Rapport fra tilsyn med midlertidig botilbud i Trondheim kommune ved NAV Midtbyen 2017

Sammendrag

Formålet med tilsynet Fylkesmannen gjennomfører med NAV, er å undersøke om kommunen gjennom sin styringsaktivitet  ivaretar sin plikt etter sosialtjenesteloven  § 27 til å sørge for et midlertidig botilbud til personer som har rett til denne tjenesten.

Det vi si at tjenesten midlertidig botilbud er tilgjengelig, at tildelingen av tjenesten er forsvarlig, at det midlertidige botilbudet har en forsvarlig standard, og at det gis tilstrekkelig oppfølging for å komme over i et mer varig boforhold.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Det ble påpekt to avvik under dette tilsynet.

Avvik 1

Trondheim kommune v/NAV Midtbyen sikrer ikke at saksbehandlingen  av tjenesten midlertidig  botilbud er forsvarlig.

Avvik 2

Trondheim kommune v/NAV Midtbyen sikrer ikke at brukere alltid får tilbud om midlertidig botilbud som holder en forsvarlig standard.

Dato: 07.11.2017

Mette Øvrewall
revisor

Daniel Bergamelli
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Trondheim kommune ved NAV Midtbyen i perioden 23.06.17 - 11.10.17. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (Nav) etter sosialtjenesteloven § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten  har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen  innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet  omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift.
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Trondheim kommune har samarbeidsavtale med NAV Sør-Trøndelag om etablering og drift av 4 NAV-kontor. To ganger i året avholdes det partnerskapsmøter mellom fylkesdirektør i NAV Sør-Trøndelag og Trondheim kommune ved kommunaldirektør, helse og velferd.

Det er faste møtepunkt mellom kommunalsjef, helse og velferd og NAV-lederne. Det er faste møtepunkt mellom rådmannens fagstab og NAV-lederne, hvor avdelingsledere i NAV deltar etter behov.

Videre deltar representanter fra alle NAV-kontorene i «Fagressurs bolig» sammen med helse- og velferdskontorene og Enhet for service og internkontroll.

Det er ukentlige samarbeidsmøter  mellom NAV, helse- og velferdskontorene og barne­ og familietjenestene.

Trondheim kommunes enhet for service og internkontroll (ESIKT) har ansvaret for ajourhold av Kvaliteket hvor kommunens rutiner lagres. Fagleder ved ESIKT har regelmessige møter med avdelingsleder for området sosiale tjenester i NAV, og tar jevnlig ut rapporter fra området til kommunens ledelse og NAV. ESIKT gjennomfører også stikkprøvekontroll av 30 vedtak fra hvert NAV-kontor om sosiale tjenester hver tredje måned. Tilbakemeldinger på funn gis til avdelingsledere.

NAV Midtbyen er organisert i tre avdelinger: Jobb- og veiledningsavdelingen, Marked- og arbeidsliv og Kvalifiseringsavdelingen. Hver avdeling har sin avdelingsleder. Det er Jobb­ og veiledningsavdelingen som har ansvar for oppgaver knyttet til de sosiale tjenestene med unntak av kvalifiserings-programmet.  Avdelingen har mellom 25 - 30 ansatte, og har en fast møtestruktur med blant annet ukentlige fagmøter for sosialtjenesteområdet og regelmessige avdelingsmøter. Kontoret har ingen kompetanseplan, men opplæring gis i form av kurs fra Fylkesmannen og ESIKT. Det legges stor vekt på diskusjoner i fagmøter og kollegaveiledning.

Trondheim kommune gir informasjon om sine tjenester på kommunens nettsider som har en lenke til nav.no, hvor det er informasjon om tjenesten midlertidig botilbud. Det opplyses om at tjenesten er kjent blant NAV-kontorets brukere og samarbeidspartnere, som helse- og velferdskontorene og Enhet for psykisk helse og rus (EPHOR). Brukere med behov for tjenesten, oppsøker derfor i stor grad NAV-kontoret fysisk.

Kontaktsenteret gir også informasjon per telefon når publikum ringer.

Kontoret har åpent for publikum 4 timer pr. dag og betjenes av serviceverter og ansatte i turnus. Kontoret har daglig mellom 80 til 100 besøkende. Kontoret har i tillegg telefonvakt fra 09.00 til 15.00.

Servicevertene tar imot henvendelser om blant annet midlertidig botilbud, og sørger for at bruker får en samtale med en aktuell veileder umiddelbart.

Kommunen har et søknadsskjema om økonomisk stønad som også kan brukes for å søke om midlertidig botilbud. Brukere oppfordres til å fylle ut skjemaet, men det kan søkes muntlig og gjelder særlig ved fornyelse av vedtak. Det beskrives en ulik praksis for håndtering av søknader som fremmes sent på dagen. Av og til kalles brukerne inn til samtale først neste dag.

Kravene til dokumentasjon og kartleggingen av brukers situasjon tilpasses sakens hastegrad. Serviceverten foretar en enkel kartlegging av bosituasjon og økonomi. Veileder kartlegger videre og har ansvaret for å informere om tjenesten. Søknader blir avgjort samme dag som de blir fremmet. Vedtaket skrives av og til neste dag.

Vurderingen av om bruker skal betale for oppholdet helt eller delvis selv, tar utgangspunkt i kommunens livsoppholdsnormer som vurderingene om annen økonomisk stønad. Etter en skjønnsmessig vurdering kan det gis stønad ut over kommunens veiledende livsoppholdsnorm.

NAV-kontoret har en liste over boliger som brukes til midlertidige botilbud. Kommunen har ikke inngått kvalitetsavtaler med tilbyderne.

NAV-kontoret har en boligveileder som er ansatt i 100 % stilling for å gi brukere individuell oppfølging for å komme over i et mer varig boforhold, og det avtales en oppfølgingssamtale snarest mulig. Er brukers behov allerede klarlagt, kan den enkelte veileder gjennomføre oppfølgingssamtalen. Det stilles krav om egeninnsats både før og etter oppfølgingssamtalen, blant annet føring av boliglogg.

NAV-kontorene og helse- og velferdskontorene  er gitt et forpliktende ansvar for at det etableres et samarbeid om brukerne som trenger midlertidig bolig slik at bostedsløse prioriteres for tildeling av kommunal bolig. Det samarbeides også med Enhet for psykisk helse og rus i noen av disse sakene.  Enkelte av brukere har en individuell plan.

Kommunen har beredskapsplaner for husløse etter brann og andre ulykker. NAV­ kontoret kobles på ved behov for bistand til å finne midlertidig botilbud.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 23.06.17.

Åpningsmøte ble avholdt 10.10.17.

Intervjuer
8 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 11.10.17.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

4. Hva tilsynet omfattet

Tema for tilsynet var om kommunen gir tjenesten midlertidig botilbud i tråd med lov og forskrift. Tilsynet er delt i områdene:

• Om tjenesten midlertidig botilbud er tilgjengelig.
• Det vil si om tjenesten er gjort kjent blant kommunens innbyggere generelt og til personer med økt risiko for bostedsløshet spesielt, og hvordan henvendelser håndteres.
• Om kommunen sikrer at tildelingen av midlertidig botilbud er forsvarlig og at tilbudet har en forsvarlig standard.
• Om brukere av midlertidige botilbud får tilstrekkelig oppfølging til å komme over i et mer varig boforhold.

Rapporten omhandler kun en del av NAV Midtbyens virksomhet, og er derfor ikke en samlet vurdering av de sosiale tjenestene ved kontoret.

5. Funn

Avvik 1

Trondheim kommune v/NAV Midtbyen sikrer ikke at saksbehandlingen av tjenesten midlertidig botilbud er forsvarlig.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Trondheim kommune v/NAV Midtbyen skriver ikke alltid enkeltvedtak som bruker kan klage på.
• Trondheim kommune v/NAV Midtbyen begrunner enkelte avslag med utenforliggende hensyn, som å legge vekt på årsaken til at vedkommende er bostedsløs.
• Trondheim kommune v/NAV Midtbyen innvilger i flere saker økonomisk stønad til å dekke utgifter til midlertidige botilbud etter § 19, selv om det fremstår som klart at stønaden skulle vært gitt etter § 18.

Avvik 2

Trondheim kommune v/NAV Midtbyen sikrer ikke at brukere alltid får tilbud om midlertidig botilbud som holder en forsvarlig standard.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Trondheim kommune v/NAV Midtbyen bruker enkelte botilbud der beboer ikke har mulighet til å lage mat eller vaske tøy. Botilbudene oppfyller dermed ikke kvalitetskravene som fremgår av rundskriv Hovednr. 35.
• Trondheim kommune v/NAV Midtbyen henviser i tillegg til enkelte botilbud der beboer er utestengt fra rommet i store deler av døgnet. Disse botilbudene oppfyller heller ikke kvalitetskravene som fremgår av rundskriv Hovednr. 35.
• Trondheim kommune v/NAV Midtbyen har ikke dokumentert at det gjøres en individuell vurdering av hvilket botilbud som den enkelte bruker får tildelt.

