Virksomhetstilsyn – tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid – tilbakemelding på egenvurdering – Melhus kommune 2014

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag gjennomførte i 2014, som ledd i landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn, tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid. Det ble gjennomført tilsyn i seks kommuner, en av disse som systemrevisjon og fem kommuner som egenvurdering.

Vedlagt oversendes tilbakemelding på Melhus kommune sin egenvurdering av kommunens folkehelsearbeid.

På bakgrunn av Melhus kommune sin egenvurdering, vurderer Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, at kommunen ikke sikrer ivaretakelse av kravene i Folkehelseloven, jf. §§ 5 og 30.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag ber om en tilbakemelding fra Melhus kommune innen 1. november 2014 med en plan for hvordan kommunen vil sikre at folkehelsearbeidet blir i samsvar med myndighetskravene.

Med hilsen

Ragnar Hermstad (e.f.)
Stedfortredende  fylkeslege Ingrid Karin Hegvold
seniorrådgiver

Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur.

Bakgrunn

Lov om folkehelsearbeid trådte i kraft 1. januar 2012. Det nye regelverket angir en arbeidsform for folkehelsearbeidet, jf. Helse- og omsorgsdepartementets rundskriv om ikraftsetting av lov om folkehelsearbeid (1-6/2011), som sier at:

"Gjennom å skaffe oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer skal man identifisere sine folkehelseutfordringer. Disse skal inngå som grunnlag for planlegging etter plan- og bygningsloven, og som grunnlag for tiltak."

De mer detaljerte kravene til kommunens oversikt over folkehelsen og hva oversiktsarbeidet består av, er regulert i forskrift om oversikt over folkehelsen som trådte i kraft 1. juli 2012. Kommunen skal i følge denne både foreta et løpende oversiktsarbeid og utarbeide et samlet oversiktsdokument hvert fjerde år. Denne forskriften regulerer også hva kommunens oversikt skal inneholde av informasjon og vurderinger.

I loven fikk Fylkesmennene og Statens helsetilsyn ansvar for tilsyn med kommunenes og fylkeskommunenes oppgaver etter folkehelseloven, slik de beskrives i §§ 4 til 9, 20, 21 og 27 til 30. I folkehelsemeldingen (Meld.St. 34 (2012-2013) kapittel 7.1.3) gar det frem at tilsyn med folkehelseloven skal bidra til å støtte kommunesektorens egne aktiviteter for å ivareta folkehelse gjennom kommunens/fylkeskommunens plan- og styringssystem.

Statens helsetilsyn besluttet at det i 2014 skulle gjennomføres landsomfattende tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid. For å være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus, ble tilsynet rettet inn mot det løpende oversiktsarbeidet som kommunene skal foreta i periodene mellom utarbeidelsene av de fireårige oversiktsdokumentene. Statens helsetilsyn la følgende målsetting til grunn for dette første landsomfattende tilsynet på området:

• Tilsynet skal påse at kommuner, som ikke har satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kommer i gang med dette.
• Tilsynet skal bidra til at kommuner som har startet opp det løpende oversiktsarbeidet, videreutvikler dette.

I Sør-Trøndelag var det planlagt å gjennomføre tilsyn med seks kommuner, to av disse som systemrevisjon og fire kommuner som egenvurdering. På grunn av uforutsette forhold, ble det gjennomført systemrevisjon i en kommune og egenvurdering i fem kommuner.

Systemrevisjon medfører en systematisk gjennomgang av om kommunen har etablert nødvendig styring og ledelse for a sikre at krav til tjenesten som er stilt i lov og forskrift blir etterlevd i praksis. Det er utarbeidet egen rapport til denne kommunen etter dette tilsynet.

Fylkesmannen utarbeidet et eget skjema for kommunenes egenvurdering. Det primære formålet var kommunes egen gjennomgang og forbedringsarbeid.

Egenrapporteringen fra kommunene ville ikke gi grunnlag for å påpeke avvik fra Fylkesmannen. Det er imidlertid lagt opp til at Fylkesmannen i Sør-Trøndelag gir tilbakemelding til den enkelte kommune på bakgrunn av egenvurderingene.

