Rapport fra tilsyn med Landsomfattende tilsyn med sosiale tjenester i NAV til personer mellom 17 - 23 år ved Orkdal kommune

Sammendrag

Formålet med det landsomfattende tilsynet Fylkesmannen gjennomfører med NAV, er å undersøke om kommunen gjennom sine styringsaktiviteter sikrer forsvarlige sosiale tjenester til unge mellom 17 og 23 år.

Det vil si om kommunen sikrer at de sosiale tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er tilgjengelige for personer mellom 17 og 23 år, at tildeling av tjenestene er forsvarlig, og at oppfølgingen av personer mellom 17 og 23 år som mottar tjenestene er forsvarlig.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Avvik 1:

Orkdal kommune sikrer ikke at det fattes vedtak når tjenesten opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenesteloven § 17 gis ungdom 17 – 23 år, med unntak av økonomisk råd og veiledning.

Hjemmel: Sosialtjenesteloven § 17 jf. § 4, jf. forvaltningsloven § 11, jf. sosialtjenesteloven § 5, jf. forskrift om internkontroll i kommunalt NAV.

Avvik 2:

Orkdal kommune sikrer ikke at tildeling av økonomisk stønad til unge mellom 17 – 23 år, skjer i henhold til kravene i lov og forskrift.

Hjemmel: Sosialtjenesteloven §§ 18 og 19, jf. § 5, 42 og 43, jf. forvaltningsloven

§ 17 og forskrift om internkontroll i kommunalt NAV.

Merknad 1:

NAV Orkdal har et forbedringspotensial i å dokumentere den oppfølgingen som er gitt

Dato: 03.06.16

Grethe Lindseth
revisjonsleder

Merete O. Bondø
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Orkdal kommune i perioden 19.01.16 – 15.04.16. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av det landsomfattende tilsynet med NAV i 2015-16.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) etter sosialtjenesteloven § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten gjennom internkontroll ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• Hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• Tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• Tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avviker mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknader forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Orkdal kommune ligger 42 km sør for Trondheim, og er regionsenter for ca 50 000 innbyggere sørvest i Trøndelag. Kommunen hadde 11 779 innbyggere pr 1. januar 2016. Kommunen har handels- og servicetilbud, og Orkdal videregående skole er lokalisert i kommunen. Kommunens administrasjonssenter ligger i Orkanger.

Orkdal kommune informerer om kvalifiseringsprogram, økonomisk rådgivning og sosialhjelp på sine hjemmesider. Samarbeidspartnere informeres om økonomisk råd og veiledning.

NAV Orkdal har normalt åpent fem dager i uka, mellom kl 10 – 14. På grunn av stor arbeidsmengde og sykefravær er kontoret stengt hver onsdag i perioden 13.04 – 31.08.16. Samtaler kan gjennomføres utenom åpningstid, og NAV kan kontaktes via NAV-kontaktsenter eller elektronisk. NAV-kontoret har en egen ungdomskontakt som i tillegg kan nås via mobil eller Facebook.

Ungdomskontakten tilbyr råd og veiledning, støtte og hjelp, bistår med arbeid og aktivitet og kartlegger ressurser og behov. Målgruppen er ungdom mellom 16 – 25 år. Ungdomskontakten samarbeider med andre instanser der det er aktuelt.

Ungdomskontakten inngår i NAV-kontorets ungdomsteam. Kommunen deltar i prosjektet Praksis og kunnskapsutvikling, og har i forbindelse med dette etablert et kurs for ungdom som står utenfor skole og arbeid: Alle kan. Her får ungdom tilbud om et kurs over 4 uker, hvor det er obligatorisk oppmøte to dager pr uke, og frivillig en dag.

Ungdom som henvender seg til NAV for første gang tilbys alltid samtale og dersom bestillingen er vag, gjøres det en kartlegging. Det gis individuell veiledning og informasjon til unge som kontakter NAV, og det tilpasses den unges behov med hensyn til tema, innhold og omfang.

NAV Orkdal Agdenes er bemannet med 25 personer (statlig og kommunalt ansatte), og leder er også leder for NAV Agdenes. På kommunalt område er ansatte organisert under enhetsleder for Helse og familie i Orkdal kommune, mens statlig ansatte er organisert under fylkesdirektør i NAV Sør-Trøndelag. NAV-leder rapporterer til enhetsleder på områdene økonomi, utvikling på de sosiale tjenestene og personal.

