Virksomhetstilsyn – tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid – tilbakemelding på egenvurdering – Skaun kommune 2014
I Sør-Trøndelag gjennomførte i 2014, som ledd i landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn, tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid. Det ble gjennomført tilsyn i seks kommuner, en av disse som systemrevisjon og fem kommuner som egenvurdering.
Vedlagt oversendes tilbakemelding på Skaun kommune sin egenvurdering av kommunens folkehelsearbeid.
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag forutsetter at Skaun kommune, gjennom sitt internkontrollsystem, sikrer at folkehelsearbeidet skjer i samsvar med gjeldende krav i lov og forskrift.
Med hilsen
Ragnar Hermstad (e.f.)
Stedfortredende fylkeslege Ingrid Karin Hegvold
seniorrådgiver
Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur.
Vedlegg rapport
Bakgrunn
Lov om folkehelsearbeid trådte i kraft 1. januar 2012. Det nye regelverket angir en arbeidsform for folkehelsearbeidet, jf. Helse- og omsorgsdepartementets rundskriv om ikraftsetting av lov om folkehelsearbeid (I-6/2011), som sier at:
"Gjennom å skaffe oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer skal man identifisere sine folkehelseutfordringer. Disse skal inngå som grunnlag for planlegging etter plan- og bygningsloven, og som grunnlag for tiltak."
De mer detaljerte kravene til kommunens oversikt over folkehelsen og hva oversiktsarbeidet består av, er regulert i forskrift om oversikt over folkehelsen som trådte i kraft 1. juli 2012. Kommunen skal i følge denne både foreta et løpende oversiktsarbeid og utarbeide et samlet oversiktsdokument hvert fjerde år. Denne forskriften regulerer også hva kommunens oversikt skal inneholde av informasjon og vurderinger.
I loven fikk Fylkesmennene og Statens helsetilsyn ansvar for tilsyn med kommunenes og fylkeskommunenes oppgaver etter folkehelseloven, slik de beskrives i §§ 4 til 9, 20, 21 og 27 til 30. I folkehelsemeldingen (Meld.St. 34 (2012-2013) kapittel 7.1.3) gar det frem at tilsyn med folkehelseloven skal bidra til å støtte kommunesektorens egne aktiviteter for å ivareta folkehelse gjennom kommunens/fylkeskommunens plan- og styringssystem.
Statens helsetilsyn besluttet at det i 2014 skulle gjennomføres landsomfattende tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid. For å være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus, ble tilsynet rettet inn mot det løpende oversiktsarbeidet som kommunene skal foreta i periodene mellom utarbeidelsene av de fireårige oversiktsdokumentene. Statens helsetilsyn la følgende målsetting til grunn for dette første landsomfattende tilsynet på området:
- Tilsynet skal påse at kommuner, som ikke har satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbei d, kommer i gang med dette.
- Tilsynet skal bidra til at kommuner som har startet opp det løpende oversiktsarbeidet, videreutvikler dette.
I Sør-Trøndelag var det planlagt å gjennomføre tilsyn med seks kommuner, to av disse som systemrevisjon og fire kommuner som egenvurdering. På grunn av uforutsette forhold, ble det gjennomført systemrevisjon i en kommune og egenvurdering i fem kommuner.
Systemrevisjon medfører en systematisk gjennomgang av om kommunen har etablert nødvendig styring og ledelse for å sikre at krav til tjenesten som er stilt i lov og forskrift blir etterlevd i praksis. Det er utarbeidet egen rapport til denne kommunen etter dette tilsynet.
Fylkesmannen utarbeidet et eget skjema for kommunenes egenvurdering. Det primære formålet var kommunes egen gjennomgang og forbedringsarbeid.
Egenrapporteringen fra kommunene ville ikke gi grunnlag for å påpeke avvik fra Fylkesmannen. Det er imidlertid lagt opp til at Fylkesmannen i Sør-Trøndelag gir tilbakemelding til den enkelte kommune på bakgrunn av egenvurderingene.
Det ble gjennomført formøte og oppsummeringsmøte for alle involverte kommuner. Det er Fylkesmannen i Sør-Trøndelags vurdering at dette har vært en konstruktiv prosess mht å nå målet med tilsynet - å bidra til forbedringer i kommunens folkehelsearbeid. De tilbakemeldinger som Fylkesmannen har mottatt fra kommunene viser at også kommunene har opplevd at tilsynsprosessen har vært god og kommunene har gitt uttrykk for at den har bidratt til lærings- og forbedringsprosess i kommunen.
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag vil takke for godt samarbeid med kommunen.
Fylkesmannens vurdering av folkehelsearbeidet i Skaun kommune basert på innsendt egenvurdering
Tema 1: om kommunen sikrer, gjennom tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll), ivaretakelse av folkehelsearbeidet
I Helsedirektoratets veileder IS - 2110 «God oversikt - en forutsetning for god folkehelse» fremgår det under punkt 2.2;
«Oversiktsoppgaven inngår som en del av kommunens helhetlige folkehelseansvar etter folkehelseloven og omfattes dermed av de generelle kravene til kommunens styringssystem for oppfølging av folkehelseloven, se bl.a. 30 om internkontroll. Dette innebærer at kommunens / fylkeskommunens ledelse er ansvarlig for å legge til rette for at oppgaven blir ivaretatt, herunder at kravene er tilstrekkelig kjent, at oppgavene er definert, at de som skal utføre oppgavene har nødvendig kompetanse og ellers andre forutsetninger for å gjennomføre aktivitetene, samt at det er betryggende rutiner for forbedring dersom oppgavene ikke ivaretas som forutsatt».
I egenvurderingen fra Skaun kommune går det frem at koordinering og sam ordning av folkehelsearbeidet er lagt til rådmannens stab. Kommunen har ikke en folkehelsekoordinator. Kommunen har en helsesøster som er «folkehelse kontakt», men denne har ikke har avsatt tid i stillingen til å koordinere arbeidet.
Skaun kommune har leger med samfunnsmedisinsk kompetanse. Det går ikke frem av egenvurderingene hvordan denne kompetansen benyttes opp mot folkehelsearbeidet.
Folkehelseloven gjør det klart at folkehelsearbeid er et tverrsektorielt ansvar. Oversiktsarbeidet må speile det tverrsektorielle perspektivet. Det vises bl.a. til folkehelselovens § 4 tredje ledd og merknadene til § 3 i forskrift om oversikt over folkehelsen. Det er viktig at organiseringen av arbeidet reflekterer behovet for tverrsektorielle bidrag til oversiktsarbeidet, herunder i vurderingen av materialet. I Helsedirektoratets veileder IS - 2110 anbefales:
«Å sette sammen en arbeidsgruppe med deltakelse fra flere ulike tjenesteområder og særlig sikre deltakelse fra avdeling/enhet for plan og utvikling eller tilsvarende. Dette gjelder fra både det løpende oversiktsarbeidet og arbeidet med oversiktsdokumentet hvert fjerde år. Videre fremgår det at det også kan vurderes å trekke inn deltakere utenom kommunal forvaltning, som frivillige organisasjoner, større virksomheter, statlige institusjoner osv.
Av opplysningene i egenvurderingen fremkommer at det er tverrsektoriell deltakelse i forbindelse med planarbeid. Egenvurderingen gir ingen beskrivelse av hvordan tverrsektoriell deltagelse ivaretas i folkehelsearbeidet. Det fremstår pr. i dag at kun helse og sosialsektoren ivaretar folkehelsearbeidet. Det oppgis at det planlegges en ny tverrfaglig samarbeidsgruppe fra og med høsten 2014.
Kommunen oppgir at alt arbeid følger kommunens vanlige rapporteringsrutiner. Det vises til et overordnet rapporteringssystem, men det er uklart hva som faktisk rapporteres og om det er i samsvar med kravene som stilles i forbindelse med folkehelsearbeidet.
Tema 2: Kommunen sikrer å ha løpende oversikt over helsetilstanden og de positive og negative faktorer som virker inn på denne
I Helsedirektoratets veileder IS - 2110 «God oversikt - en forutsetning for god folkehelse» fremgår det under punkt 2.5 fremkommer:
«Det er ikke meningen at lokalt og regionalt oversiktsarbeid skal avgrenses til å være en engangsøkt hvert fjerde år. Skal folkehelsearbeidet være treffsikkert både mht. problemforståelse og mht. valg av løsninger må arbeidet være kontinuerlig og oppdatert.
Løpende oversiktsarbeid innebærer jevnlig å følge med på ulike kilder til informasjon, vurdere informasjonen og utforme grunnlag for beslutninger tilknyttet ulike planer og tiltak i kommunen/fylkeskommunen. Dette kan være underlag for beslutninger i flere faser av folkehelsearbeidet, bl.a. for å vurdere justeringer av eksiterende måI, strategier eller planer, som folkehelseinnspil/ til nye kommune-/ fylkesplaner, sektorplaner eller som bakgrunn for å vurdere behov for snarlige tiltak. Løpende oversiktsarbeid er nødvendig for å fange opp ny vesentlig informasjon om helsetilstand og faktorer som påvirker helsen.
I periodene mellom planlovgivningens fireårsintervaller er det behov for å fange opp forhold av betydning for det langsiktige folkehelsearbeidet. Det er altså en nær sammenheng mellom løpende oversiktsarbeid og oversiktsdokumentet som skal utarbeides hvert fjerde år».
I egenvurderingen fremgår det at kommunen benytter sentrale data i arbeidet med å få oversikt over folkehelsen og de positive og negative faktorer som innvirker på denne. Det opplyses at det foreligger mye tilgjengelig statistikk, men det framkommer ikke hvordan kommunen bruker denne statistikken i det løpende oversiktsarbeidet.
Kommunen har utarbeidet et dokument "Folkehelse i Skaun", som blant annet går inn på oppvekst- og levekårsforhold. For hvert område konkluderes det med områdets "risiko". Det foretas en vurdering av årsaksforhold og konsekvenser i planen. For skole og barnehage er disse helsefremmende og forebyggende til takene beskrevet i planen, men det beskrives ikke hvordan disse tiltakene gjennomføres inn mot de risikoutsatte områdene. De avdekkede risikoområdene er så langt ikke tatt inn i kommunens planverk.
Kommunen oppgir selv å være sårbar med tanke på kompetanse. Kommunen har ikke beskrevet hvordan kommunen arbeider for å redusere denne sårbarheten.
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag vurderer, på bakgrunn av Skaun kommune sin egenvurdering, at folkehelsearbeidet er veldig «helsepreget». Det framkommer at det i all hovedsak er områder innenfor helse som er involvert i innsamling av data og vurdering. Dette medfører at kommunen ikke får noen samlet oversikt over utfordringer og får vansker med å samordne seg hva angår tiltak for å forebygge helserisiko.
Avsluttende kommentar
Folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen stiller ikke krav til hvordan oversiktsarbeidet skal organiseres, med unntak av krav til kommunene om å ha samfunnsmedisinsk kompetanse og til fylkeskommunens understøtte rolle overfor kommunene. Hver enkelt kommune må selv ta stilling til organi sering av arbeidet.
I Helsedirektoratets veileder IS - 2110 anbefales at:
«arbeidet bør være del av den ordinære virksomheten», hvilket kan bety å bruke eksisterende opplegg for å ivareta informasjon til bruk for styring og planlegging av kommunens og fylkeskommunens virksomhet. Videre korresponderer kravet om oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer med krav til oversikt i arbeidet med miljørettet helsevern og smittevern. Det vil være formålstjenlig å avklare hvordan arbeidet med oversikt bør organiseres slik at det blir nyttig i flere sammenhenger, og for å unngå dobbeltarbeid».
I tillegg minner vi om at Folkehelsearbeidet også skal sees i sammenheng med plan- og bygningsloven.
Fylkesmannen vurderer at Skaun kommune er i gang med sitt folkehelsearbeid. Egenvurderingen preges imidlertid av et noe ensidig helsefokus. Det virker å være lite konkrete planer for videre arbeid.
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag forutsetter at Skaun kommune, gjennom sitt internkontrollsystem, sikrer at folkehelsearbeidet skjer i samsvar med gjeldende krav i lov og forskrift.