Rapport fra uanmeldt tilsyn med tvungen helsehjelp etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A til beboere i Haugsåsen bokollektiv for demente i Skien kommune 2014

Sammendrag

Fylkesmannen i Telemark har gjennomført uanmeldt tilsyn med Haugsåsen bokollektiv for demente. Tilsynet i Haugsåsen bokollektiv er en videreføring av landsomfattende tilsyn med kommunale helse- og omsorgstjenester til eldre i 2010 og landsomfattende tilsyn med tvungen helsehjelp etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4 A til pasienter i sykehjem i 2012.

Tilsynsbesøket fant sted 21. august 2014. Tema for tilsynet er om kommunen håndterer bestemmelsene om tvungen helsehjelp etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4 A til pasienter i Haugsåsen bokollektiv for demente.

Tilsynet omfattet følgende områder:

• Om pasientens rett til å bevege seg fritt blir ivaretatt
• Om det gjennomføres hygienetiltak mot pasientens vilje
• Om det benyttes bevegelseshindrende tiltak
• Om det fattes vedtak etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4 A der det iverksettes helsehjelp mot pasientens vilje

Funn

Ved tilsynet ble det gjort funn som ga grunnlag for å konstatere 2 avvik. Det ble ikke gitt merknader, jf. kapittel 5 Funn.

Avvik 1

Skien kommune sikrer ikke at det i Haugsåsen bokollektiv for demente blir fattet vedtak om tvungen somatisk helsehjelp til beboere uten samtykkekompetanse som motsetter seg nødvendig helsehjelp.

Avvik 2

Skien kommune utøver tvungen helsehjelp i form av tilbakehold i Haugsåsen bokollektiv for demente som ikke er en helseinstitusjon

Dato: 30.09.14

Anne Marie Moen Vollan
revisjonsleder

May Trude Johnsen
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter uanmeldt tilsyn i Skien kommune, Haugsåsen bokollektiv for demente, den 21.08.14.  Tilsynet er en videreføring av landsomfattende tilsyn med kommunale helse- og sosialtjenester til eldre i 2010 hvor det ble anbefalt å bruke ulike tilsynsmetoder, herunder tilsyn som ikke er varslet på forhånd (uanmeldt tilsyn). Tema fra landsomfattende tilsyn med tvungen helsehjelp etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A i 2012 ligger også til grunn for tilsynet. 

Bakgrunnen for at Fylkesmannen valgte å gjennomføre uanmeldt tilsyn i Haugsåsen bokollektiv for demente er blant annet flere henvendelser der det er reist spørsmål om lovligheten av låste dører i virksomheten.  En annen grunn til det uanmeldte tilsynet er at Fylkesmannen i Telemark ikke har mottatt vedtak om tvungen helsehjelp fra Haugsåsen bokollektiv siden 2010. Vi ønsket derfor å undersøke om bestemmelsene om tvungen helsehjelp etter pasient og brukerrettighetsloven er tilstrekkelig kjent i virksomheten.  

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helsetjenesten etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. § 2.

Formålet med tilsynet er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Tilsynet omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

Dette tilsynet er gjennomført som et uanmeldt tilsyn. Uanmeldt tilsyn er en form for stikkprøve med avgrenset varighet og omfang. Uanmeldt tilsyn medfører at virksomheten ikke har hatt anledning til å tilrettelegge gjennomføringen av tilsynet. Ledere og personell som er til stede har sine daglige oppgaver å ivareta overfor pasientene. Tilsynet er gjennomført med befaring, gjennomgang av tilgjengelig dokumenter, noen pasientjournaler og korte samtaler med ledere og ansatte.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under tilsynet og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfatter.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten

Haugsåsen bokollektiv er geografisk plassert på Menstad i Skien. Bokollektivet har totalt plass til 42 beboere fordelt på seks mindre bokollektiv. Fire av disse er tilpasset personer med demens. 

Haugsåsen bokollektiv er en del av kommunalområde for Helse og velferd i Skien kommune. Bokollektivet er ansvarsmessig plassert under fagsjef for heldøgns omsorgstjenester og består av to enheter med hver sin enhetsleder.

Enhet 1 består av tre bokollektiv; Borgheim bokollektiv er tilpasset til personer med demens. I dette bokollektivet er det plass til åtte beboere. I tillegg er det to bokollektiv for personer som er somatisk syke.