Tilsynet har for øvrig merket seg:

Brukere av midlertidige botilbud innvilges tjenesten opplysning, råd og veiledning i samme vedtak som botilbudet/stønaden. Det gis ikke informasjon om når veiledningen skal starte opp. Det opplyses om at boveileder i enkelte saker fatter egne § 17-vedtak. Oppfølgingen dokumenteres i varierende grad.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

I henhold til sosialtjenesteloven § 5 skal kommunen kunne gjøre rede for hvordan

plikten til internkontroll oppfylles. Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen beskriver mer detaljert hvordan dette skal gjøres.

Målet er at brukere som har krav på det, innvilges nødvendige tjenester i samsvar med bestemmelsene i loven.

Kravene til styring og kontroll innebærer blant annet at kommunen skal avklare ansvarsforhold, utarbeide nødvendige rutiner og instrukser, og sørge for at de ansatte har nødvendig kompetanse. Kommunen skal også sørge for at sårbare områder i tjenesteytingen avdekkes, og at feil fanges opp, slik at svikt kan rettes opp og forebygges. Kommunen må dessuten følge med på at rutiner og instrukser følges, og at internkontrollen fungerer som forutsatt. 

Tilsynet har fått forelagt rutinen «Veileder søknad om midlertidig bolig». Rutinen er sist oppdatert 23.03.2015, og er ikke kjent for alle ansatte på området. NAV Midtbyen har ikke andre skriftlige rutiner for håndtering av henvendelser i mottak eller saker om midlertidig botilbud.

Det er beskrevet at enkelte brukere må dra fra NAV-kontoret uten å ha fått behandlet søknaden sin. Det begrunnes i enighet med bruker, men det avklares ikke alltid om bruker fortsatt ønsker søknaden behandlet. Det kan føre til at det gis muntlige avslag i enkelte saker.

Søknader skal behandles etter reglene i forvaltningsloven som gjelder enkeltvedtak. Vedtaket skal være skriftlig og skal begrunnes, og det skal opplyses om retten til å klage.

Årsaken til behovet for midlertidig bolig er uten betydning for retten til tjenesten. Under tilsynet ble det avdekket at NAV-kontoret har avslått flere søknader med begrunnelse i utenforliggende hensyn, hvilket er feil lovforståelse.

NAV-kontoret tildeler botilbud som ikke oppfyller kvalitetskravene og brukere henvises også til tilbud som ikke kan benyttes hele døgnet.

Det midlertidige botilbudet som benyttes må være kvalitetsmessig forsvarlig ut fra den enkelte brukers behov og må ha en forsvarlig standard.

Det er derfor Fylkesmannens vurdering at NAV Midtbyen har svikt i sitt internkontrollsystem på det tilsette området.

Det vil være en forbedring om kommunen utarbeider og implementerer skriftlige rutiner eller på annen måte etablerer en felles praksis for området. Dette for å sikre forsvarlig saksbehandling ved at det fattes vedtak etter gjeldende regelverk samt at det tildeles bolig som oppfyller kravene til forsvarlighet  og kvalitet.

7. Regelverk

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven)
Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen
Rundskriv Hovednr. 35 - Sosialtjenesteloven

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Rutine og ansvar ved utgifter og oppgaver knyttet til brann etc - tillegg til beredskapsrutine
• Temaplan for arbeid mot fattigdom i Trondheim 2013 - 2017
• Skjema for delegasjon
• Vedtaksmal
• Utdrag fra bostedsløskartlegging fra mai 17
• Skriftlig orientering fra NAV Midtbyen om organisasjonen, oversikt over ansatte som har oppgaver knyttet til temaet og hvilke boliger som benyttes som midlertidig  botilbud
• Liste over personer som i 2016 og 2017 bodde i midlertidig botilbud.
• 21 vedtak om tildeling og avslag på søknader om midlertidig botilbud

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Rutine/prosedyre «Fare for bostedsløshet»
• Kartleggingsskjema for samhandling i OSK
• Veileder søknad om midlertidig bolig

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn av 23.06.17
• Diverse eposter om tilrettelegging av tilsynet
• Brev av 25.09.17 med program for tilsynet.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:Seniorrådgiver Mette Øvrewall Juridisk rådgiver Daniel Bergamelli Seniorrådgiver Merete O. Bondø