Det ble gjennomført formøte og oppsummeringsmøte for alle involverte kommuner. Det er Fylkesmannen i Sør-Trøndelags vurdering at dette har vært en konstruktiv prosess mht å nå målet med tilsynet - å bidra til forbedringer i kommunens folkehelsearbeid. De tilbakemeldinger som Fylkesmannen har mottatt fra kommunene viser at også kommunene har opplevd at tilsynsprosessen har vært god og kommunene har gitt uttrykk for at den har bidratt til lærings- og forbedringsprosess i kommunen.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag vil takke for godt samarbeid med kommunen.

Fylkesmannens vurdering av folkehelsearbeidet i Melhus kommune basert på innsendt egenvurdering

Tema 1: Om kommunen sikrer, gjennom tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll), ivaretakelse av folkehelsearbeidet

I Helsedirektoratets veileder IS - 2110 «God oversikt - en forutsetning for god folkehelse» fremgår det under punkt 2.2;

«Oversiktsoppgaven inngår som en del av kommunens helhetlige folkehelseansvar etter folkehelseloven og omfattes dermed av de generelle kravene til kommunens styringssystem for oppfølging av folkehelse/oven, se bl.a. § 30 om internkontroll. Dette innebærer at kommunens / fylkeskommunens ledelse er ansvarlig for å legge til rette for at oppgaven blir ivaretatt, herunder at kravene er tilstrekkelig kjent, at oppgavene er definert, at de som skal utføre oppgavene har nødvendig kompetanse og ellers andre forutsetninger for å gjennomføre aktivitetene, samt at det er betryggende rutiner for forbedring dersom oppgavene ikke ivaretas som forutsatt».

I egenvurderingen fra Melhus kommune beskrives at oppgaven med folke­ helsearbeid er tillagt kommuneoverlegen. Kommunens delegasjonsreglement viser dette. Det oppgis videre at det ikke er gitt noen organisatorisk støtte til dette arbeidet. Kommuneoverlegen har samfunnsmedisinsk kompetanse.

Folkehelseloven gjør det klart at folkehelsearbeid er et tverrsektorielt ansvar og oversiktsarbeidet må speile det tverrsektorielle perspektivet. Det vises bl.a. til folkehelselovens § 4 tredje ledd og merknadene til § 3 i forskrift om oversikt over folkehelsen. Det er viktig at organiseringen av arbeidet reflekterer behovet for tverrsektorielle bidrag til oversiktsarbeidet, herunder i vurderingen av materialet. I Helsedirektoratets veileder IS - 2110 anbefales:

«Å sette sammen en arbeidsgruppe med deltakelse fra flere ulike tjenesteområder og ikke minst fra avdeling/ enhet for plan og utvikling, eller tilsvarende, både når det gjelder det løpende oversiktsarbeidet og arbeidet med oversiktsdokumentet hvert fjerde år. Videre fremgår det at det også kan vurderes å trekke inn deltakere utenom kommunal forvaltning, som frivillige organisasjoner, større virksomheter, statlige institusjoner osv.»

Ved gjennomgang av Kommuneplanen finner vi at samfunnsdelen omtaler mål for folkehelsearbeidet i kommunen, både som et eget mål under samfunnsutvikling, men også som integrerte mål i kommunens tjenestetilbud. Folkehelse og helse i plan er lagt som premiss for arbeidet med kommune­ planens arealdel, og det stiles krav til vurdering av helsemessige konsekvenser i alle reguleringsplaner. Det gjenfinnes ingen opplysninger om at folkehelse inngår i økonomi- og handlingsplanen.

Kommunen har etablert et folkehelseforum, men dette har liten tverrfaglig deltakelse. Det gjenfinnes lite tenkning på at sektorer utenfor helse/oppvekst er vesentlige her. Det opplyses at arbeidet med å få oversikt over folkehelsen og de positive og negative faktorer som kan påvirke denne, ikke er iverksatt.