NAV-kontoret er delt i to avdelinger: mottaksteam og oppfølgingsteam med hver sin leder. De sosiale tjenestene er organisert under mottaksteamet, og avdelingsleder deltar på møter sammen med de ansatte. Kontoret har faste møter, også for de sosiale tjenestene. Saker etter sosialtjenesteloven diskuteres i ukentlige teammøter. Det er gitt delegasjon fra kommunen til NAV-leder og videre til veiledere. Det foreligger en felles virksomhetsplan og aktivitetsplan for NAV Orkdal Agdenes.

Mottaket er organisert under mottaksteam, og bemannes med kompetanse fra sosial og arbeid. Mottak gjør en kort kartlegging av hva saken dreier som om, og gir informasjon om hva bruker må ta med av dokumentasjon til samtale med veileder og sender melding i gosys til veileder om henvendelsen.

NAV Orkdal har egne satser for økonomisk stønad for ungdom. Kontoret har skriftlige prosedyrer for de sosiale tjenestene, som er lagret på felles område tilgjengelig for alle.

Avvik registreres i det statlige avvikssystemet og skal rapporteres til avdelingsleder i fagteammøter.

NAV-veiledere er tilgjengelig for brukere og samarbeidspartnere, og det legges til rette for samarbeid med andre instanser.

3. Gjennomføring

Tilsynet ble gjennomført samtidig ved Agdenes og Orkdal kommuner, hvor hver kommune får egen rapport. Systemrevisjonen ved Orkdal kommune omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarselble utsendt 19.01.16

Åpningsmøteble avholdt 14.04.16.

Intervjuer 9 personer ble intervjuet. I tillegg har Fylkesmannen vært i kontakt med relevante samarbeidspartnere før tilsynet, hvor det har vært stilt spørsmål om erfaringer fra samarbeidet, tilgjengelighet til veiledere mv.

Gjennomgang av dokumenter og saker: før og under tilsynet

Sluttmøte ble holdt 15.april 2016

4. Hva tilsynet omfattet

Tema for tilsynet var kommunens plikt til å tilby og å yte sosiale tjenester til personer mellom 17 og 23 år, fordelt på følgende tre områder:

1. Om kommunen sikrer at de sosiale tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er tilgjengelige for personer mellom 17 og 23 år.
   
   Det ble undersøkt om det finnes informasjon om tjenestene, om det gis informasjon og veiledning til den enkelte, og at ungdommene ikke avvises når de henvender seg
2. Om kommunen sikrer at tildeling av tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år er forsvarlig.
   
   Herunder ble det sett på krav til kartlegging, vurdering og beslutning, brukermedvirkning og individuell vurdering.
3. Om kommunen sikrer at oppfølging av personer mellom 17 og 23 år som mottar tjenesten opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er forsvarlig.
   
   Det ble undersøkt om plikten til å legge til rette for brukermedvirkning, og om ansvaret for å samarbeide og samhandle med relevante tjenesteytere om ungdom mellom 17 og 23 år blir ivaretatt, der det anses nødvendig.

Rapporten omhandler kun en del av NAV Orkdal sin virksomhet, og er derfor ikke en samlet vurdering av de sosiale tjenestene ved kontoret.

Rapporten tar bare utgangspunkt i det som var kontorets praksis på tidspunktet for gjennomføringen av tilsynet.

5. Funn

Avvik 1

Orkdal kommune sikrer ikke at det fattes vedtak når tjenesten opplysning, råd og veiledning etter sosialtjenesteloven § 17 gis ungdom 17 – 23 år, med unntak av økonomisk råd og veiledning.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Informasjon og gjennomgang av saker viser at det ikke er gitt spesifikk informasjon om tjenesten opplysning, råd og veiledning til gruppen til gruppen 17 – 23 år. Det er heller ikke forelagt søknader fra brukere om tjenesten, med unntak av gjeldsrådgivning.
• NAV Orkdal praktiserer 18 års aldersgrense for å innvilge økonomisk stønad og informerer om dette på sine hjemmesider
• Det fremgår av informasjon i mottak til brukere som vurderer å søke økonomisk stønad, at de skal ha prøvd ulike økonomiske muligheter før evt innvilgelse av stønad. Eksempel på hva som skal være prøvd er lån/forskudd i bank, forskudd på lønn fra arbeidsgiver, redusere skattetrekk og bidragstrekk.
• Det er ikke klart hvem som har ansvar for at informasjonsmateriell er korrekt eller oppdatert, eller om informasjonen som gis er riktig. Det er ikke klart hvem som skal motta beskjed om evt feil i materiellet.

Dette er avvik fra følgende myndighetskrav:
Sosialtjenesteloven §§ 5,17, 18, 19 jfr. § 4.
Forvaltningsloven §§ 11 og 23.

Kommentar til avvik 1:
Når det gjelder tjenesten opplysning, råd og veiledning har ikke Fylkesmannen sett at det er gitt spesifikk informasjon om denne tjenesten til personer mellom 17 og 23 år i samtaler mellom veileder og bruker. Fylkesmannen har fått opplyst at det gis opplysning, råd og veiledning på flere områder, og at ungdomskontakten er tett på ungdom.

Tjenesten opplysning, råd og veiledning er særlig viktig for å fange opp unge som har utfordringer så tidlig som mulig, for å bidra til positiv utvikling med mål om sosial og økonomisk trygghet og aktiv deltakelse i samfunnet.

Avvik 2

Orkdal kommune sikrer ikke at tildeling av økonomisk stønad til unge mellom 17 – 23 år, skjer i henhold til kravene i lov og forskrift.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Det kartlegges ikke om betingelsene for rett til tjenesten opplysning, råd og veiledning er oppfylt. Ungdom oppfordres ikke til å søke om opplysning, råd og veiledning med unntak av økonomisk råd og veiledning
• Det er opplyst at ved søknad om økonomisk stønad fra ungdom under 18 år, vises det til foreldrenes forsørgelsesplikt og det praktiseres 18 års grense for å få økonomisk stønad. Det er videre ulik praksis for hvordan økonomisk stønad til ungdom tildeles:
  - Der foreldrene er kjent av NAV-kontoret, gis det råd og veiledning til foreldrene om å søke om økonomisk stønad for ungdommen.
  - Etter avtale med ungdom gis økonomisk stønad til husleie til foreldrene. Det er opplyst at bruker gir muntlig samtykke og at det ikke er dokumentert i journal
• Vedtakene inneholder i stor grad standardtekst, og i de tilsette sakene mangler saksopplysninger, individuell vurdering og begrunnelse. Det fremgår heller ikke om det er gjort en kartlegging av om søker har andre utgifter som det skal tas hensyn til
• Det foretas stans eller reduksjon i innvilget økonomisk stønad uten forhåndsvarsel og/eller at det er fattes vedtak om dette. Økonomisk stønad «holdes tilbake» for å få bruker til å møte
• Stønad til livsopphold innvilges etter standard satser, uten forklaring på hvorfor denne er lagt til grunn og uten vurdering om beløpet er tilstrekkelig for søker. Utgifter som inngår i livsopphold etter § 18 innvilges etter § 19 (for eks. lege, medisin, tannlege)
• Det brukes standard tekst for vilkår. Det mangler vurderinger av om vilkårene er i nær sammenheng med vedtaket, ikke urimelig byrdefull og begrenser handle- eller valgfrihet på en urimelig måte samt ikke strid med andre lover. NAV Orkdal stiller vilkår om å levere lønnslipp og kontoutskrift før utbetaling av stønad ved løpende vedtak.
• Utbetaling av husleie til andre foretas uten at det foreligger dokumentasjon på samtykke, eller vedtak om utbetaling til andre.
• Sakene (vedtak og journal) er ikke opplyst på en slik måte at andre i kontoret kan sette seg inn i saken.
• Det er ikke det gjort vurderinger av hvor det er fare for svikt i saksbehandling ved tildeling av tjenester til ungdom ved NAV Orkdal

Dette er avvik fra følgende myndighetskrav:
Sosialtjenesteloven §§ 4, 17, 18 og 19, 20, 41 og sosialtjenestelovens § 5 om internkontroll med tilhørende forskrift § 4

Kommentar til avvik 2:
Det er opplyst at det gis opplysning, råd og veiledning til ungdom som er i kontakt med ungdomsteamet/ungomdskontkaten. Det kartlegges ikke om betingelsene for å få tjenesten er tilstede, og der den gis er det ikke fattet vedtak.

Det er et krav i sosialtjenesteloven § 41 andre ledd, jf. Forvaltningslovens § 23 at det skal fattes vedtak om opplysning, råd og veiledning når det gis slik veiledning ut over det som må anses som alminnelig veiledning i medhold av forvaltningsloven § 11. Vedtak på tjenesten vil gi forutsigbarhet for brukerne, det vil sikre etterprøvbarheten og ivareta brukernes rettsikkerhet og klage- muligheter.