Enhet 2 består av tre bokollektiv tilpasset personer med demens. Bokollektivene Holmen, Utsikten og Stubbesletta har plass til 21 beboere fordelt på sju beboere i hvert av bokollektivene

Beboerne i Haugsåsen bokollektiv er definert som hjemmeboende og har egen leilighet som det betales husleie for. Beboerne får tildelt hjemmetjenester etter vedtak, tjenestene utføres av fast personale knyttet til bokollektivet. Beboerne trenger tilsyn hele døgnet, og bokollektivet er derfor døgnbemannet. Det er etablert en ordning med faste tilsynsleger tilknyttet Haugsåsen bokollektiv.

3. Gjennomføring

Det uanmeldte tilsynet omfattet følgende aktiviteter:

Tilsynet ble utført 21.08.14.

Varsel

Det ble gitt muntlig varsel på telefonen til Skien kommune ved kommunalsjef for helse og velferd ca. en time før tilsynsbesøket.

Innledende samtale

Tilsynsteamet hadde en innledende samtale om tema og gjennomføring av tilsynet med kommunalsjef for helse og velferd, fagsjef for heldøgns omsorgstjenester og en av enhetslederne på Haugsåsen bokollektiv. Skriftlig revisjonsvarsel ble overlevert kommunalsjefen.

Samtaler

Det ble gjennomført samtaler/intervjuer med 8 ansatte.

Befaring

Tilsynsteamet gjennomførte befaring i Borgheim, Holmen, Utsikten og Stubbesletta bokollektiv for demente, samt korridorer og fellesareal. Det ble ikke gjennomført befaring inne i den enkelte beboers leilighet/rom.

Oppsummerende samtale

Tilsynsteamet avsluttet tilsynet med en oppsummerende samtale med enhetsleder og noen av personalet. I tillegg ble det tatt telefonisk kontakt med Skien kommune ved kommunalsjef for helse og velferd for å gi informasjon om våre funn.

4. Hva tilsynet omfattet

Ved tilsynet ble det undersøkt om Skien kommune, Haugsåsen bokollektiv for demente, etterlever bestemmelsene om tvungen helsehjelp etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4 A på følgende områder:

• Om pasientens rett til å bevege seg fritt blir ivaretatt
• Om det gjennomføres hygienetiltak mot pasientens vilje
• Om det benyttes bevegelseshindrende tiltak
• Om det fattes vedtak etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4 A der det iverksettes helsehjelp mot pasientens vilje

5. Funn

Avvik 1

Skien kommune sikrer ikke at det i Haugsåsen bokollektiv for demente blir fattet vedtak om tvungen somatisk helsehjelp til beboere uten samtykkekompetanse som motsetter seg nødvendig helsehjelp.

Avvik følgende myndighetskrav:

• Lov om pasient- og brukerrettigheter kapittel 4 og kapittel 4A
• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester mm. § 4-1, 1.ledd, bokstav c
• Lov om helsepersonell mv. § 16
• Forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten § 4
• Forskrift om pasientjournal § 8

Avviket bygger på:

• Det framkom opplysninger om at det forekommer tilfeller der det blir gitt tvungen helsehjelp til beboere som mangler samtykkekompetanse og som motsetter seg helsehjelp. Som eksempel ble nevnt situasjoner der pasienter som er våte av urin eller avføring motsetter seg helsehjelp. Helsehjelp blir da gitt ved at en pleier holder beboerens hender mens en annen utfører nødvendig stell og bleieskift.
• Det forelå ikke vedtak om tvungen helsehjelp for noen av beboerne i Haugsåsen bokollektiv for demente selv om det forekommer at noen av dem motsetter seg nødvendig helsehjelp.
• Det fremkom usikkerhet blant personalet om hva som ligger i begrepet samtykkekompetanse, tvungen helsehjelp og i hvilke tilfeller det skal fattes vedtak om tvungen helsehjelp etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A.
• Under samtalene med personalet kom det frem at når beboere viser motstand, så er det ikke alltid dette blir dokumentert i pasientjournalen. Tilfeller av tvungen helsehjelp til personlig hygiene blir ikke alltid dokumentert.
• Fylkesmannen har ikke mottatt vedtak om tvungen helsehjelp fra Haugsåsen de siste fire årene. Dette til tross for at det framkom opplysninger om beboere som burde hatt slike vedtak.  
• Det forelå ingen skriftlige prosedyrer eller retningslinjer i Haugsåsen bokollektiv for hvordan de skal vurdere og eventuelt fatte avgjørelse om helt eller delvis bortfall av samtykkekompetanse.
• Det forelå ingen prosedyrer eller retningslinjer i Haugsåsen bokollektiv for når og hvordan personalet skal fatte vedtak om tvungen helsehjelp. Imidlertid kom det fram at dette var et arbeid som de skulle i gang med.

