter at Klæbu kommune, gjennom sitt internkontrollsystem, sikrer at folkehelsearbeidet skjer i samsvar med gjeldende krav i lov og forskrift.

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet