Rapport fra dokumenttilsyn med saksbehandling ved Bjugn kommune 2016

Innledning

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten etter helsetilsynsloven § 2.

Fylkesmannen varslet Bjugn kommune om dokumenttilsyn med kommunens helse- og omsorgstjenester i brev datert 05.07.2016. Tilsynet omfatter saksbehandlingen i saker om personlig assistanse i form av praktisk bistand til voksne hjemmeboende. Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunens saksbehandling er i samsvar med saksbehandlingsreglene for denne type saker.

Avgjørelser om tildeling av praktisk bistand skal hjemles i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a andre ledd og helse- og omsorgstjenesteloven § 3‑2 første ledd nr. 6 bokstav b. Forvaltningslovens generelle saksbehandlingsregler gjelder for alle saker om helse- og omsorgstjenester. I saker der tjenestebehovet forventes å vare lenger enn to uker, gjelder også reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven, med de presiseringer som fremgår av pasient- og brukerrettighetsloven. En oversikt over reglene finnes i Helsedirektoratets veileder IS-2442

Gjennomføring

Tilsynet er gjennomført som dokumenttilsyn, basert på gjennomgang av skriftlig dokumentasjon i et visst antall saker. Fylkesmannen ba om å få tilsendt kopi av inntil 20 saker, de siste ferdigbehandlede, men ikke eldre enn fra 2014, som gjelder personlig assistanse i form av praktisk bistand. Det var ønskelig med saker som omhandlet tiltak eller tjenester som var innvilget, delvis innvilget eller avslått. All dokumentasjon, som for eksempel søknad, saksutredning inkludert IPLOS, notater, eventuelle klager eller brev og vedtak, skulle følge med. Fylkesmannen legger kun de tilsendte dokumentene til grunn for vår vurdering.

Bjugn kommune oversendte 20 saker om praktisk bistand. I to av sakene er det fattet et felles vedtak for praktisk bistand, hjemmesykepleie og omsorgsbolig. Ingen av sakene gjelder avslag på søknad om tjenester, og kommunen opplyser om at de ikke har hatt en klagesak på området siden 2014.

Fylkesmannen har undersøkt og vurdert om kommunens saksbehandling er i samsvar med saksbehandlingsreglene som gjelder i denne typen saker. Tilsynet har hatt et særlig fokus på utredningsplikten, om det er foretatt individuell vurdering og innholdet i vedtakene, deriblant begrunnelse og lovpålagt informasjon. Fylkesmannen har ikke sett på eller vurdert egenbetaling, innholdet i eller den praktiske gjennomføringen av tjenestetilbudet. Denne rapporten beskriver avvikene og merknadene som Fylkesmannen har funnet. I rapporten starter hver del med kravene til saksbehandling før det gis en redegjørelse for funnene.

Fylkesmannens funn

Håndtering av henvendelser og søknader

Saksbehandlingen starter med at kommunen blir kjent med et mulig hjelpebehov. Hjelpebehovet kan varsles av brukeren selv, pårørende eller andre, og varslingen kan skje både muntlig og skriftlig. For å sikre forsvarlig saksbehandling må henvendelser som kan forstås som en søknad om tjenester, dokumenteres. Hvis henvendelsen ikke skjer skriftlig, må kommunen derfor skrive ned henvendelsen.

Bjugn kommune har utarbeidet et søknadsskjema for sine helse- og omsorgstjenester. Skjemaet er lagt ved i mange av de tilsendte sakene, og er skrevet av både bruker selv og pårørende. I flere av sakene er det likevel ikke lagt ved søknad. Enkelte av disse sakene er revurderinger av tidligere vedtak, men i flere saker vises det til nye søknader i vedtakene. Kommunen erkjenner selv i sin oversendelse til Fylkesmannen at søknad mangler i noen av sakene.

Utredning av tjenestebehov

For å kunne gi søkeren det tjenestetilbudet vedkommende har behov for og rett til, må hjelpebehovet til den enkelte utredes godt nok før avgjørelsen tas. Sentralt i dette arbeidet er utarbeiding og bruk av oppdaterte og riktige vurderinger av brukerens ADL-ferdigheter.

Bjugn kommune har i alle de tilsendte sakene lagt ved utskrift av egne skjema for saksutredning og opplysninger fra saksbehandlingssystemet Profil, deriblant en score på skalaen 1-5 for hjelpebehov i ulike daglige gjøremål. Det fremkommer ikke når funksjonsvurderingen sist ble foretatt eller når tidligere endringer har blitt gjort, men dette forutsettes tilgjengelig i kommunens IKT-systemer.

Brukermedvirkning i den innledende saksbehandlingen

Brukere har videre en rett til å medvirke ved utforming og gjennomføring av helse- og omsorgstjenester, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med brukeren. Ved utforming av tjenesten praktisk bistand skal det legges stor vekt på hva brukeren mener. Dette betyr at kommunen aktivt må gå inn for å få frem brukerens synspunkter når tjenestetilbudet utformes, og kan ikke vente på at brukeren selv tar initiativ. Brukers vurderinger og ønsker for utforming og gjennomføring av tjenesten bør nedtegnes hvis disse fremkommer muntlig.

Bjugn kommune skriver i vedtakene at det har vært gjennomført samtaler med bruker eller dennes pårørende. Det er ikke lagt ved notater fra disse samtalene. Samtidig er det i vedtaket gjengitt innhold fra samtalene, deriblant også hva brukeren selv opplever å trenge bistand til. I enkelte saker er dette i tillegg konkretisert til antall timer eller ganger per måned.

Øvrige forhold i den innledende saksbehandlingen

Den innledende saksbehandlingen skal også ellers være i samsvar med pasient- og brukerrettighetsloven og forvaltningsloven. Det stiller blant annet krav til habilitet, taushetsplikt og bruk av fullmakt hvis det ikke er bruker selv som søker. Kommunen plikter også å gi veiledning innenfor sitt saksområde, gi parter innsyn i sakens dokumenter og sende forhåndsvarsel før endring av vedtak. I tillegg skal kommunen behandle alle saker uten ugrunnet opphold og sende et foreløpig svar hvis henvendelsen ikke kan besvares i løpet av en måned.

Bjugn kommune har ikke dokumentert dato for mottak av søknad i de sakene der søknaden ikke er vedlagt. I de sakene der saksbehandlingstiden er mulig å fastslå, er denne varierende. Det kan skyldes ulike forhold, for eksempel behov for hjemmebesøk og ytterligere utredning. Saksbehandlingstiden ligger normalt mellom to og fem måneder. Uten andre opplysninger, og selv om det tas høyde for utredningsbehov, synes det i enkelte saker som om saksbehandlingstiden er uforholdsmessig lang. I ett eksempel er søknad datert 28.03.2016, mens vedtaket først er fattet 23.08.2016. Til tross for saksbehandlingstid som gjennomgående overstiger en måned, har kommunen kun dokumentert å ha sendt foreløpig svar i enkelte av sakene.

Fylkesmannen finner ikke grunnlag for å bemerke andre forhold ved den innledende saksbehandlingen i de tilsendte sakene.

Tildeling av tjenester

Avgjørelser om tildeling av praktisk bistand, som er ment å vare lenger enn to uker, skal som innledningsvis nevnt følge reglene for enkeltvedtak. Det betyr at avgjørelsen skal være skriftlig og at parten skal underrettes om vedtaket så snart som mulig.

Bjugn kommune har fattet et skriftlig vedtak i alle tilsendte saker. Det fremgår også uttrykkelig hvem som er part i saken, og i alle saker er dette også samme person som får tilsendt vedtaket.

Begrunnelse og individuell vurdering

I tillegg til formkrav, stilles det krav til innhold i vedtaket. Enkeltvedtak skal begrunnes, og begrunnelsen skal gis samtidig med vedtaket. Begrunnelsen skal gi bruker tilstrekkelig informasjon til å forstå kommunens avgjørelse og til å kunne vurdere om avgjørelsen skal påklages. Vedtaket må derfor inneholde en redegjørelse for hvilke regler som er brukt, en beskrivelse av de faktiske forholdene som er lagt til grunn og en redegjørelse for hovedhensynene som har vært avgjørende i skjønnsutøvelsen (den individuelle vurderingen). Bruker skal alltid sikres forsvarlige og nødvendige helse- og omsorgstjenester basert på en individuell helse- og omsorgsfaglig behovsvurdering.

Bjugn kommune begrunner avgjørelsen i selve vedtaket, slik at det sikres at begrunnelsen gis samtidig som avgjørelsen. Vedtakene er riktig hjemlet i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a andre ledd, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav b. I vedtaket fremkommer det en oversikt over de faktiske forhold som vedtaket bygger på, og hva søker kan gjøre selv og hva søker trenger hjelp til. Det vises også til at hjelpen skal bidra til god livskvalitet og at bruker kan bo hjemme så lenge som mulig, noe som er viktige deler av helse- og omsorgstjenestelovens formålsbestemmelse.

Bjugn kommune begrunner vedtakene gjennomgående med at en konkret vurdering av de faktiske forhold viser at praktisk bistand er det som skal til for å dekke søkers behov på en faglig forsvarlig måte. Sammenholdt med beskrivelsen av de faktiske forhold, er dette etter Fylkesmannens syn likevel en tilstrekkelig begrunnelse til at bruker kan vurdere om vedtaket bør påklages eller til at kommunen senere kan omgjøre vedtaket. Ett eksempel på en sak der kommunen har synliggjort en individuell vurdering, er der en bruker som er innvilget hjelp en gang per måned, får fordelt tiden slik at hjelp gis hver 14. dag.

Bjugn kommune har i enkelte saker ikke innvilget et omfang av praktisk bistand som samsvarer med scoren i ADL-funksjoner. I ett eksempel innvilges en bruker 2 timer praktisk bistand per måned, selv om vedkommende er vurdert til 4 i kategorien Alminnelig husarbeid. I følge IPLOS-veileder IS-1112 tilsvarer scoren 4 «Store behov for bistand/assistanse/helsehjelp», og at bruker trenger bistandsyter til stede hele tiden for assistanse/tilrettelegging/veiledning.

Konklusjon

Et vedtak må til slutt inneholde en så konkret konklusjon at bruker vet hvilke tjenester som skal gis, i hvilket omfang og til hvilken tid. Dette sikrer forutsigbarhet for brukeren. Samtidig bør konklusjonen ikke være så spesifikk at vedtaket stadig må endres ved normale svingninger i brukerens hjelpebehov. Det er ikke et krav om nøyaktig tidfesting, og det nærmere innholdet og omfanget av tjenesten kan for eksempel fremgå av en tiltaksplan. Vedtaket må i så fall inneholde en tydelig angitt ramme, for eksempel estimert tidsbruk, og eventuelle mål for tjenesten. Konklusjonen må sees i sammenheng med søknaden, slik at bruker kan se om hele eller deler av søknaden er avslått.

Bjugn kommune har i enkelte saker innvilget tjenester i et mindre omfang enn det bruker har søkt om eller uttrykt ønske om, uten at det er fattet vedtak om avslag på den delen som kommunen ikke innvilger. Dette er uheldig, og kan gi bruker en oppfatning av at det ikke er mulig å klage på det som i realiteten er et delvis avslag. Ett eksempel er i en sak der bruker har søkt om hjemmehjelp ukentlig, men kun innvilges bistand hver 14. dag. Kommunen angir resultatet i timetall, for eksempel to timer per 14. dag eller to timer per måned.

Bjugn kommune angir i alle vedtakene hvilken ukedag hjelpen skal gis på. Det oppgis samtidig at hjelpen ikke gis på helligdager eller dager der bruker har besøk. Det fremkommer ikke om hjelpen da forskyves til neste mulige dag, eller om bruker må vente til neste innvilgede tidspunkt, for eksempel om en måned. Formuleringen om at hjelpen ikke gis på helligdager eller dager der bruker har besøk kan lett føre til et uforsvarlig opphold mellom tjenestene blir gitt.

Generell informasjon

I underretningen om avgjørelsen skal det fremkomme en del informasjon om hvilke rettigheter bruker har. Det skal alltid gis informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåten ved klage, samt om partens rett til innsyn i sakens dokumenter. Hvis vedtaket kan tenkes gjennomført til skade for parten før en eventuell klagesak er avgjort, skal det også gjøres oppmerksom på adgangen til å be om utsatt iverksettelse. Når forholdene gir grunn til det, skal det også gis informasjon om adgangen til å søke fritt rettsråd, kommunens veiledningsplikt og adgangen til å få dekket vesentlige sakskostnader for å få endret et vedtak til brukers gunst.

Av hensyn til kommunens veiledningsplikt, bør det også informeres om i hvilken utstrekning det vil kreves egenandel for praktisk bistand som ikke gjelder personlig stell og egenomsorg. Fylkesmannen gjør oppmerksom på at det må fattes et eget vedtak for fastsetting og innkreving av egenandelen.

Bjugn kommune har tatt inn den generelle informasjonen i selve vedtaket. Det opplyses om riktig klagemulighet, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage i de fleste sakene. I fellesvedtakene er det opplyst følgende: «Det er ikke klageadgang på omsorgsbolig». Dette er ikke riktig. Avgjørelse om tildeling av omsorgsbolig og andre kommunale boliger er et enkeltvedtak, siden avgjørelsen treffes under utøving av offentlig myndighet og konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer. Forvaltningslovens regler om enkeltvedtak gjelder derfor fullt ut, selv om omsorgsbolig ikke er en lovpålagt tjeneste. Fylkesmannen presiserer at vi ikke er klageinstans for vedtak om omsorgsbolig.

Bjugn kommune opplyser videre om partens rett til innsyn i saksdokumentene. Det opplyses også om adgangen til å kreve egenandel og hva denne vil bli, men det vises i den forbindelse til utdatert lovverk. Fylkesmannen forutsetter at kommunen også fatter eget vedtak om betaling. Fylkesmannen har ikke funnet eksempler på den situasjonsbetingede informasjonen om utsatt iverksettelse, dekning av sakskostnader eller lignende, men kan ut fra den tilgjengelige informasjonen heller ikke se at slik informasjon skulle blitt gitt.

Fylkesmannens konklusjon

Fylkesmannen har funnet følgende avvik fra reglene om saksbehandling i enkelte eller samtlige av de tilsendte sakene:

• Uttrykk for et hjelpebehov er ikke alltid skriftliggjort (helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 og god forvaltningsskikk)
• I enkelte saker er det ikke samsvar mellom scoren i ADL-funksjoner og omfanget av praktisk bistand som bruker er innvilget (helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1)
• Plikten til å behandle søknader uten ugrunnet opphold er ikke overholdt i enkelte saker (forvaltningsloven § 11 a første ledd)
• Plikten til å sende foreløpig svar er ikke overholdt i de fleste sakene (forvaltningsloven § 11 a tredje ledd)
• Det gis feil informasjon om at man ikke kan klage på vedtak om omsorgsbolig (forvaltningsloven § 27 tredje ledd)
• Det fremkommer ikke av vedtaket dersom bruker har fått delvis avslag (forvaltningsloven § 23)

Kommunen må gjennomgå Fylkesmannens funn og sin praksis og sine rutiner på området. Kommunen må deretter vurdere om det er nødvendig å endre rutiner og/eller praksis for å rette opp i forholdene som Fylkesmannen har funnet, og i så fall hvordan. Dette samsvarer med kommunens plikt til å gjennomføre en systematisk styring av sine aktiviteter (tidligere kalt internkontroll), se forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.

Fylkesmannen ber kommunen om å få tilsendt en oversikt over hva som er vurdert, og en plan over tiltak som settes i verk for å rette opp. Planen må være detaljert nok til at kommunen kan bruke den i sitt videre arbeid, og blant annet inneholde frister for når eventuelle tiltak skal være gjennomført. Frist for å sende oversikten og tiltaksplanen er 01.04.2017.

Dato 31.1.2017

Grethe Lindseth
revisjonsleder Daniel Bergamelli
revisor

Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur.

Kopi:
Statens Helsetilsyn
Fosen Kommunerevisjon IKS