Rapport fra tilsyn med kommunens folkehelsearbeid i Midtre Gauldal kommune 2014

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de observasjoner og funn som ble avdekket innen de reviderte områdene.  Systemrevisjonen omfattet følgende område:

Om kommunen, ved tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll), har kommet i gang med arbeidet for å få «en løpende oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne»

Det er også undersøkt om kommunen driver det løpende oversiktsarbeidet i tråd med folkehelselovens krav.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag så under tilsynet at det foregår enkeltvurderinger og at det gjennomføres enkelte tiltak som har betydning i et folkehelseperspektiv. Folkehelsearbeidet mangler imidlertid nødvendig organisering og forankring for å ivareta kravene i folkehelseloven § 5, jf. §§ 30 og 27 og forskrift om oversikt over folkehelsen §§ 3 og 4.

Det ble avdekket to avvik under tilsyn med kommunens folkehelsearbeid.

Avvik 1

Midtre Gauldal kommune har ikke besluttet hvordan folkehelsearbeidet skal organiseres og dermed heller ikke kommet i gang med løpende oversiktsarbeid.

Avvik 2

Midtre Gauldal kommune sikrer ikke at medisinskfaglig rådgiver blir involvert i oppgaver etter folkehelseloven.

Trondheim

Dato: 03. juli 2014

Revisjonsleder:
Ingrid Karin Hegvold

Revisorer:
Laila Marie Sorte
Linda Merete Svanholm
Ragnar Hermstad

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Midtre Gauldal kommune, i perioden 05.03.2014 - 27.05.2014. Tilsynet gjennomføres i henhold til Fylkesmannen i Sør-Trøndelag sin tilsynsplan og som ledd i landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Myndigheten til å føre tilsyn med helsetjenesten er regulert i lov om folkehelsearbeid §§ 31 og 32.

Tilsynet ble gjennomført med systemrevisjon som metode. Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll, jf. § 30 i lov om folkehelsearbeid.

Rapporten omhandler observasjoner og funn som er avdekket under tilsynet, på det området som tilsynet omfattet.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Befolkning
Midtre Gauldal kommune hadde 6 361 innbyggere pr. 31.12.2013 og folketallet er økende. Kommunen har en stor andel innvandrere.

Organisering
Kommunen er organisert med to ledernivå - rådmann og enhetsledere som rapporterer direkte til rådmannen. I tillegg kommer stabsapparatet som skal understøtte drift og utvikling.

Stillinger med ansvar for kommunens folkehelsearbeid
Kommunen ansatte fra 1. januar i år en folkehelsekoordinator i 50 % stilling. Videre har kommunen en kommuneoverlege i 20 % stilling og kjøper tjenester fra Trondheim kommune på Miljørettet helsevern.

Folkehelsedata
Ifølge folkehelseprofil for Midtre Gauldal januar 2014, utgitt av Folkehelseinstituttet, er det mer type 2-diabetes og bruk av kolesterolsenkende legemidler i kommunen enn ellers i landet. Men det er mindre hjerte- og karsykdom, noe som kan tyde på at en godt undersøkt befolkning er forklaringen på de to første forholdene. Andelen som mobbes på skolen blant 10. klasse­ elevene ser ut til å være høyere enn gjennomsnittet for landet. Elevunder­søkelsen viser at det er langt høyere andel elever som melder mobbing på ungdomstrinnet, enn ved kommunens barneskoler.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 05.03.2014

Formøte ble avholdt 04.04.2014

Åpningsmøteble avholdt 26.05.2014

 

Intervjuer: 22 personer ble intervjuet - intervjuene ble i hovedsak gjennomført som gruppeintervju.

Sluttmøte ble avholdt 27.05.2014.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet, samt oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

4. Hva tilsynet omfattet

Ved dette tilsynet ble det undersøkt om kommunen gjennom sitt internkontrollsystem har sørget for at det løpende oversiktsarbeidet er kommet i gang. Det ble også gjort en vurdering av om kommunen driver det løpende oversiktsarbeidet i tråd med folkehelselovens krav.

For å være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus, er tilsynet rettet inn mot det løpende oversiktsarbeidet som kommunen skal foreta i perioden mellom utarbeidelsen av det fireårige oversiktsdokumentet.

Tilsynet skal bidra til at kommunene har tilstrekkelige styringsaktiviteter (internkontroll) til at det løpende oversiktsarbeidet oppfyller kravene i folkehelseloven og tilhørende forskrift.

Bakgrunn for valg av tilsynstema

Det nye regelverket angir en arbeidsform for folkehelsearbeidet, jf.  Helse­ og omsorgsdepartementets  rundskriv om ikraftsetting av lov om folkehelsearbeid (I-6/2011), som sier at:

"Gjennom å skaffe oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer skal man identifisere sine folkehelseutfordringer. Disse skal inngå som grunnlag for planlegging etter plan- og bygningsloven, og som grunnlag  for  tiltak"

Kommunens oversiktsarbeid er dermed en forutsetning for at folkehelsearbeidet er kunnskapsbasert.

