Rapport fra tilsyn med Tjenestekontoret og hjemmetjenestene i Porsgrunn kommune 2016

Sammendrag

Fylkesmannen i Telemark har våren 2016 gjennomført tilsyn med Tjenestekontoret og hjemmetjenestene i Porsgrunn kommune.

Tema for tilsynet var om kommunen gjennom systematisk styring og kontroll:

• sikrer at innbyggerne som er behovsvurdert til en plass med heldøgns pleie- og omsorg, får nødvendig helsehjelp i påvente av sykehjemsplass
• sikrer at personer som får avslag på sykehjemsplass, er sikret forsvarlig oppfølging fra hjemmetjenestene.

Ved tilsynet ble det ikke gjort funn som ga grunnlag for å konstatere avvik.

Det ble gitt to merknader, jf. kapittel 5 Funn:

Merknad 1:

Porsgrunn kommune har et forbedringspotensial når det gjelder saksbehandling ved søknad om langtidsplass på sykehjem.

Merknad 2:

Porsgrunn kommune har et forbedringspotensial når det gjelder innhenting av samtykke og samtykkevurdering ved søknad om langtidsplass på sykehjem.

Dato: 12.7.2016

May Trude Johnsen
revisjonsleder

Trine Evensen
revisor

Alexandra Brown Østensen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Porsgrunn kommune i perioden 12.02.16 – 12.07.16. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten i lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten av 30. mars 1984 nr. 15 § 2.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Porsgrunn kommune hadde 35955 innbyggere per 1. januar 2016, hvorav 1693 personer var 80 år eller eldre.

Kommunen har en administrativ organisering med flat struktur, hvor øverste leder er rådmannen. Administrasjonen er organisert i tre kommunalområder, og hver kommunalsjef representerer rådmannen i hierarkiet. Alle virksomheter ledes av en virksomhetsleder som er direkte underlagt rådmannen.

Kommunalsjef for Helse og omsorg har ansvaret for hjemmetjenestene, sykehjemmene, familiehelsetjenester, legetjenester og miljørettet helsevern, psykisk helse og rusomsorg, miljøarbeidertjenesten, tjenestekontoret, aktivitetssentrene og Borgehaven bo- og rehabiliteringssenter.

Hjemmetjenestene i Porsgrunn kommune består av hjemmesykepleie og hjemmehjelpstjenester. Hjemmesykepleie er et tilbud til den som på grunn av sykdom eller funksjonshemming trenger nødvendig hjelp i kortere eller lengere tid. Tjenesten består av hjelp til personlig hygiene, måltider, medisiner og annen nødvendig helsehjelp. Hjemmetjenestene er organisert som selvstendige virksomheter med unntak av hjemmetjenesten Øst, som er en del av Borgehaven Bo- og rehabiliteringssenter.

Det er seks sykehjem i Porsgrunn kommune. For å få opphold på sykehjem må søker ha behov for nødvendig helsehjelp og døgntilbud i institusjon.

Kommunen har et eget Tjenestekontor som har ansvar for saksbehandling og oversikt over individuell plan (IP) og tildeling av koordinator. Tjenestekontoret er en del av bestiller- og utførermodellen i Porsgrunn kommune og tildeler helse-, sosial- og omsorgstjenester til innbyggere i alle aldre i Porsgrunn kommune, herunder også søknad om tjenester fra hjemmetjenesten samt institusjonsopphold.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 12.02.16. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 20.04.16.

Intervjuer
15 personer ble intervjuet.
Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.
Det ble gjennomført befaring ved Tjenestekontoret 20.04.16.

Sluttmøte ble avholdt 21.04.16.

4. Hva tilsynet omfattet

I tilsynet undersøkte Fylkesmannen om Porsgrunn kommune gjennom systematisk styring og kontroll:

• sikrer at innbyggerne som er behovsvurdert til en plass med heldøgns pleie- og omsorg, får nødvendig helsehjelp i påvente av sykehjemsplass
• sikrer at personer som får avslag på sykehjemsplass, er sikret forsvarlig oppfølging fra hjemmetjenestene.

5. Funn

Ved tilsynet ble det gjort funn som ga grunnlag for å gi to merknader.

Merknad 1:

Porsgrunn kommune har et forbedringspotensial når det gjelder saksbehandling ved søknad om langtidsplass på sykehjem.

Merknaden bygger på følgende:

• I en sak har bruker søkt om langtidsplass både i juni og i desember 2015. Ingen av søknadene er behandlet (bruker har fått rullerende korttidsopphold). I en annen sak der bruker har søkt om langtidsplass i januar 2016, er saka «under saksbehandling» uten at det er dokumentert at det faktisk foregår utredning av brukers tilstand/behov. I ytterligere en sak var kartlegging av tilstand/behov gjort 4 måneder etter søknad om langtidsplass.

