Rapport etter uanmeldt tilsyn i Skien kommune, bolig Stigertun, 18.03.2015

Rapporten er utarbeidet etter uanmeldt tilsyn i Skien kommune, bolig Stigertun, 18.mars 2015.

Bakgrunnen for at Fylkesmannen i Telemark valgte å gjennomføre uanmeldt tilsyn i bolig Stigertun, er at vi har mottatt bekymringsmeldinger fra pårørende.

Bekymringsmeldingene dreier seg for det meste om hvorvidt boligen er tilstrekkelig bemannet til å dekke brukernes behov for tjenester.

Fylkesmannen er tillagt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenester i fylket og med alt helsepersonell, og annet personell i fylket, som yter helse- og omsorgstjenester (helsetilsynsloven § 2). Tilsynsmyndighetenes rettslige grunnlag for å føre tilsyn med helsepersonell og virksomheter i helse- og omsorgstjenesten fremgår først og fremst av helsetilsynsloven.

Formålet med tilsynet er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll.

Dette tilsynet er gjennomført som et uanmeldt tilsyn. Uanmeldt tilsyn er en stikkprøve med avgrenset varighet og omfang. Uanmeldt tilsyn medfører at virksomheten ikke har hatt anledning til å tilrettelegge gjennomføringen av tilsynet. Ledere og personell som er tilstede har sine daglige oppgaver å ivareta overfor beboerne. Tilsynet er gjennomført med befaring i en av boligene og samtaler med leder og en ansatt.

Tilsynet ble varslet om morgen på tilsynsdagen til fagsjef Geir Gjelstad i Skien kommune, helse og omsorg. Tilsynet ble gjennomført i tidsrommet kl.10.00 - 13.30.

Beskrivelse av virksomheten

Bolig Stigertun er en omsorgsbolig beliggende på Gulset i Skien. Bolig Stigertun består av 5 enheter, bygg A, B, C, D og E. På tidspunkt for tilsynet er det til sammen 13 beboere i

de ulike enhetene. Den eldste beboeren er født i -62 og den yngste er født i - 96. Beboerne har ulike former for funksjonshemninger, med dertil varierende fungering og hjelpebehov.

Bolig Stigertun er en del av kommunalområde helse og omsorg som ledes av kommunalsjef Guro Windsvold. Bolig Stigertun ledes av enhetsleder Mona Findal.

Tilsynet besto av:

• Samtale med enhetsleder ved bolig Stigertun, Mona Findal.
• Tilstede under ovennevnte samtale var også vernepleier Geir Arne Langkaas.
• Samtale med vernepleier Asbjørn Grøttebø.
• Befaring i en av boligene.
• Avsluttende samtale med enhetsleder Mona Findal.

Fra Fylkesmannen deltok rådgiver Trine Evensen, rådgiver Anna Karin Hauge samt rådgiver og revisjonsleder Hilde Bøyesen.

Tema for tilsynet

• Om beboerne ved bolig Stigertun er sikret forsvarlige tjenester - herunder tilstrekkelig bemanning.

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen styrer tjenester til tjenestemottakere med utviklingshemming slik at de sikres forsvarlig hjelp og oppfølging. Dette innebærer at hjelpebehovet er tilstrekkelig utredet, og at hjelpen som ytes dekker kartlagte behov for helse- og omsorgstjenester.

Tjenestene som ytes må evalueres, og endrede hjelpebehov må fanges opp, og nødvendige endringer i tjenestetilbudet må gjøres.

Vi har i etterkant av tilsynet innhentet dokumentasjon som ble vurdert som nødvendig for å finne ut om det er forsvarlig bemanning i boligen, jf. forvaltningsloven § 17.

Følgende dokumentasjon er innhentet:

• Navn og fødselsdato for samtlige beboere.
• Vedtak om praktisk bistand for samtlige beboere.
• Tjenestebeskrivelser for samtlige beboere.
• Liste over ansatte som var på vakt på tilsynstidspunktet.
• Vaktliste.

Av hensiktsmessighetsgrunner har vi besluttet å se nærmere på enhet C og D. På tilsynstidspunktet er det 3 beboere i hver av disse boligene. Det er opplyst at enhet C er

uten fast personalbase, og at beboerne får bistand fra de ansatte i enhet B og D.

Funn

Ved tilsynet ble det gjort funn som ga grunnlag for å konstatere ett avvik.

Avvik

Skien kommune sikrer ikke forsvarlige tjenester i bolig Stigertun.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om pasient- og brukerrettigheter § 2-1 a, annet ledd jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr. 6 b
• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 4-1 jf. forskrift om internkontroll § 4
• Forvaltningsloven §§ 23, 25, 17 og 16.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

1. Gjennomgang av vedtakene til beboerne i enhet C og D viser følgende dateringer på vedtakene: 2006, 2009, 2009, 2010, 2012 samt 2015.
2. Kun ett av vedtakene har fastsatt i timer hvor mye tjenester som er innvilget.
3. Vedlagte tjenestebeskrivelser bidrar ikke til å opplyse om omfanget av innvilgede tjenester.
4. Det framkom under samtalen med enhetsleder at det ikke er personalbase i enhet C. Det er opplyst at det innvilges tjenester fra personalet i enhet B og D.
5. I tjenestebeskrivelse for en av beboerne i enhet C fremgår at det er strenge regler for hvordan beboer kan komme i kontakt med ansatte i enhet B. Det fremgår blant annet at personalet ikke skal svare på telefon og heller ikke åpne døren når beboer banker på utenom bestemte klokkeslett.
6. Under samtalen med enhetsleder ble det opplyst at beboerne i enhet C er godt fungerende.
7. Ved gjennomgang av vedtakene til beboerne i enhet C, fremkommer det at disse trenger betydelig bistand - se vedlegg 1) (unntatt offentlighet)
8. Det framgår av gjennomgang av vedtakene, at beboerne i enhet D har funksjonsnivå som forutsetter tilstedeværende personale - se vedlegg 2) (unntatt offentlighet).
9. Det er opplyst under intervju at det på ettermiddagene er 4 tjenesteytere på vakt i D enheten.
10. Det er opplyst ved intervju at det er satt inn ekstra nattvakt som rullerer mellom de ulike enhetene.
11. Det er opplyst ved intervju at det på natt er to tjenesteytere i D enheten, det er som nevnt ingen personalbase i C enheten.
12. Det er opplyst under intervju at ingen av nattevaktene har relevant høyskoleutdanning.

Kommentarer til utforming av vedtak om praktisk bistand

Enkeltvedtak skal i utgangspunktet være skriftlige, jf. forvaltningsloven § 23, og skal som regel grunngis, jf. forvaltningsloven § 25. Loven har ikke bestemmelser om den nærmere utformingen av vedtak, men det må likevel kunne legges til grunn at vedtak bør utformes slik at innholdet er klart og utvetydig, jf. Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (9.utg. 2010) s. 303, Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5.utg.2011) s. 445 flg. og Frihagen, Forvaltningsrett bind Il (5. utg. 1992) s. 197 flg. Sistnevnte mener at det må være et rettskrav at alle slags formelle beslutninger i forvaltningen som direkte skal være bestemmende for den enkeltes plikter og rettigheter, eller som ellers er av særlig betydning, utformes rimelig klart og presist.

Sosial- og helsedirektoratet har gitt ut veileder om saksbehandling og dokumentasjon for pleie- og omsorgstjenester -IS-1040. I punkt 3.4.8 på side 49 er detaljgraden i vedtakene omtalt. Der står det i første avsnitt at «av underretningen om vedtaket må det som et minimum fremgå hva som er tildelt av tjenester, eventuelt hva det er gitt avslag på. Ved tildeling av tjenester må det i vedtaket tydeliggjøres overfor mottakeren av tjenestetilbudet hva vedkommende kan forvente av tjenester. Vedtaket bør så langt det er mulig utformes slik at mottakeren vet hvilke tjenester som skal gis, omfang, og når de skal gis.» I annet avsnitt står det at i «enkelte tilfeller vil en nærmere konkretisering av tjenestetilbudet kunne bli utdypet i tjenesteavtaler, individuell plan, pleieplaner m.v. Det er imidlertid vedtakene som det er adgang til å klage på. Et minimum av konkretisering må derfor fremgå av underretningen av vedtaket ...».

I sak fra Sivilombudsmannen (sak 2012/2439 fra 2013) er det uttalt: «Det er likevel grunn til å understreke at det må stilles krav om at omfanget av innvilget hjelp tydeliggjøres på en slik måte at de det gjelder, får innsikt i nivået på hjelpen. Dette er nødvendig for at det skal være reell mulighet til å kunne påklage vedtaket, dersom man mener at det innvilgede hjelpetiltaket er riktig, men ikke nivået/omfanget på hjelpen. Også for fylkesmannens mulighet til å utøve kontroll med kommunens vedtak, er det nødvendig med en synliggjøring av innvilget tid. En redegjørelse for beregnet tidsbruk i saksfremstillingen, samt en praksis med å vedlegge IPLOS-variabelliste, med slik beregning, kan etter en konkret vurdering kunne ivareta behovet for presisering av omfanget av innvilget hjelp.»

Fylkesmannen mener det ikke er grunnlag for å si at det er nødvendig å timefeste innvilget hjelp i vedtaket. Det er likevel grunn til å understreke at det må stilles krav om at

omfanget av innvilget hjelp må tydeliggjøres. Brukere/pårørende må kunne forstå nivået på tjenestene for at det skal være reell mulighet til å kunne påklage vedtaket, dersom man mener at det innvilgede hjelpetiltaket er riktig, men ikke nivået/omfanget på hjelpen.

Avsluttende kommentar

Fylkesmannen mener at observasjonene samlet sett gir grunnlag for å konkludere med at det ikke gis forsvarlige tjenester ved bolig Stigertun. Vi finner spesielt grunn til å peke på det faktum at vedtakene ikke er evaluert og oppdaterte. Det eldste er fra 2006. Vedtakene fremstår likeledes som lite tydelige når det gjelder hva det er innvilget hjelp til. Dette medfører at det blir vanskeligere for verger og andre pårørende å skaffe seg oversikt over hvilke tjenester som er tildelt, og også å kunne klage på vedtakene.

Fylkesmannen peker videre på observasjon nr. 5, nr. 6 og nr. 8, som vi mener viser lite samsvar med hva som er opplyst i intervju om brukernes funksjonsnivå, og hva som fremkommer av vedtakene. Vi er av den oppfatning at når beboerne i enhet C skal få bistand fra de ansatte i enhet B og D, nødvendigvis vil medføre at det samlet sett ikke er tilstrekkelig personale tilgjengelig for brukerne.

Fylkesmannen i Telemark 16.09.2015

Trine Evensen
rådgiver

Anna Karin Hauge
rådgiver

Hilde Bøyesen
rådgiver og revisjonsleder 

Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ingen underskrift