Det er avdekket at det er ulik praksis ved behandling av økonomisk stønad til ungdom. Det fremgår ikke hva som er kartlagt av søkers situasjon, og økonomisk stønad innvilges i hovedsak med utgangspunkt i kommunens veiledende satser, og ikke etter konkrete og individuelle vurderinger av hjelpebehov, stønadsbeløp og stønadsform. Det er derfor en fare for at utmålt stønad som innvilges, ikke er tilstrekkelig for et forsvarlig livsopphold for den enkelte ungdom.

Det stilles standard vilkår for økonomisk stønad uten at det gjøres nærmere vurderinger av om dette er hensiktsmessig og riktig for den enkelte bruker. Videre vurderes det heller ikke om vilkår er i nær sammenheng med vedtaket og ikke begrenser brukerens handle- og valgfrihet. Dersom det skal stilles vilkår, skal det gjøres en vurdering av om det bidrar til at søker blir selvhjulpen, og lovens krav ved vilkårssetting må følges.

Merknad 1:

NAV Orkdal har et forbedringspotensial i å dokumentere den oppfølgingen som er gitt

Kommentar til merknaden:
Det er opplyst at informasjon fra samtaler og oppfølging av brukere ikke alltid journalføres. Veiledere ser selv et forbedringspotensial på dokumentasjon oppfølgingen som gis.

Prosedyrer fremlagt for tilsynet viser at det skal ryddes i mapper, og at notat og gullapper ikke skal være med. I de fremlagte sakene ble det funnet både notat og gullapper.

Tilsynet har for øvrig merket seg at

• Orkdal kommune har ansatt en ungomdskontakt som er organisert under NAV-kontoret. Ungdomskontakten møter ungdom på flere arenaer, og deltar aktivt i Alle-kan kursene som NAV tilbyr. Ungdomskontakten er også i kontakt med ungdom utover ordinær arbeidstid, og i andre kanaler enn de tradisjonelle.
• NAV Orkdal tilbyr alle ungdommer som henvender seg en samtale med veileder, og det samarbeides med andre instanser der det er behov for dette.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

I henhold til sosialtjenesteloven § 5 skal kommunen kunne gjøre rede for hvordan plikten til internkontroll oppfylles. Forskrift om internkontroll for de kommunale tjenestene i NAV beskriver mer detaljert hvordan dette skal gjøres.

Målet er at brukere som har krav på det, innvilges nødvendige tjenester i samsvar med bestemmelsene i loven. Når det skjer en svikt i styringen kan konsekvensen være at kommunen ikke leverer riktige og gode nok tjenester.

Hensikten med styring og internkontroll er å sikre at det arbeid som utføres, ikke blir tilfeldig og opp til den enkelte saksbehandler. Tilsynet har avdekket at NAV Orkdal har ulike praksis for hvordan økonomisk stønad til ungdom tildeles. Ved å aktivt knytte internkontroll opp mot utførelse av det faglige arbeidet, vil kontoret gjennom felles praksis, verktøy, fagsystemer og kompetanse kunne sørge for forsvarlige individuelle tjenester.

Tilsynet viser at Orkdal kommune har mangler i sitt system for internkontroll på det undersøkte området. Kommunens internkontroll har ikke avdekket at det ikke ble fattet vedtak på tjenesten råd og veiledning utover økonomisk rådgivning i saker hvor denne tjenesten gis. Kommunen har heller ikke avdekket at tildeling av økonomisk stønad ikke skjer i henhold til kravene i lov og forskrift. Det er også avdekket at kommunen ikke har sørget for at prosedyrer følges.

Det er etablert et statlig avvikssystem som er kjent for de ansatte. Det er kjent at avvik som skal meldes er knyttet til trusler og vold mot ansatte. Det meldes ikke avvik knyttet til tjenestene som ytes til brukerne. Det er ikke avdekket at det arbeides for at det skal meldes avvik på uheldige hendelser eller uforsvarlig praksis knyttet til brukerne av de sosiale tjenestene.

Tilsynet viser at manglende planlegging og kontroll av kommunens arbeid med tildeling og oppfølging av tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad, har medført faktiske overtredelse av sosialtjenesteloven i utførelsen av arbeidet. Kommunens ledelse har heller ikke etterspurt hvor om det er områder hvor det kan være fare for svikt i tjenestene og med dette ikke satt seg i stand til å avdekke svikt.

Tilsynsmyndigheten finner på denne bakgrunn at styringstiltakene fremstår som utilstrekkelige for å sikre forsvarlig praksis på de reviderte områdene som det er gitt avvik på. Kommunen må etter dette og ut fra de funn som er presentert i rapporten, vurdere hvilke styringstiltak som er nødvendige for å sikre en forsvarlig saksbehandling med kartlegging, vurdering og begrunnelse i saker om økonomisk stønad. Kommunen må også vurdere hvilke styringstiltak som er nødvendige for å sikre at brukere informeres om og tilbys tjenesten opplysning, råd og veiledning, samt at det fattes vedtak der tjenesten faktisk gis. Kommunen må også vurdere hvilke styringstiltak som trengs for å sikre at prosedyre for orden i saksmapper overholdes. Kommunen må også sørge for tilstrekkelige styringstiltak for å sikre at oppfølging av brukere dokumenteres slik at brukere, andre veiledere eller ledere av kontoret skal kunne sette seg inn i saken.

Dette innebærer at kommunen plikter å planlegge, gjennomføre, evaluere og eventuelt korrigere virksomheten slik at den er i samsvar med krav i sosialtjenesteloven i arbeids- og velferdsforvaltningen. Dette forutsetter blant annet kontroll av egne rutiner og praksis, og at nødvendige forbedringstiltak iverksettes.

7. Regelverk

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven)
Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
Forskrift om internkontroll i arbeids- og velferdsforvaltningen Rundskriv Hovednr. 35 – Lov om sosiale tjenester i NAV
Rundskriv A-1/2015 – statlige retningslinjer for økonomisk stønad

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Handlingsprogram 2016-19 med kommunestyrets vedtak 16.12.15
• Delegeringsreglement politisk
• Anvisningsmyndighet MVA
• Delegasjon Synnøve Sivertsen
• Delegasjon MS
• Delegasjon LKS
• Delegasjon KV
• Delegasjon IT
• Delegasjon AKY
• Virksomhetsplan 2016 OA
• Handlingsplan 2016-19 vedtatt 16.12.15
• Samarbeidsavtale mellom Orkdal kommune og NAV Sør-Trøndelag for perioden 01.4.13 – 01.04.16
• Organisasjonskart med oversikt over ansvar og oppgaver
• Delegasjon av myndighet fra Orkdal kommune til NAV-leder
• Delegasjon av myndighet fra Agdenes kommune til NAV-leder
• Oversikt over antall personer som mottar økonomisk stønad, opplysning, råd og veiledning og antall unge som har depositumsgaranti
• Samtykkeskjema
• Satser for livsopphold Orkdal kommune
• Saksmapper
• Kartleggingsskjema
• Oversikt over oppfølging av ungdom i kontoret
• Prosedyrer
  - Førstegangs søkere av sosialhjelp, sist revidert mars 2016
  - Søknad om sosialhjelp med kjent inntekt/utgift, sist revidert mars 2016
  - Søknad om opplysning, råd og veiledning, godkjent mars 2016

 

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Saksmapper
• Aktivitetsplan år 2016 – enhet NAV Orkdal og Agdenes HMS/IA og kompetanse
• Virksomhetsplan (oppdatert)
• Oversikt over interne prosedyrer, NAV Orkdal pr januar 2016
• Prosedyrer:
  - Førstegangssøkere av sosialhjelp
  - Endring av innvilget vedtak
  - Søknad om krisehjelp
  - Søknad om sosial lån
  - Søknad om sosialhjelp med endring i inntekt/utgift
  - Rutinebeskrivelse sosial stønad ved NAV Orkdal, godkjent 15.03.16
• Informasjon til brukere som vurderer å søke økonomisk sosialhjelp, datert februar 2011
• Informasjon om hvordan brukere kan få raskere svar på søknaden sin, revidert april 2010
• Informasjon om økonomisk rådgivning/gjeldsrådgiving
• Veiledende satser for NAV Orkdal, sist revidert februar 2016

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn av 19.01.16
• Diverse eposter om program og tilrettelegging av tilsynet
• Brev av 05.04.16 med program for tilsynet

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Seniorrådgiver Merete O. Bondø
Seniorrådgiver Grethe Lindseth

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

Tilsynsrapporter fra hvert enkelt tilsyn

Søk