Kommunens plikt til å ha nødvendig oversikt over befolkningens helsetilstand og påvirkningsfaktorer og gjennom dette arbeidet identifisere sine folkehelseutfordringer, er hjemlet i folkehelseloven § 5. Positive og negative påvirkningsfaktorer som virker inn på befolkningens helse omfatter et bredt spekter av faktorer, og er ofte knyttet til samfunnsforhold, levekår og miljø. Oversiktsarbeidet må derfor ha et tverrsektorielt perspektiv. Oversikten skal også gi et bilde av den sosialt betingede fordelingen av folkehelseutfordringene.

De mer detaljerte kravene til kommunens oversikt over folkehelsen og hva oversiktsarbeidet består av, er regulert i Forskrift om oversikt over folkehelsen (folkehelseforskriften). Kommunen skal, i følge forskriften, både foreta et løpende oversiktsarbeid og utarbeide et samlet oversiktsdokument hvert fjerde år. Siden oversikten over befolkningens helsetilstand, og faktorene som påvirker denne skal inngå som grunnlag for kommunens planlegging og tiltak på folkehelseområdet, har Statens helsetilsyn besluttet at det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid rettes nettopp mot kravet om å ha nødvendig oversikt over folkehelsen.

5. Funn

Status for folkehelsearbeidet i Midtre Gauldal kommune

Kommunens  plandokumenter
Kommuneplanen
Kommuneplanen ble vedtatt i 2008, og er derfor utarbeidet etter gammel plan­ og bygningslov. Det er utarbeidet kommunal planstrategi for 2012-15. Arbeidet med denne ble knyttet sammen med en utvidet folkevalgtopplæring med folkehelse som ett av seks tema. Det ble avhold folkevalgtopplæring om folkehelse i kommunestyret 27. februar 2012. I oppsummeringen fra kommunestyret står følgende punkter: tilrettelegge for et mangfold av aktiviteter, fokusere på forebygging fremfor behandling og reparasjon, tilrettelegge for fysisk aktivitet for barn og unge og samarbeid mellom Nav, legetjeneste og arbeidsgiver for å oppnå lavt sykefravær. I årsmelding 2012, er det sagt at dette skal være et koordinert arbeid sett opp mot samhandlings(ordnings)reformen.

Kommuneplanens samfunns- og arealdel er nå under revidering og skal legges fram til politisk behandling i sommer. I planprogrammet for planen er folkehelse beskrevet å skulle være ett av sju gjennomgående tema.

Kommunedelplan  Støren
I «Kommunedelplan Støren», som var på høring i 2014, er konsekvenser for folkehelse vurdert for de ulike utbyggingsalternativene. I planen er det også lagt inn grønnstruktur, møteplasser, gang- og sykkelveier med mer, av betydning for folkehelsen.

Risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS)
Det ble gjennomført ROS-analyse i 2006. Denne ble revidert i 2009 i tilknytning til beredskapsarbeid. Flere tema i ROS-analysen har relevans for folkehelsen. I 2013 gjennomførte barnehagesektoren ROS-analyse i egen sektor.

Handlingsprogram  med økonomiplan
I handlingsprogram med økonomiplan, ble det i kommunestyret den 9.12.2013 vedtatt stilling for folkehelsekoordinator, sak 80/2013. Her fremkommer status for folkehelsearbeidet. Utfordringer for perioden 2014 - 2017 er beskrevet i saksframlegget. Det er laget handlingsmål for samme periode for folkehelse­koordinator. Det fremgår at detaljplanleggingen, for å nå målet, skal starte når folkehelsekoordinator er på plass, det vil si etter 1.1.2014. Folkehelsekoordinatoren ble ansatt fra januar  2014. Det ble under tilsynet oppgitt at det fortsatt arbeides med å finne en struktur for hvordan arbeidet skal gjennomføres.

Organisering
Midtre Gauldal kommunen ansatte folkehelsekoordinator i 50 % stilling fra og med 1.1.2014. Person som ble ansatt har i tillegg til stillingen som folkehelsekoordinator, 50 %, stilling som leder for kommunens Frisklivssentral. I organisasjonsplan for Midtre Gauldal kommune, framkommer at ansvar for folkehelsearbeid er lagt til Enhet for helse og familie, samt til leder for Organisasjon og personal i stab hos rådmannen. Intervju viser at oppfatningen av den organisatoriske plasseringen av folkehelsekoordinatoren framstår som uklar for informantene uavhengig av hvilket nivå de tilhører i kommunen.