Tema 2: Kommunen sikrer å ha løpende oversikt over helsetilstanden og de positive og negative faktorer som virker inn på denne

I Helsedirektoratets veileder IS - 2110 «God oversikt - en forutsetning for god folkehelse» fremgår det under punkt 2.5 fremkommer:

«Det er ikke meningen at lokalt og regionalt oversiktsarbeid skal avgrenses til å være en engangsøkt hvert fjerde år. Skal folkehelsearbeidet være treffsikkert både mht. problemforståelse og mht. valg av løsninger må arbeidet være kontinuerlig og oppdatert.

Løpende oversiktsarbeid innebærer jevnlig å følge med på ulike kilder til informasjon, vurdere informasjonen og utforme grunnlag for beslutninger tilknyttet ulike planer og tiltak i kommunen/fylkeskommunen. Dette kan være underlag for beslutninger i flere faser av folkehelsearbeidet, bl.a. for å vurdere justeringer av eksisterende mål, strategier eller planer, som folkehelseinnspill til nye kommune-/fylkesplaner, sektorplaner eller som bakgrunn for å vurdere behov for snarlige tiltak. Løpende oversiktsarbeid er nødvendig for å fange opp ny vesentlig informasjon om helsetilstand og faktorer som påvirker helsen.

I periodene mellom planlovgivningens fireårsintervaller er det behov for å fange opp forhold av betydning for det langsiktige folkehelsearbeidet. Det er altså en nær sammenheng mellom løpende oversiktsarbeid og oversiktsdokumentet som skal utarbeides hvert fjerde år».

Melhus kommune gir i egenvurderingen uttrykk for at kommunen per i dag ikke har systematisk oversikt over forhold som skal inngå i det løpende og systematiske oversiktsarbeidet. Det er ikke lagt plan for hvordan dette arbeidet skal gjennomføres, utover at det er bestilt folkehelseundersøkelse fra eksternt firma. Det foreligger kommunale data som kan benyttes i arbeidet med oversikt over folkehelsen og positivt og negative faktorer som virker inn på denne, men disse er ikke systematisert og blir ikke blir benyttet.

Det fremgår videre at Melhus kommune ikke har laget en plan eller stratei for folkehelsearbeidet. Kommunen har ikke avklart hvem som har ansvar for a samle inn og vurdere data. Det er ikke valgt satsningsområder eller avdekket risiko- og sarbarhetsområder.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag vurderer at den manglende struktur og plan for folkehelsearbeidet gjør at kommunen ikke får samordnet kompetansen på en slik måte at de greier å løse det løpende oversiktsarbeidet.

Avsluttende kommentar

Folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen stiller ikke krav til hvordan oversiktsarbeidet skal organiseres, med unntak av krav til kommunene om å ha samfunnsmedi sinsk kompetanse og til fylkeskommunens understøtte­ rolle overfor kommunene. Hver enkelt kommune må selv ta stilling til organi­ sering av arbeidet.

I Helsedirektoratets veileder IS - 2110 anbefales at:

«arbeidet bør være del av den ordinære virksomheten», hvilket kan bety å bruke eksisterende opplegg for å ivareta informasjon til bruk for styring og planlegging av kommunens og fylkeskommunens virksomhet. Videre korresponderer kravet om oversikt over helsetilstand og påvirknings­ faktorer med krav til oversikt i arbeidet med miljørettet helsevern og smittevern. Det vil være formålstjenlig å avklare hvordan arbeidet med oversikt bør organiseres slik at det blir nyttig i flere sammenhenger, og for å unngå dobbeltarbeid».

I tillegg minner vi om at Folkehelsearbeidet også skal sees i sammenheng med plan- og bygningsloven.

På bakgrunn av Melhus kommune sin egenvurdering, vurderer Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, at kommunen ikke sikrer ivaretakelse av kravene i Folkehelseloven, jf. §§ 5 og 30.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag ber om en tilbakemelding fra Melhus kommune innen 1. november 2014 med en plan for hvordan kommunen vil sikre at folkehelsearbeidet blir i samsvar med myndighetskravene.

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet