Virksomhetstilsyn – tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid – tilbakemelding på egenvurdering – Trondheim kommune 2014

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag gjennomførte i 2014, som ledd i landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn, tilsyn med kommunenes folkehelsearbei d. Det ble gjennomført tilsyn i seks kommuner, en av disse som systemrevisjon og fem kommuner som egenvurdering.

Vedlagt oversendes tilbakemelding på Trondheim kommune sin egenvurdering av kommunens folkehelsearbeid.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag forutsetter at Trondheim kommune, gjennom sitt internkontrollsystem, sikrer at folkehelsearbeidet skjer i samsvar med gjeldende krav i lov og forskrift.

Med hilsen

Ragnar Hermstad (e.f.)
Stedfortredende  fylkeslege Ingrid Karin Hegvold
seniorrådgiver

Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur.

Bakgrunn

Lov om folkehelsearbeid trådte i kraft 1. januar 2012. Det nye regelverket angir en arbeidsform for folkehelsearbei det, jf. Helse- og omsorgsdepartementets rundskriv om ikraftsetting av lov om folkehelsearbeid (I-6/2011), som sier at:

"Gjennom å skaffe oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer skal man identifisere sine folkehelseutfordringer. Disse skal inngå som grunnlag for planlegging etter plan- og bygningsloven, og som grunnlag for tiltak. "

De mer detaljerte kravene til kommunens oversikt over folkehelsen og hva oversiktsarbeidet består av, er regulert i forskrift om oversikt over folkehelsensom trådte i kraft 1. juli 2012. Kommunen skal i følge denne både foreta et løpende oversiktsarbeid og utarbeide et samlet oversiktsdokument hvert fjerde år. Denne forskriften regulerer også hva kommunens oversikt skal inneholde av informasjon og vurderinger.

I loven fikk Fylkesmennene og Statens helsetilsyn ansvar for tilsyn med kommunenes og fylkeskommunenes oppgaver etter folkehelseloven, slik de beskrives i §§ 4 til 9, 20, 21 og 27 til 30. I folkehelsemeldingen (Meld.St. 34 (2012-2013) kapittel 7.1.3) gar det frem at tilsyn med folkehelseloven skal bidra til å støtte kommunesektorens egne aktiviteter for å ivareta folkehelse gjennom kommunens/fylkeskommunens plan- og styringssystem.

Statens helsetilsyn besluttet at det i 2014 skulle gjennomføres landsomfattende tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid. For å være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus, ble tilsynet rettet inn mot det løpende oversiktsarbeidet som kommunene skal foreta i periodene mellom utarbeidelsene av de fireårige oversiktsdokumentene. Statens helsetilsyn la følgende målsetting til grunn for dette første landsomfattende tilsynet på området:

• Tilsynet skal påse at kommuner, som ikke har satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kommer i gang med dette.
• Tilsynet skal bidra til at kommuner som har startet opp det løpende oversiktsarbeidet, videreutvikler dette.

I Sør-Trøndelag var det planlagt å gjennomføre tilsyn med seks kommuner, to av disse som systemrevisjon og fire kommuner som egenvurdering. På grunn av uforutsette forhold, ble det gjennomført systemrevisjon i en kommune og egenvurdering i fem kommuner.

Systemrevisjon medfører en systematisk gjennomgang av om kommunen har etablert nødvendig styring og ledelse for a sikre at krav til tjenesten som er stilt i lov og forskrift blir etterlevd i praksis. Det er utarbeidet egen rapport til denne kommunen etter dette tilsynet.

Fylkesmannen utarbeidet et eget skjema for kommunenes egenvurdering. Det primære formålet var kommunes egen gjennomgang og forbedringsarbeid.

Egenrapporteringen fra kommunene ville ikke gi grunnlag for å påpeke avvik fra Fylkesmannen. Det er imidlertid lagt opp til at Fylkesmannen i Sør-Trøndelag gir tilbakemelding til den enkelte kommune på bakgrunn av egenvurderingene.

Det ble gjennomført formøte og oppsummeringsmøte for alle involverte kommuner. Det er Fylkesmannen i Sør-Trøndelags vurdering at dette har vært en konstruktiv prosess mht å nå målet med tilsynet - å bidra til forbedringer i kommunens folkehelsearbeid. De tilbakemeldinger som Fylkesmannen har mottatt fra kommunene viser at også kommunene har opplevd at tilsynsprosessen har vært god og kommunene har gitt uttrykk for at den har bidratt til lærings- og forbedringsprosess i kommunen.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag vil takke for godt samarbeid med kommunen.

Fylkesmannens vurdering av folkehelsearbeidet i Trondheim kommune basert på innsendt egenvurdering

Tema 1: Om kommunen sikrer, gjennom tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll), ivaretakelse av folkehelsearbeidet

I Helsedirektoratets veileder IS - 2110 «God oversikt - en forutsetning for god folkehelse» fremgår det under punkt 2.2;

«Oversiktsoppgaven inngår som en del av kommunens helhetlige folkehelseansvar etter folkehelseloven og omfattes dermed av de generelle kravene til kommunens styringssystem for oppfølging av folkehelseloven, se bl.a. 30 om internkontroll. Dette innebærer at kommunens / fylkeskommunens ledelse er ansvarlig for å legge til rette for at oppgaven blir ivaretatt, herunder at kravene er tilstrekkelig kjent, at oppgavene er definert, at de som skal utføre oppgavene har nødvendig kompetanse og ellers andre forutsetninger for å gjennomføre aktivitetene, samt at det er betryggende rutiner for forbedring dersom oppgavene ikke ivaretas som forutsatt».

I egenvurderi ngen fra Trondheim kommune beskrives at det er opprettet en tverrsektoriell gruppe som mandat å lede og være ansvarlige for å fremme folkehelsearbeidet i kommunen. Denne fremstår som en «styringsgruppe». Kommunen har en folkehelsekoordinator.  Oppgaven som folkehelsekoordinator er tillagt person i rådmannens fagstab, men det er ikke beregnet stillingsandel for folkehelsearbeidet. Kommunen har 4,8 årsverk samfunnsmedisinsk kompetanse. Kommunene har ikke rutine for å sikre at kommuneoverlegen deltar i de medisinskfaglige oversiktsarbeidet, eller medvirker til at det følges opp i praksis.

Folkehelseloven gjør det klart at folkehelsearbeid er et tverrsektorielt ansvar. Oversiktsarbeidet må speile det tverrsektorielle perspektivet. Det vises bl.a. til folkehelselovens § 4 tredje ledd og merknadene til § 3 i forskrift om oversikt over folkehelsen. Det er viktig at organiseringen av arbeidet reflekterer behovet for tverrsektorielle bidrag til oversiktsarbeidet, herunder i vurderingen av materialet. I Helsedirektoratets veileder  IS - 2110 anbefales:

«Å sette sammen en arbeidsgruppe med deltakelse fra flere ulike tjenesteområder og særlig sikre deltakelse fra avdeling/ enhet for plan og utvikling eller tilsvarende. Dette gjelder både for det løpende oversiktsarbeidet og arbeidet med oversiktsdokumentet hvert fjerde år. Videre fremgår det at det også kan vurderes å trekke inn deltakere utenom kommunal forvaltning, som frivillige organisasjoner, større virksomheter, statlige institusjoner osv.»

Egenvurderingen fra Trondheim kommune beskriver at hver enhet har ansvar for folkehelseområdet og at alle enheter har ansvar for tiltak innenfor folkehelse­ området på hver enhet. Det framstår i denne sammenheng ikke klart hvilket system kommunen har lagt opp til i forbindelse med hvem som gjør hva, hvilke data som skal innhentes og analyseres i forbindelse med arbeidet med å skaffe oversikt over de positive og negative faktorene som innvirker på folkehelsen.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag vurderer at det ut fra innsendt dokumentasjon er vanskelig å se i hvor stor grad folkehelsearbeidet er implementert i alle enheter og om samlet kunnskap fra enhetene er en del av det samlede folkehelsearbeid i kommunen.

Fylkesmannen er kjent med at kommunen har organisert ulike fagnettverk. Det fremgår ikke av egenvurderingen om, og evt. i hvor stor grad, folkehelsearbei d er tema i disse nettverkene og om resultatene fra drøftelser i fagnettverkene bringes opp på et overordnet nivå i kommunen.

Egenvurderingen angir at rapportering foregår etter kommunens rutiner, men det framgår ikke hvordan folkehelsearbeidet framstår i denne rapporteringen.

Tema 2: Kommunen sikrer A ha løpende oversikt over helsetilstanden og de positive og negative faktorer som virker inn på denne

I Helsedirektoratets veileder IS - 2110 «God oversikt - en forutsetning for god folkehelse» fremgår det under punkt 2.5:

«Det er ikke meningen at lokalt og regionalt oversiktsarbeid skal avgrenses til å være en engangsøkt hvert fjerde år. Skal folkehelsearbeidet være treffsikkert både mht. problemforståelse og mht. valg av løsninger må arbeidet være kontinuerlig og oppdatert.