Kommunen har på tilsynstidspunktet ikke laget en plan/strategi for folkehelsearbeidet, og det er ikke opprettet tverrfaglig samarbeidsfora som ivaretar det overordnede folkehelsearbeidet i kommunen.

Dokumentasjon og intervju viser at det i den enkelte enhet foregår arbeid/tiltak som har relevans for folkehelsen i kommunen. Videre blir det opplyst at det finnes ulike samarbeidsfora innenfor enhetene og mellom noen enheter hvor tema som har relevans for folkehelsearbeidet blir løftet fram.

Samfunnsmedisinsk kompetanse
Midtre Gauldal kommune har kommuneoverlege i 20 % stilling. Oppgavene som er tillagt stillingen, samt ansvar og myndighet er ikke beskrevet i tilsendt dokumentasjon og har heller ikke framkommet gjennom intervjuer. Opplysninger gitt gjennom intervjuer under tilsynet viser at kommunen i liten grad benytter samfunnsmedisinsk kompetanse.

Midtre Gauldal kommune har, sammen med kommunene Klæbu og Melhus, inngått avtale med Trondheim kommune (vertskommune) om samarbeid og kjøp av tjenester innenfor Miljørettet helsevern. Avtale gjelder fra 18. september  2014.

Minoritetsgrupper
Av ca. 100 barn ved Støren barnehage vil 27 % ha minoritetsspråklig bakgrunn. Barnehage og skole har laget rutinen «Mottak av minoritetsspråklige barn ogelever». I tillegg har kommunen utarbeidet Strategiplan for bosetting ogintegrering av innvandrere. Helsesøstertjenesten får bevilget midler gjennom NAV flyktningetjenesten, som vurderes for hvert år i forhold til antall flyktninger. Det er mange minoritetsspråklige pga. arbeidsinnvandrere og dette utgjør en større gruppe i kommunen enn flyktningene.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag sin vurdering av status

Kommunens plandokumenter
Kommunens plandokumenter synliggjør ikke kunnskapsgrunnlag og utfordrings­områder for folkehelsearbeidet for kommunen som helhet. Det er ikke laget en framdriftsplan for hvordan man skal komme i mål med handlingsmålene som er satt i økonomiplanen, jf. kommunestyresak 80/2013.

Informasjon gitt i intervjuer viser at Overordnet ROS-analyse for Midtre Gauldalkommune bare delvis er kjent blant kommunens ansatte. ROS-analysene fra enkeltenheter er ikke kjent på tvers av enhetene i kommunen.

Det finnes en del datagrunnlag i kommunen (Kommunens ROS-analyse, ROS­ analyse for barnehagene, elevundersøkelsen, brukerundersøkelser, helsedata, årsrapporter, mm). Det er imidlertid ikke foretatt en sammenstilling av data fra disse datagrunnlagene for å skape et kunnskapsgrunnlag for vurderingen av det samlede utfordringsbildet i kommunen. Kommunen har dermed ikke en løpende oversikt som viser hvilke utfordringer det er viktigst å prioritere i et folkehelseperspektiv.

Utsagn fra intervju: «Systematisk arbeid mangler. Det gjør at det er vanskelig åvite hvor støtet skal settes inn.»

Organisering
Det er ingen gjennomgående forankring av folkehelsearbeidet i kommunens enheter. Det foregår enkeltvurderinger og det gjennomføres tiltak som har betydning i et folkehelseperspektiv på enhetsnivå. Arbeidet på enhetsnivå løftes imidlertid i liten grad opp til drøfting på enhetsledernivå, og blir på denne måten ikke gitt et overordnet perspektiv.

Det eksisterer ulike fag/temagrupper i kommunen som tar opp problem­ stillinger/utfordringer på individ- og enkeltområder på en god måte. Disse gruppene blir imidlertid ikke sett i sammenheng med fokus på folkehelsearbeid. På denne måten blir arbeidet i kommunen fragmentert og ikke systematisk.

Kunnskap som kunne vært delt, og gjennom det gitt en merverdi, blir værende i enkeltenheter. Enhetsledere blir ikke etterspurt/bedt om å rapportere på forhold som kan ha betydning ut over egen enhet.

Utsagn fra intervju: «Vi har fokus hver for oss uten at dette er satt i system»

Arbeidet med å planlegge endelig organisatorisk plassering av folkehelsekoordinator, ansvar og myndighet, samt organisering av arbeidet med f.eks. tverrfaglige  arbeidsgrupper,  er foreløpig ikke kommet i gang. Det ble opplyst under tilsynet at rådmannen håpet at dette skulle være på plass like før eller like etter sommerferien. Folkehelsekoordinator gjør seg nå kjent i organisasjonen, men arbeider foreløpig i all hovedsak alene ut fra hvilke oppgaver som vurderes som nødvendig (er foreløpig «ensom svale»).

Utsagn fra intervju: «Folkehelsekoordinatoren  er en redningsplanke for å få satt ting i et system» og «Alle har ventet på folkehelsekoordinatoren».

Samfunnsmedisinsk kompetanse bringes ikke inn i arbeidet med folkehelse på et overordnet plan. Det foreligger heller ingen vurdering av hvordan samfunnsmedisinsk kompetanse skal brukes innenfor kommunens folkehelsearbeid (planlegging, analyse  og bearbeiding). Det er videre ikke klarlagt hvordan analysen av kunnskapsgrunnlaget  skal foregå.

Det fremkommer ikke noen overordnet strategi for hvordan kompetansen fra de ulike enhetene skal brukes for å få til et felles kunnskapsgrunnlag og framstå som en samlet ressurs i folkehelsearbeidet.

Minoritetsgrupper
Kommunen har stor arbeidsinnvandring og bosetting av flyktninger. Det er laget en egen plan for bosetting og integrering av innvandrere, og kommunen har flere aktiviteter særskilt rettet mot denne gruppen. Kommunen tilbyr i tillegg språkopplæring i norsk og samfunnsfag for voksne som i utgangspunktet ikke har denne rettigheten. Det er videre laget en plan for mottak av barn og elever i barnehage og skole. Helsesøster har fått ekstra ressurs for å ivareta helseaspektet i forbindelse med økt innvandring til kommunen. Arbeidet foregår imidlertid innenfor involverte enheter og blir ikke sett i sammenheng med folkehelsearbeid på et overordnet nivå.

Internkontroll
Kommunen har et internkontrollsystem. Det kom frem under intervju at dette var lite egnet og skal erstattes.

Konklusjon

På bakgrunn av Fylkesmannen i Sør-Trøndelag sin vurdering av status for folkehelsearbeidet i Midtre Gauldal kommune, finner vi at kommunen ikke oppfyller kravene i Folkehelseloven § 5, jf. §§ 30 og 27 og forskrift om oversikt over folkehelsen § 4, jf. § 3.

Avvik 1

Midtre Gauldal kommune har ikke besluttet hvordan folkehelsearbeidet skal organiseres og dermed heller ikke kommet i gang med løpende oversiktsarbeid.

Avvik fra følgende  myndighetskrav:

Lov om folkehelsearbeid i kommunene § 5, jf. § 30 og forskrift om oversikt over folkehelsen § 4, jf. § 3

Avvik 2

Midtre Gauldal kommune sikrer ikke at medisinskfaglig rådgiver blir involvert i oppgaver etter folkehelseloven.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Lov om folkehelsearbeid i kommunene § 27, jfr. § 30

6. Regelverk

Regelverk dette tilsynet bygger på:

• Lov om kommunenes folkehelsearbeid LOV 2011-06-24 nr. 29
• Forskrift om oversikt over folkehelsen FOR 2012-06-28-692

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens innsendte dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning for folkehelsearbeidet i kommunen.

• Organisasjonsbeskrivelse
• Folkehelseprofiler for Midtre Gauldal
• Kommunal planstrategi 2012-2015, vedtatt 10.12.2012
• Planbeskrivelse - høringsutgave
• Risiko- og sårbarhetsanalyse
• PLO-plan
• Demensplan
• Smittevernplan
• STFK Folkehelseanbefalinger 2013
• Stillingsbeskrivelse  folkehelse
• Fagsamarbeid i kroppsøving, referat 25.02. 14
• Handlingsplan og retningslinjer for elevfravær - juni 2013 Internkontrollhåndbok, HMS
• Klima- og energiplan
• Krav til dokumentasjon fra FM
• Oversikt over godkjente bygg
• Rutinebeskrivelse for opplysningsplikt til barnevernet
• Strategiplan for bosetting og integrering av flyktninger
• Frisklivsentralen

Dokumenter hvor det henvises til kommunens hjemmeside:

• Handlingsprogram med økonomiplan 2014 - 2017
• Pleie- og omsorgsplan 2011- 2018
• Ruspolitisk  handlingsplan
• Frisklivssentralen
• STFK folkehelseanbefalinger

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Elevenes arbeidsmiljø
• Oppsummering Folkehelse - kommunestyret 26.03.2012
• Folkehelse - en innbringende samfunnsinvestering

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag:

• Brev fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, datert 5.3.2014, med varsel om tilsyn og invitasjon til formøte
• Epost fra Midtre Gauldal kommune, datert 2.4.2014, vedlagt etterspurt dokumentasjon
• Epost fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, datert 30.4.2014, med program for tilsynsdagene

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Revisorer: rådgiver Laila Marie Sorte, rådgiver linda Merete Svanholm og stedfortredende fylkeslege Ragnar Hermstad
Revisjonsleder: seniorrådgiverIngrid Karin Hegvold
Observatør: seniorrådgiver Jan- Erik Andersen

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2014 Kommuners folkehelsearbeid

Søk