Avvik 2

Skien kommune utøver tvungen helsehjelp i form av tilbakehold i Haugsåsen bokollektiv for demente som ikke er en helseinstitusjon

Dette er avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om pasient- og brukerrettigheter § 4A-4
• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester mm. § 4-1, 1.ledd, bokstav c
• Lov om helsepersonell mv. § 16
• Forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten § 4

Kommentarer til avviket:

Dersom vilkårene er oppfylt, kan helsehjelp gjennomføres med tvang eller andre tiltak for å omgå motstand hos pasienten, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 4A-4. Når det gjelder tvungen helsehjelp i form av innleggelse og tilbakehold kan dette kun gjennomføres i helseinstitusjoner.

Forutsetningene for tilbakehold av pasient i helseinstitusjon er følgende:

- at pasienten mangler samtykkekompetanse og at avgjørelse om manglende samtykkekompetanse foreligger
- at pasienten motsetter seg helsehjelpen
- at vilkårene i § 4 A-3 må være oppfylt (unnlatelse av å gi helsehjelp kan gi vesentlig helseskade for pasienten, helsehjelpen ansees som nødvendig og tiltakene står i forhold til behovet for helsehjelpen)
- at det er fattet vedtak om tvungen helsehjelp i form av tilbakehold

Skien kommune har definert Haugsåsen bokollektiv for demente som omsorgsbolig og ikke en helseinstitusjon etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester mm. Kommunen kan derfor ikke legge inn eller holde pasienter tilbake i bofellesskapet selv om øvrige forutsetninger er tilstede.

Avviket bygger på:

• Døren til Borgheim bokollektiv for demente vår låst under befaringen.
• Det kom frem opplysninger fra personalet om at beboerne ikke alltid kan bevege seg fritt, fordi utgangsdørene i alle fire bokollektivene er låst på enkelte tidspunkt av døgnet. Som eksempel låses dørene i perioder på dagen der personalet er opptatt med pleieoppgaver, og om natten.
• Som låseanordning ut fra bokollektivene for demente ble det benyttet smekklås og åpningsbryter på veggen. For å få opp døren, må dørhåndtaket trykkes ned samtidig som en trykker på bryteren på veggen. Det ble opplyst at få av beboerne klarer å åpne døren uten hjelp fordi åpningsmekanismen er for vanskelig.
• Under tilsynet var dørene ut til hagen låst i alle fire bokollektiv for demente.
• Beboerne i bokollektivene har dermed ikke fri utgang gjennom hagedører som går ut til et inngjerdet og avgrenset uteområde. Ifølge personalet er hagedørene som oftest låst. Dørene åpnes imidlertid når det er fint vær eller som oftest når en beboer ber om det.
• Det fremkom opplysninger om at det ofte forekommer verbale utsagn fra enkelte beboere om at de vil hjem.  Likevel blir det ikke tatt stilling til om det er grunnlag for å holde beboeren tilbake.

Øvrige observasjoner vedrørende låste dører i Haugsåsen bokollektiv:

Hoveddøren (ytterdøren til kultursenteret) låses hver ettermiddag ca. kl. 16. Døren er i utgangspunktet låst for å holde uvedkommende ute. Vi har derfor valgt å utelukke denne observasjonen som grunnlag for avviket. Likevel vil vi bemerke at ytterdøren, som er låst med en bryter, ikke kan åpnes av alle beboere med kognitiv svikt.

Låste nødutganger, utgangsdører til bakgårder og liknede er ikke vurdert som observasjon som ligger til grunn for avviket om tilbakehold, selv om dette faktisk er et hinder for at beboerne kan vandre fritt.

6. Regelverk

• Lov av 02.07.1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter
• Lov av 24.06.2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester mm.
• Lov av 02.07.1999 nr. 64 om helsepersonell
• Forskrift av 20.12.2002 nr. 1731 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten
• Forskrift av 21.12.2000 nr. 1385 om pasientjournal

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble gitt under tilsynet:

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Turnusliste for 21.08.14
• Navneliste over personell på jobb

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om uanmeldt tilsyn av 20.08.14 ble levert kommunalsjef Guro Winsvold
• Kopi av varselbrevet ble sendt til rådmannen 21.08.14

8. Deltakere ved tilsynet fra tilsynsmyndigheten

Seniorrådgiver Anne Marie Moen Vollan, revisjonsleder
Fung. fylkeslege May Trude Johnsen, revisor
Rådgiver/jurist Siri Blichfeldt Dyrland, revisor