Løpende oversiktsarbeid innebærer jevnlig å følge med på ulike kilder til informasjon, vurdere informasjonen og utforme grunnlag for beslutninger tilknyttet ulike planer og tiltak i kommunen/ fylkeskommunen. Dette kan være underlag for beslutninger i flere faser av folkehelsearbeidet, bl.a. for

å vurdere justeringer av eksiterende måI, strategier eller planer, som folkehelseinnspill til nye kommune-/ fylkesplaner, sektorplaner eller som bakgrunn for å vurdere behov for snarlige tiltak. Løpende oversiktsarbeid er nødvendig for å fange opp ny vesentlig informasjon om helsetilstand og faktorer som påvirker helsen.

I periodene mellom planlovgivningens fireårsintervaller er det behov for å fange opp forhold av betydning for det langsiktige folkehelsearbeidet. Det er altså en nær sammenheng mellom løpende oversiktsarbeid og oversiktsdokumentet som skal utarbeides hvert fjerde år».

I egenvurderingen fra kommunen går det frem at løpende oversikt gjøres på den enkelte enhet, ikke samlet. Tiltak som skal gjennomføres ligger til enhetene og det foreligger ikke tverrfaglig vurdering. Det beskrives at kommunen foretar justeringer, men det er usikkert om dette foretas bare innenfor den enkelte enhet, eller om det også medfører endringer på tvers av enheter der det er aktuelt

Kommuneplanens samfunnsdel ble vedtatt 10.06.2010, før folkehelselov med forskrift trådte i kraft. Folkehelse er derfor ikke et eget tema i samfunnsdelen. Likevel er det beskrevet faktorer som fremmer befolkningens helse, blant annet innenfor temaet fysisk byutforming. I planstrategien vedtatt 06.12.2012 er folkehelse et eget temaområde.

Det er utarbeidet en egen melding "Melding om folkehelse", med oversikt over helseutfordringer i kommunen. Meldingen skal etter planen vedtas høsten 2014. Kommunen omtaler her hvilke tema de har oversikt over, og hvor de mangler kunnskap. Dokumentet beskriver ikke hvordan den tverrsektorielle deltakelsen er organisert i utarbeidelsen av meldingen. Det framkommer av dokumentasjonen at kommunen har mye og god dokumentasjon over positive og negative faktorer som har innvirkning på folkehelsa. Ut fra disse dokumentene er det noe uklart hvilke satsningsområder kommunen ønsker å prioritere og eventuelt hvordan et slikt arbeid skal gjennomføres. "

Avsluttende kommentar

Folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen stiller ikke krav til hvordan oversiktsarbeidet skal organiseres, med unntak av krav til kommunene om å ha samfunnsmedisinsk kompetanse og til fylkeskommunens understøtte­ rolle overfor kommunene. Hver enkelt kommune må selv ta stilling til organi­ sering av arbeidet.

I Helsedirektoratets veileder  IS - 2110 anbefales at:

«arbeidet bør være del av den ordinære virksomheten», hvilket kan bety å bruke eksisterende opplegg for å ivareta informasjon til bruk for styring og planlegging av kommunens og fylkeskommunens virksomhet. Videre korresponderer kravet om oversikt over helsetilstand og påvirknings­ faktorer med krav til oversikt i arbeidet med miljørettet helsevern og smittevern. Det vil være formålstjenlig å avklare hvordan arbeidet med oversikt bør organiseres slik at det blir nyttig i flere sammenhenger, og for å unngå dobbeltarbeid».

I tillegg minner vi om at Folkehelsearbeidet også skal sees i sammenheng med arbeid etter plan- og bygningsloven.

Kommunens «Melding om folkehelse» gir god dokumentasjon på positive og negative faktorer, men det framkommer i liten grad hvilke tiltak som planlegges iverksatt som følge av en risikovurdering av disse faktorene. Vi vurderer at kommunen har et forbedringspotensial i å bruke sin kompetanse mer målrettet og strukturert, samt sikre at samfunnsmedisinsk kompetanse deltar i oversiktsarbeidet.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag vurderer, på bakgrunn av egenvurderingen fra Trondheim kommune, at kommunen er godt i gang med sitt folkehelsearbeid. Trondheim kommune er imidlertid en stor organisasjon og ser at kommunen har en utfordring i å implementere folkehelsearbeidet i hele organisasjonen slik at samlet kunnskap fra enhetene er en del av det samlede folkehelsearbeid i kommunen.

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet