Rapport fra tilsyn med kommunens helse- og omsorgstjenester til mennesker med utviklingshemming ved Orkdal kommune 2016

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

I tilsynet undersøkte Fylkesmannen om kommunen gjennom systematisk styring og ledelse sikrer at personer over 18 år med utviklingshemming som bor i egen eid eller leid bolig, får forsvarlige helse- og omsorgstjenester. Dette betyr at de får de tjenestene som de har rett til, og at hjelpen som gis dekker behovet til den enkelte.

Formålet med tilsynet var å undersøke følgende områder:

Hvordan kommunen planlegger og gjennomfører tjenestene personlig assistanse og helseoppfølging.

Hvordan kommunen legger til rette for brukermedvirkning, samarbeid og samhandling i tjenestene, og om det innhentes politiattest ved tilbud om ansettelse

Funn:

Ved tilsynet ble det gjort funn som ga grunnlag for å gi to avvik og en merknad.

Avvik 1:

Orkdal kommune siker ikke forsvarlig tildeling av personlig assistanse.

Avvik 2:

Orkdal kommune sikrer ikke forsvarlig gjennomføring av personlig assistanse.

Merknad:

Orkdal kommune har ikke rutiner som sikrer at nødvendig informasjon fra kontakt med fastlege/sykehus kommer tilbake til tjenestestedet, og at viktige opplysninger om bruker blir gitt fra tjenestestedet til fastlege/sykehus.

Dato: 23.11.2016

Merete Olufsen Bondø
revisjonsleder

Cecilie Rønning Melø
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Orkdal kommune i perioden 20.04.16 - 12.10.16. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2.

Formålet med systemrevisjonen  er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Orkdal kommune har cirka 12000 innbyggere. Det er Hjemmetjenesten som har ansvaret for å yte tjenester til utviklingshemmede.Tjenesten er organisert under rådmannen og kommunalsjef for Helse og omsorg. Helse og omsorg består av 3 enheter som hver ledes av en enhetsleder.

Hjemmetjenesten har ansvar for 4 bofelleskap, støttekontakttjenesten og Hjemmetjenesten sone Fannrem og sone Orkanger. Enheten er under omorganisering, hvor det blant annet er et mål at Kongshaugen bofellesskap skal avvikles fra 2017. Beboerne skal flyttes til andre boliger og personalgruppen vil bli omorganisert.

Bofelleskapene har egne fagledere i ulik stillingsandel. Alle beboere har en primærkontakt, og det er utarbeidet stillingsbeskrivelser for alle stillinger. Enheten har en kjent møtestruktur hvor enhetsleder har faste ukentlige møter med faglederne og det gjennomføres personalmøter. Det arrangeres fagdager og brukermøter ved enkelte av bofelleskapene, og brukere og pårørende gis anledning til å delta i ansvarsgrupper. Enhetsleder har faste møter med kommunalsjefen.

Kommunen har opprettet Søknadskontoret som er ansvarlig for kartlegging av behov til den enkelte bruker, og å fatte vedtak om tjenester.  De foretar hjemmebesøk og det er utarbeidet en mal for kartlegging av brukerbehov som gjøres av de ansatte i boligen.

Kommunen har en lav andel med høgskoleutdannede, og det jobbes med å få på plass en strategisk kompetanseplan. Det legges til rette for videreutdanning og det gjennomføres nå lederutdanning for alle ledere i helse- og omsorgstjenesten. Alle ansatte i enheten har medisinkurs og førstehjelpskurs.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag er tildelt midler fra Statens Helsetilsyn for et prosjekt innenfor planlagt tilsynsvirksomhet. Prosjektet går i korthet ut på å finne og prøve ut nye metoder for å involvere pasienter, tjenestemottakere og pårørende i tilsyn med det mål å få et bredere informasjonsgrunnlag på området det føres tilsyn med.

Fylkesmannen har derfor engasjert erfaringsmedarbeidere som har bruker/pårørende erfaring fra helse- og omsorgstjenesten, som skal arbeide sammen med tilsynsmyndigheten i dette tilsynet og i tilsyn med tjenester til eldre i sykehjem i 2016.

3 erfaringsmedarbeiderne som deltar i dette tilsynet, har i tillegg erfaring fra NFU.(Norsk forbund for utviklingshemmede).

Medarbeiderne er gitt opplæring i tilsynsmetodikk, og har bidratt med sine erfaringer og kompetanse i arbeidet med å forberede og gjennomføre tilsynet. To har deltatt i samtaler med brukere og pårørende i kommunen som forberedelse til tilsynet og i intervju under selve tilsynet. Deres erfaringer og funn er tatt med som grunnlag for tilsynsmyndighetens vurdering.

To studenter fra NTNU, Institutt for samfunnsmedisin skriver sin masteroppgave om brukermedvirkning fra dette prosjektet. Professor Marit By Rise følger prosjektet og vil lage en sluttrapport.

Revisjonsvarsel  ble utsendt 20.04.16.

Formøte ble avholdt 31.08.16.

Samtaler: Det ble gjennomført samtaler med 4 brukere i deres hjem med deres bisittere og 2 pårørende.

Det ble gjennomført besøk og omvisning ved kommunens dagtilbud SAMPRO.

Åpningsmøte ble avholdt 11.10.16.

Intervjuer: 11 ansatte ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 12.10.16.

4. Hva tilsynet omfattet

Om kommunen gjennom systematisk styring og ledelse sikrer at mennesker over 18 år med utviklingshemming, og som bor i egen eid eller leid bolig, får forsvarlige helse- og omsorgstjenester.

Tilsynet har undersøkt om kommunen legger til rette for at mennesker med utviklingshemming får personlig assistanse i form av:

• Tilsyn og bistand til egenomsorg
• Bistand til aktivisering
• Opplæring i dagliglivets gjøremål, personlig stell og egenomsorg

Tilsynet har undersøkt om kommunen legger til rette for at mennesker med utviklingshemming får:

• Helsetjenester i hjemmet
• Tilgang til medisinsk undersøkelse og utredning og behandling
• Om kommunen legger til rette for at brukerne får medvirke
• Om kommunen legger til rette for samhandling internt
• Om kommunen legger til rette for samarbeid med fastlege og spesialisthelsetjeneste.
• Om kommunen  innhenter politiattest ved tilbud om ansettelse.

5. Funn

Avvik 1:

Orkdal kommune sikrer ikke forsvarlig tildeling av personlig assistanse.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 jf. § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav b.
• Internkontrollforskriften (av 20. desember 2002 nr. 1731) § 4.
• Kvalitetsforskriften (av 27. juni 2003 nr. 792) § 3.
• Helsepersonelloven § 16.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

1. Det foreligger ikke dokumentasjon  på at behovet for tjenester på alle livsområder er tilstrekkelig kartlagt og opplyst.
2. Det er i liten grad beskrevet hvordan kommunen sikrer brukers stemme i planleggingen og gjennomføringen av tjenestene.
3. Det er ikke forelagt tiltaksplaner som viser at det er utarbeidet konkrete mål for tjenestene til den enkelte bruker, eller at tjenestene har fokus på mål for å fremme mestring og økt selvstendighet.
4. Innsendte vedtak er av eldre dato, og er ikke oppdatert eller evaluert.
5. Det er ikke sammenheng mellom vedtakenes innhold og tjenestene  som ytes.
6. Det er varierende kunnskap blant de ansatte om innhold og omfang av tjenester i vedtakene.
7. Det er ulik praksis for hvordan endringer i brukers behov meldes.
8. Det er etterspurt kompetanseheving fra de ansatte.

Avvik 2:

Orkdal kommune sikrer ikke forsvarlig gjennomføring av personlig assistanse.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 jf. § 3-2 første ledd bokstav b.
• Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-4, jf. helsepersonelloven § 20 a.
• Internkontrollforskriften (av 20. desember 2002 nr. 1731) § 4.
• Kvalitetsforskriften (av 27. juni 2003 nr. 792) § 3.
• Helsepersonelloven § 16.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

1. Det er opplyst at dersom en bruker får vedtak om mere tjenester, så har ikke dette gitt seg utslag i økt bemanning.
2. Praksis til nå har ikke vært å sette bemanning i sammenheng med vedtakenes omfang.
3. Det er gitt eksempler på at lav bemanning har vært til hinder for aktiviteter utenfor boligen.
   For eksempel:
   - Ansatte kan ta med bruker ut på en kort tur i området, men kan ikke forlate boligene for lengre tid, da det kun er et personale tilstede sammen med de andre brukerne.
   - Aktiviteter er ikke blitt gjennomført på grunn av mangel på personale
   - Avhengig av pårørende/støttekontakt/fri tidsassistenter for å gjennomføre aktiviteter utenfor boligen.
   - Brukere ble vekket 1 1/2 time før tiden da det ikke var personale tilgjengelig for bistand til dette senere på dagen. Personalet måtte møte tidligere på jobb, og brukere ble sendt tidligere til dagtilbudet for å bli satt til å vente i 1 1/2 time før de andre kom.
4. Det opplyses om at enkelte brukere føler seg ensom og utrygg på grunn av manglende bistand eller tilgjengelig personale.
5. Det er uttrykt ønske om økt bemanning for å bedre det faglige tilbudet til flere av beboerne.
6. Mange av brukerne har matombringing som tjeneste. Tilsynet har ikke fått forelagt dokumentasjon som viser at det er foretatt individuelle vurderinger knyttet til denne tjenesten.
   - I noen tilfeller er det beskrevet at personellmangel var årsak til valg av matombringing fremfor å hjelpe brukeren med a lage middag selv.
   - Det er videre opplyst at det ikke er lagt til rette for å bistå alle brukere med å lage middag hver dag.
7. Tilsynet har sett lite spor av systematisk evaluering av tjenestene til den enkelte bruker.
8. Ved enkelte av boligene er de ansatte alene på vakt. Det beskrives sårbarhet med hensyn til sikkerhet og faglighet, og det er meldt behov for veiledning i enkelte saker.
9. Det er ulik praksis for hvordan avvik blir håndtert og hvordan det skal gis tilbakemeldinger på avvik. Som eksempel er avvik heller ikke besvart på grunn av fravær.
10. Det foreligger ikke praksis for at det skal forelegges politiattest ved tilbud om ansettelse.
11. Det er ikke rutiner for opptelling av eventuel lmedisin i alle boligene.

Merknad:

Orkdal kommune har ikke rutiner som sikrer at nødvendig informasjon fra kontakt med fastlege/sykehus kommer tilbake til tjenestestedet, og at viktige opplysninger om bruker blir gitt fra tjenestestedet til fastlege/sykehus.

Hjemmel :

• Helse- og omsorgstjenesteloven  § 4-1 jf. § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav a.
• Internkontrollforskriften (av 20. desember 2002 nr. 1731) § 4.
• Kvalitetsforskriften (av 27. juni 2003 nr. 792) § 3.
• Helsepersonelloven § 16.

Merknaden bygger på følgende observasjoner:

1. Det er opplyst at det er ansatte, pårørende, eller støttekontakt som følger bruker til lege eller sykehus. Det foreligger ikke avklaringer eller rutiner for å sikre gjensidig informasjonsflyt mellom ansatte i boligen og fastlege eller sykehus.
2. Det fremkommer ikke om kommunen har vurdert at de som følger brukerne til lege, har tilstrekkelig kompetanse om brukernes helsesituasjon.

Merknaden innebærer at dette er et område hvor det er risiko for svikt. Tilsynet har imidlertid ikke funnet eksempler i enkeltsaker hvor manglende informasjonsflyt har bidratt til at brukeren ikke har fått forsvarlige helsetjenester. Det er derfor ikke grunnlag for å konkludere med brudd på loven (avvik).

Tilsynsmyndigheten har for øvrig merket seg:

Orkdal kommune har foretatt avklaringer for hvem som har det overordnede faglige ansvaret for hver enkelt bruker og hvilke oppgaver den enkelte har. Praksis skal være at bruker kontakter primærkontakten eller fagleder ved spørsmål om tjenesten.

Kommunens søknadskontor har ansvaret for å evaluere/revurdere alle vedtak, og etter nye rutiner så skal dette nå gjøres årlig. Ansatte skal melde behov for endringer til søknadskontoret. Arbeidet med å revurdere vedtak tjenester for alle brukere startet i februar i 2016, og er ikke ferdigstilt enda.

Søknadskontoret samarbeider med andre instanser som Sampro, fastlege og spesialisthelsetjenesten. Habiliteringstjenesten for voksne gir råd og veiledning i enkeltsaker.

Kommunen har rutiner for tannhelsesjekk som skal gjennomføres hver 3 mnd. Primærkontakt har ansvaret for å bestille time til fastlege og eller sykehus. Det skal gjennomføres en årlig helsesjekk av alle beboerne.

Kommunen har fritidsassistenter som arrangerer faste fellesaktiviteter, og noen av beboerne har støttekontakt. Denne ordningen er godt kjent av de ansatte.

Avvikssystemet er kjent og det er utviklet en App for å gjøre det enklere å melde avvik. Ansvaret for å følge opp meldte avvik er plassert hos fagleder for videre vurdering og behandling. Det føres journal i Gerica.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Kommunen er forpliktet til å etablere internkontroll med kommunale tjenester som ytes alle pasienter og brukere. Et sentralt element i virksomhetens internkontroll er en beskrivelse av virksomhetens oppgaver, mål, ansvar og myndighet jf. internkontrollforskriften § 4 bokstav a.

Orkdal kommune ved Hjemmetjenesten er under omorganisering, og kommunen er kjent med at området som det føres tilsyn med ikke har hatt eller har et godt nok internkontrollsystem, som sikrer at tildeling og gjennomføring av tjenester er forsvarlige.

Kommunale helse- og omsorgstjenester til mennesker med utviklingshemming er et område der det er stor fare for svikt fordi brukeren ofte selv ikke kan ivareta sine rettigheter. Mange av brukerne er selv ikke i stand til å melde fra om mangler i tjenestetilbudet eller om endrede behov. Det er meldt fra om at det er lite personalressurser, og det er da en fare for at ansatte ikke har nok tid eller kjennskap til å fange opp, fortolke og formidle det brukeren uttrykker. Dette gjelder særlig ved sykefravær og mye bruk av vikarer. For lite tid er en risikofaktor når det gjelder hjelp til egenomsorg og tilsyn. Uten tilstrekkelig tid er det fare for at brukeren ikke selv får utføre de oppgavene han eller hun mestrer, men at ansatte gjør oppgavene for brukeren.

Det er videre en risiko for svikt i tjenestene ved at det er manglende involvering av brukeren i planleggingen og gjennomføringen av tjenestene. Det er Fylkesmannens vurdering at kommunen ikke har sikret at det er rutiner på området som har ivaretatt dette.

Det er videre avdekket at det ikke er samsvar mellom tjenestene som gis og hva som kommer fram av vedtakene og personalressurs i turnus.

Ansatte jobber i hovedsak alene hos brukeren. Dette kan medføre risiko for at tjenesten ytes ulikt. Ved at det i enkelte av botiltakene nå sjelden er gjennomført brukermøter, er det en fare for at behov for endringer ikke fanges opp og at tjenestene ikke evalueres.

Kommunen utarbeider nå en ny kompetanseplan, og vil gjøre om alle stillinger til 3-årige med høyskoleutdanning når det blir ledige stillinger. Sammensetningen av personalgruppen omkring enkelte brukere endres også ved nedlegging av en omsorgsbolig. Fylkesmannens vurdering er at planleggingen av bemanning sett opp mot brukergruppens behov, vedtak om tjenester, turnus og faglig utføring er bekymringsfull ved at det er lav bemanning i enkelte av bofellesskapene. Enkelte av bofelleskapene har også høyt sykefravær og det kan i perioder være vanskelig å skaffe vikarer.

Kommunen har et avvikssystem som er kjent og som benyttes. Det rapporteres på avvik hver 3 måned, men det fremkommer ikke om meldte avvik benyttes til av ledelsen til en aktiv internkontroll nedover i organisasjonen. Det er ulik praksis for å melde avvik og det er ulike erfaringer for hvordan det er gitt tilbakemeldinger på meldte avvik.

Fylkesmannen vurderer at det er avdekket svikt i styringssystemet til Orkdal ­ kommune. Reglene om internkontroll innebærer at kommunens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av helse- og omsorgslovgivningen gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid.

7. Regelverk

• Lov av 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten.
• Lov av 24. juni 2011nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester
• Lov av 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter
• Lov av 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell mv.
• Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• Forskrift av 3. april 2008 nr.320 om legemiddelhåndtering  for virksomheter og helsepersonell som yter helsehjelp
• Forskrift av 21. desember 2000 nr. 1385 om pasientjournal
• Forskrift av 20. desember 2002 nr. 1731 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten
• Forskrift av 27. juni 2003 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten
• Forskrift av 16. desember 2012 nr. 1256 om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon  knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• 15 brukermapper
• Kartlegging av kommunens legemiddelhåndtering i boliger til mennesker med utviklingshemming.
• Utskrift av rutine for risiko og sårbarhetsanalyser fra kvalitetssystemet
• Stillingsbeskrivelse  miljøarbeider/assistenter
• Stillingsbeskrivelse helsefagarbeider
• Stillingsbeskrivelse  avdelingsleder/fagleder
• Stillingsbeskrivelse 3 årlig helse- og/eller sosialfaglig utdanning
• Rutine primærkontakt - Teamansvar
• Strategisk kompetanseplan 2013 - 2016 Orkdal kommune
• Rutine for avdelingsmøte ved Elvestien
• Års kalender for Rundhaugen 2016
• Delegasjon til overordnet faglig ansvarlig etter kapitel 9 i helse- og omsorgstjenesteloven
• Brosjyre - Koordinerende enhet.
• Beskrivelse av koordinerende enhet for habilitering og rehabilitering
• Prosedyre for tannbehandling
• Registreringsskjema for den offentlige tannhelsetjenesten
• Hvordan skrive møteinnkallelse/referat i Gerica
• Prosedyre for ansvarsgrupper
• Prosedyre for Fagdag- innhold
• Avvikshåndteri ng- beboere
• Avvikshåndtering i Orkdal kommune
• Dokumentasjon av avvik og uønsket hendelse
• Utdeling til brukere: Dosett/Multidose/Dagdosett
• Innmelding, endringer og stopp av multidose
• Opptak og kontroll av medikamenter ved Hjemmetjenesten
• Fullmakt til legemiddelhåndtering
• Hel eller delvis ansvarsoverføring mellom behandlende lege og Orkdal kommunes  helsetjeneste
• elink - innleggelsesrapport somatikk
• Innhold og krav til dokumentasjon
• Fornyet godkjenning til å delta i legemiddelhåndteringen for personell med helsefaglig utdanning
• Rutiner for legemiddelhåndtering - godkjenning av personell med og uten helsefaglig utdanning
• Multidose - bestilling, distribusjon, retur
• Multidose
• Skjema Bl
• Skjema LMHal
• Skjema LMHb2
• Skjema LMHu3
• Oppgaver primær og sekundær Elvestien
• Opplæring Elvestien 1 og 2
• Oversikt over Fagdager
• Hjemmetjenesten - organisasjonskart 2016
• Organisasjonskart Orkdal kommune
• Opplæring Elvestien_ l
• Opplæring Elvestien_2
• Organisering pr 1.2.2015
• ORKDAL KOMMUNE
• Overordnet faglig ansvarlig for lov om kommunale helse- og omsorgstjenester kapittel 9 i Orkdal kommune
• Primærkontakt
• Rundhaugen
• Samarbeidsavtaler  Habiliteringstjenesten for voksne.
• Turnus for Elvestien, Rundhaugen, Kongshaugen og Blomsterveien.
• Årsplan Rundhaugen

Dokumentasjon som ble gjennomgått  under revisjonsbesøket:

• Avviksmeldinger
• Rutiner for kartlegging av brukerbehov
• Mal for søknad om helse- og omsorgstjenester
• Mal for melding av avvik
• Aktivitetsplan for tilrettelagt fritid
• Stillingsbeskrivelse avdelingsleder/fagleder
• Gjennomgang av 4 brukermapper i fagsystemet Gerica

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn av 20.04.16.
• Varsel om prosjekt Brukerinvolvering og formøte i epost av 22.08.16.
• Div. eposter og telefonsamtaler om gjennomføringen av tilsynet
• Program av 08.09.16.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Merete Olufsen Bondø, Seniorrådgiver/revisjonsleder
Lars Wikdahl, seniorrådgiver/revisor
Cecilie Rønning Melø, juridisk rådgiver/revisor

Nina Braadland, Erfaringsmedarbeider
Steinar Johnsen, Erfaringsmedarbeider

Mette Klauman, Masterstudent NTNU

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

Tilsynsrapporter fra hvert enkelt tilsyn

Søk