Rapport frå tilsyn med tildelingskontoret og heimetenesta i Bø kommune 2016

Samandrag

Fylkesmannen i Telemark har våren 2016 gjennomført tilsyn med tildelingskontoret og heimetenesta i Bø kommune.

Tema for tilsynet var om kommunen gjennom systematisk styring og kontroll:

• sikrar at innbyggjarane som er behovsvurdert til ein plass med heildøgns pleie- og omsorg (langtidsopphald), får naudsynt helsehjelp medan dei ventar på sjukeheimsplass
• sikrar at personar som får avslag på sjukeheimsplass, får forsvarleg oppfølging frå heimetenesta.

Denne rapporten gjer greie for dei avvika og merknadene som blei påpeikte innanfor dei områda som blei reviderte.

Det vart funne tre avvik under tilsynet i Bø kommune:

Avvik 1:

Bø kommune sikrar ikkje systematisk kartlegging og individuell vurdering av hjelpebehov hos brukarar som har søkt sjukeheimsplass og ved endra behov for heimesjukepleie.

Avvik 2

Bø kommune sikrar ikkje at vedtak om heimesjukepleie har presisert kva tenester som tildelast, i kva omfang det skal tildelast og til kva tid.

Avvik 3:

Bø kommune sikrar ikkje at meldingar som omhandlar misnøye frå brukarar og pårørande, blir formelt behandla som klage.

Det blei ikkje gitt merknader.

Dato:

May Trude Johnsen
revisjonsleiar

Trine Evensen
revisor

 

Alexandra Brown Østensen
revisor

 

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon i Bø kommune i perioden 09.02.16 – 14.07.16. Revisjonen går inn som ein del av den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen i dette året.

Fylkesmannen har fullmakt til å føre tilsyn med helse- og omsorgstenesta i lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten av 30. mars 1984 nr. 15 § 2.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om verksemda tek hand om ulike krav i lovgivinga gjennom internkontrollen sin. Revisjonen omfatta å undersøkje om:

• kva tiltak verksemda har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga innanfor de tema tilsynet omfattar
• tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigerte
• tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgd

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten handlar om avvik og merknader som er avdekte under revisjonen og gir derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet verksemda har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

• Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i tråd med lov eller forskrift, ikkje er oppfylte
• Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav som er fastsette i eller i tråd med lov eller forskrift, men der tilsynsorganet finner grunn til å påpeke betringspotensial

2. Omtale av verksemda - spesielle forhold

Bø kommune ligg i Midt-Telemark og har omlag 6000 innbyggjarar. Rådmannen er leiar av den kommunale administrasjonen, og har eit overordna administrativt ansvar for heile verksemda. Kommunalsjef for Helse og Velferd er assisterande rådmann og har det overordna ansvaret for Helse- ogvelferdsområdet i Bø kommune. Sektoren blei etablert i 2013 og er dela inn i 3 einingar: Omsorg og kvalifisering, Insitusjons- og heimetenester og NAV/Sosial. I tillegg kjem bl.a. tildelingskontoret.

Eining for Institusjons- og heimetenester er delt inn i Langtidsplass, korttidsplass, langtidsplass for aldersdemente, hukommelsesteam, aktivitetssenter for eldre, institusjonskjøkken, Heimesjukepleie/heimehjelp og psykisk helse- og rusarbeid.

Bø sjukeheim er ein heilt ny sjukeheim frå 2015. Sjukeheimen har 32 langtidsplassar fordelt på fem mindre avdelingar og ein korttidsavdeling med 10 plassar.  Bø kommune gjennomførte hausten 2014 ei omorganisering av store delar av sjukepleiarressursane. Fleirtalet av sjukepleiarane er nå organisert i eit "fagteam" stasjonert på sjukeheimen. Sjukepleiarane har spesielt ansvar for korttidsavdelinga, samt sjukepleiaroppgåver i dei andre avdelingane. Sjukepleiarane skal også samarbeide tett med resten av kommunen for å løyse sjukepleiefaglege oppgåver.

Heimesjukepleia i Bø kommune høyrer til eininga Open omsorg og tilbyr hjelp til brukarar som bur heime.

Tildelingskontoret har ansvar for sakshandsaming av dei fleste tenestene innanfor helse- og velferdssektoren  og har tett samarbeid med aktuelle fagpersonar (fastlege, sjukehus, heimesjukepleia, institusjon etc.).

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel blei sendt ut 09.02.16. Oversikt over dokument som verksemda har sendt over i samband med tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Opningsmøte blei halde 14.04.16.

Intervjuar
15 personar blei intervjua.

Oversikt over dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte blei halde 15.04.16.

4. Kva tilsynet omfatta

Ved systemrevisjonen har Fylkesmannen undersøkt om kommunen gjennom systematisk styring og kontroll:

sikrar at innbyggjarane som er behovsvurdert til ein plass med heildøgns pleie- og omsorg (langtidsopphold), får naudsynt helsehjelp medan dei ventar på sjukeheimsplass  

sikrar at personar som får avslag på sjukeheimsplass, får forsvarleg oppfølging frå heimetenesta.

5. Funn

Avvik 1:

Bø kommune sikrar ikkje systematisk kartlegging og individuell vurdering av hjelpebehov hos brukarar som har søkt sjukeheimsplass og ved endra behov for heimesjukepleie.

Avvik frå:
Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, jf. § 3-1, og pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1a.
Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-10, jf. helsepersonelloven § 40, jf. forskrift om pasientjournal § 8, første ledd, bokstav f), og annet ledd.
Internkontrollforskriften §§ 2 og 4, jf. § 5.      
Forskrift om fastlegeordning i kommunene § 8.
Pasient- og brukerrettighetsloven § 4-1, jf. § 4-3 og § 4-6.

Avviket byggjer på:

• Ved søknad om langtidsplass er det ikkje dokumentert at systematisk kartlegging av brukaren sitt behov og funksjonsnivå er gjennomførd. Anna kartleggingsskjema enn IPLOS blir ikkje brukt.
• Legen si kartlegging av den medisinske tilstanden til brukaren (legeerklæring) blir ikkje brukt systematisk som del av vedtaksgrunnlaget ved tildeling av langtidsplass i dei tilfella der brukaren ikkje har hatt sjukehusopphald i framkant.
• Ved intervju og i «Retningslinjer for tildelingskontoret og koordinerande  eining» kjem det fram at IPLOS-kartlegging (nyare enn 6 månader) alltid skal gjerast i samband med søknadsbehandling. For 2 av brukarane var IPLOS-kartlegginga eldre enn 6 månader. For 1 av desse 2 var kartlegginga gjord 16 månader tidlegare og då i samband med søknad om anna teneste.
• Det er ikkje dokumentert at det blir gjennomført systematisk kartlegging av kognitiv funksjon ved søknad om langtidsplass på sjukeheim.
• Det kjem fram i intervju at vurdering av samtykkjekompetanse alltid skal gjerast av lege og at brukaren anten har  samtykkjekompetanse eller ikkje, uavhengig av kva det skal samtykkjast til.  Ingen av dei tilsette har vurdert samtykkjekompetansen, sjølv om det gjeld helsehjelp dei skal gi.
• Pleieplan blir ikkje brukt for pasientar i heimesjukepleia, men det har vore vist til pleieplan i vedtak om langtidsplass i 3 saker.
• Det er ikkje dokumentert at det blir gjort systematiske vurderingar ved endra behov for heimesjukepleie. Ved intervju kjem det fram at det ikkje alltid fattast nytt vedtak ved endra behov for heimesjukepleie dersom behovet varierer mykje.
• Jamleg evaluering av behov for teneste er ikkje dokumentert for 2 av 3 brukarar som har fått tildela langtidsplass.
• Det kjem fram av intervju at det blir ført «manuelle» arbeidslister som ikkje nødvendigvis er i samsvar med den elektroniske pasientjournalen «Profil» til eikvar tid. Kva endringar som er gjorde og tidspunkt for endring, kjem ikkje fram av arbeidslistene.

Avvik 2

Bø kommune sikrar ikkje at vedtak om heimesjukepleie har presisert kva tenester som tildelast, i kva omfang det skal tildelast og til kva tid.

Avvik frå:
Pasient- og brukerrettighetsloven § 2-7, anna ledd, jf. forvaltningsloven §§ 23, 24, 25, 27.
Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1, første ledd, jf. § 3-2, første ledd, nr. 6 a) og pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1a, anna ledd.
Pasient- og brukerrettighetsloven § 3-2.

Avviket byggjer på:

• For 1 av 3 vedtak om langtidsplass for brukarar som venter på langtidsplass, er det ikkje fatta nytt vedtak om heimesjukepleie sidan 2013, og det er ikkje dokumentert korleis tenester i heimen er auka. I alle 3 vedtaka om langtidsplass brukast ein standard tekst: «Du skal få dekka dine til ei kvar tid pleie og omsorgsbehov (til dømes ivareta eiga helse, personleg hygiene, på og avkledning), alle måltider, klesvask, medisinering, sosial deltaking, trening/aktivitet for best mogleg rehabilitering, jfr. gjeldande pleieplan». Ingen av dei 3 pasientane hadde pleieplan.
• Av intervjua gjekk det fram at det ikkje alltid fattast nytt vedtak ved auking av tenester for alvorleg sjuke pasientar (f.eks. kreftsjuke). I slike tilfelle kan det fattast eit «ope» vedtak om heimesjukepleie. For 1 pasient der det er fatta vedtak om heimesjukepleie, er omfanget av tiltaket ikkje konkretisert. Vedtaket er også formulera slik at tenesta kan utvidast utan at det fattast nytt vedtak.
• Det kjem fram av intervju at arbeidslister skrivast på bakgrunn av vedtak om heimesjukepleie. For 1 pasient som enno ikkje har fått den langtidsplassen som er tildelt, er det ikkje fatta vedtak om heimesjukepleie sidan 2013.

Avvik 3:

Bø kommune sikrar ikkje at meldingar som omhandlar misnøye frå brukarar og pårørande, blir formelt behandla som klage.

Avviket frå:
Pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2, jf. §§ 2-1a, 3-1, 3-2.

Avviket byggjer på:

• Det kjem fram av intervju at det ikkje er samla forståing for kva tilbakemeldingar som skal behandlast som ei klage dersom brukar eller pårørande er misnøgd med at brukaren må vente på langtidsplass.
• 3 av 9 brukarar har fått tildelt langtidsplass men må vente utan at det er meldt om tidspunkt for når pasienten kan berekne å få plass.
• I 2 av 3 saker har det kome meldingar der brukar/pårørande har vore misnøgd med å vente på plass. I begge sakene har det vore møte med pasient/pårørande, men sakene blei ikkje formelt klagebehandla.

6. Vurdering av styringssystemet

Kommunen sitt overordna ansvar for helse- og omsorgstenester følgjer av helse- og omsorgstenesteloven § 3-1 der det står at personar som oppheld seg i kommunen skal ha naudsynte helse- og omsorgstenester. Instruksen korresponderer med pasient- og brukarrettslova § 2-1 a. som gir pasient og brukar rett til naudsynte helse- og omsorgstenester frå kommunen dei oppheld seg i. Kravet til naudsynte helse- og omsorgstenester må ses i samanheng med kravet til forsvarlege tenester, noko som betyr at tenestene må ha tilfredsstillande kvalitet, gjes i tide og i tilstrekkeleg omfang.

Kommunen må gjere ei individuell vurdering for kvar enkelt brukar og sjå til at tenestetilbodet er forsvarlig. Ved tilsynet i Bø kommune blei det påvist at kommunen ikkje gjer systematisk kartlegging av helsetilstand og funksjonsnivå når ein person søkjer om langtidsplass på sjukeheim. Det blir heller ikkje gjort systematisk kartlegging av kognitiv funksjon i dei tilfella der det er mistanke om kognitiv svikt. Systematisk kartlegging skal sikre at kartlegging av helse og funksjon skjer på same måte uavhengig av kven som kartlegg. På denne måten får ein også eit objektivt grunnlag å vurdere pleie- og omsorgsbehovet hos kvar enkelt brukar. I Bø kommune blir kartlegging gjord av personale frå Tildelingskontoret eller tilsette i heimetenesta, noko som kan føre til at kartlegginga blir gjord ulikt mellom dei to instansane, og også ulikt frå person til person. 

Kommunen har eit relativt vidt høve til å gi naudsynte helse- og omsorgstenester i heimen dersom tilhøva ligg til rette for det, men er forplikta til å gje heildøgns tenester der det er naudsynt. Om plass på sjukeheim er det einaste tilbodet som kan sikre brukaren naudsynte og forsvarlege helse- og omsorgstenester, har brukaren rett på sjukeheimsplass. Kommunen er forplikta til å tilby slik plass direkte, og brukaren kan ikkje stå på venteliste.

I Bø kommune har det vore tilfelle der ein har innvilga sjukeheimsplass men ikkje har hatt ledig plass, og brukarar har måtta vente ei tid på å få plassen. Etter gjennomgang av dokumentasjonen frå kommunen, ser det ut som om kommunen i desse tilfella har vurdert sjukeheimsplass som et kvalitativt betre tilbod for nokre brukarar, sjølv om kommunen kan gje nødvendige og forsvarlege helse- og omsorgstenester i pasientens heim.  Brukaren har då i nokre tilfelle fått eitt eller fleire korttidsopphald på sjukeheim, og i dei fleste tilfella auka heimesjukepleie i det omfanget dei har hatt behov for i ventetida. Kommunen manglar likevel eit system som sikrar at det blir gjort god nok systematisk kartlegging og vurdering dersom behov for heimesjukepleie endrar seg i ventetida. Det kom og fram ved tilsynet at det ikkje alltid fattast nytt vedtak med omtale av den endringa som er gjord dersom behovet varierer mykje. I nokre tilfelle er vedtaka lite presise når det gjeld kva tenester brukaren skal få og i kva omfang. Fylkesmannen meiner at dette kan gjere det vanskeleg for brukaren og pårørande å ta stilling til om brukaren får dei tenestene som er innvilga. Det kan også gjere det vanskeleg å klage på tenesta dersom ein ikkje har eit konkret vedtak å klage på. 

Det har og vore tilfelle der brukarar har venta i opptil seks månader før tildeling av den sjukeheimsplassen som er innvilga.  Når ein blir sett på venteliste, ligg det ei forventning hos brukaren at han både treng plass og snart skal få plass på sjukeheim. Om brukaren kan få  forsvarlege tenester i heimen, bør kommunen vurdere om det i staden for å bruke venteliste, vil vere betre å avslå søknad om sjukeheimsplass. Dersom ein fyller opp plassane med personar som kan klare seg utan plass på sjukeheim, man det medføre ein fare for at kommunen manglar plass når det melder seg ein søkjar som raskt treng sjukeheimsplass.

Fylkesmannen meiner at når kommunen har fatta eit vedtak om at ein person har rett til sjukeheimsplass, ligg det i dette ei vurdering av at plassen er naudsynt for personen i nåsituasjonen (dersom det ikkje spesifikt blir sagt i vedtaket at ein meiner at pasienten kan vente noko). I så fall meiner Fylkesmannen at det er galt å halde personen på venteliste i meir enn den korte tida som er naudsynt for å ordne med innflyttinga på sjukeheimen. Pasienten har fått innvilga ein rett til sjukeheimsplass, ikkje til ventelisteplass. Når ein har fått innvilga ein plass, har ein heller ikkje noko avslag å klage på. Dette gjer det vanskeleg for brukarar som er innvilga plass men som ikkje har fått plassen.

Bø kommune leiger ut sjukeheimsplassar til andre kommunar samstundes som det er brukarar  frå eigen kommune som står på venteliste til sjukeheimsplass. Sjølv om utleige av plassar til andre kommunar er naudsynt med omsyn til kommuneøkonomien, kan ein slik situasjon vere vanskeleg å forstå for innbyggjarane.

7. Regelverk

• Lov av 30. mars 1984 om statlig tilsyn med helse – og omsorgstjenesten m.m.
• Lov av 24. juni 2011 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.
• Lov av 2. juli 1999 om helsepersonell m.v.
• Lov av 2. juli 1999 om pasient – og brukerrettigheter
• Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker.
• Forskrift av 27. juni 2003 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting etter lov av 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene og etter lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v.
• Forskrift av 11. desember 2010 om en verdig eldreomsorg.
• Forskrift av 21. desember 2000 om pasientjournal.
• Forskrift av 20. desember 2002 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten.

8. Dokumentunderlag

Dokumentasjon frå verksemda knytt til den daglege drifta og andre viktige forhold som blei send over da revisjonen blei førebudd:

• Organisasjonskart
• Leiaravtalene på Einingsleiar Institusjon og heimetenester, Avdelingsleiar heimesjukepleie/heimehjelp  og Plan- og fagansvarleg i Helse- og velferd
• Rutinar for Samarbeidsmøte 
• Rutinar for Tildelingskontoret
• Kartlegging og vurdering av endra behov for tenester
• Mal på saksutgreiinga
• Brukarundersøking av heimetenesta i 2015
• Liste med namn på tilsette
• Opplæringsplan
• Årsmelding for 2014
• Årsmelding for 2015 (ikkje handsama politisk enno)
• Prosedyre for behandling av avvik i Profil
• Referat frå pårørendemøter
• Liste over personar som hadde fått innvilga langtidsplass per 1. februar 2016, men kor vedtaket enno ikkje var effektuert
• Talet på søknader om langtidsplass til sjukeheim som er under handsaming per 15. februar 2016
• Liste over personar der det er gitt avslag på sjukeheimsplass for perioden 1.oktober 2015 til og med 31. januar 2016
• 9 pasientjournalar

Dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Dokument: «Institusjonsplass (langtids-, korttids og langtidsplass for aldersdemente»
• Søknadsskjema «Søknad om helse- og omsorgstenester»
• Kartleggingsskjema ved søknad om omsorgsbustad
• Kartleggingsskjema ved søknad om heimehjelp
• Kartleggingsskjema ved søknad om omsorgslønn
• Referat frå tverrfagleg samarbeidsmøte

Korrespondanse mellom verksemda og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn, datert 09.02.16
• E-brev 03.03.16 og 29.03.16 med oversending av vedlegg

9. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under er ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kven som blei intervjua.

Ikkje publisert her

Frå tilsynsorganet deltok:
Ass.fylkeslege May Trude Johnsen, revisjonsleiar
Rådgjevar/jurist Trine Evensen, revisor
Rådgjevar/sjukepleiar Alexandra Brown Østensen, revisor