Merknad 2:

Porsgrunn kommune har et forbedringspotensial når det gjelder innhenting av samtykke og samtykkevurdering ved søknad om langtidsplass på sykehjem.

Merknaden bygger på følgende:

• I henhold til kommunens egne Kriterier/forutsetninger for tildeling av langtidsopphold, må søker samtykke til at tjenesten gis. I henhold til prosedyre 01 Tjenestekontoret – Saksbehandling, skal tjenestekontoret avklare hvem som er part i saken, samtykkekompetanse og nærmeste pårørende. Det fremkommer at saksbehandler/helsepersonell ikke alltid har snakket med brukeren, hvis andre enn bruker selv har underskrevet søknaden. I 3 av 18 saker har andre enn bruker selv skrevet under søknad om langtidsplass, selv om bruker er samtykkekompetent (i 1 av sakene er samtykkekompetansen vurdert som «redusert»). Det er ikke dokumentert at man har snakket med bruker, og brukers egen vurdering av langtidsplass foreligger ikke. I 1 av de 3 sakene er det ikke nærmeste pårørende som har skrevet under søknaden.
• Det fremkommer ved intervju at fastlegen må kontaktes ved tvil om bruker har samtykkekompetanse.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kommunens overordnede ansvar for helse- og omsorgstjenester følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 som beskriver at personer som oppholder seg i kommunen skal ha nødvendige helse- og omsorgstjenester. Dette korresponderer med pasient- og brukerrettighetsloven § 2.1 a som gir pasient og bruker rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra den kommunen de oppholder seg i. Dette kravet må ses i sammenheng med kravet til forsvarlige tjenester, noe som betyr at tjenestene må ha tilfredsstillende kvalitet, gis i tide og i tilstrekkelig omfang.

Rett til medvirkning og informasjon er grunnleggende pasient- og brukerrettigheter, og det er et grunnleggende prinsipp at pasienten selv skal samtykke til hjelpen. Pasient- og brukerrettighetslovens § 4-1 lovfester det generelle kravet til informert samtykke som rettsgrunnlag for å yte helsehjelp. Samtykkekravet gjelder for alle former for helsehjelp som pasienter får eller medvirker til, også pleie, omsorg og innleggelse på sykehjem.  Det vil ofte være slik at andre enn brukeren selv skriver under på søknad om langtidsplass på sykehjem. I slike tilfeller er det viktig at kommunen tar kontakt med brukeren og sikrer seg brukerens egne synspunkter. I henhold til Porsgrunn kommunes Kriterier for tildeling av langtidsopphold, må den som søker om langtidsplass på sykehjem, samtykke til at tjenesten gis. Tjenestekontoret har ansvar for saksbehandlingen. Pasient- og brukerrettighetsloven har også egne bestemmelser for helsehjelp som skal gis til pasienter som ikke kan samtykke (mangler samtykkekompetanse) på et eller flere helsehjelpsområder Dersom det vurderes at samtykkekompetanse mangler på ett eller flere helsehjelpsområder, er det krav om begrunnelse og dokumentasjon i pasientens journal. Dette gjelder også dersom man vurderer at pasienten mangler samtykkekompetanse ved søknad om langtidsplass på sykehjem og andre pleie- og omsorgstjenester. Ved tilsynet framkom det at tjenestekontoret ikke alltid hadde snakket med brukeren og innhentet samtykke i tilfeller der andre enn vedkommende selv har underskrevet søknaden, selv om brukeren hadde samtykkekompetanse.

I Porsgrunn kommune har det vært tilfeller der man har innvilget sykehjemsplass, men ikke har hatt ledig plass. Kommunen står relativt fritt til å gi nødvendige helse- og omsorgstjenester i hjemmet dersom forholdene ligger til rette for det, men er forpliktet til å gi heldøgns tjenester der det er nødvendig. Om plass på sykehjem er det eneste tilbudet som kan sikre brukeren forsvarlige helse- og omsorgstjenester, har brukeren rett til sykehjemsplass. Kommunen er da forpliktet til å tilby slik plass direkte, og brukeren kan ikke stå på venteliste. Ved tilsynet med Porsgrunn kommune har Fylkesmannen sett at pasientene i disse tilfellene har fått innvilget korttidsplass på sykehjem og at vedtaket om korttidsplass har blitt kontinuert inntil det har vært ledig langtidsplass. Pasientene har dermed i praksis blitt ivaretatt ved at de har fått heldøgns pleie og omsorg på sykehjem i ventetiden.

7. Regelverk

• Lov av 30. mars 1984 om statlig tilsyn med helse – og omsorgstjenesten m.m.
• Lov av 24. juni 2011 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.
• Lov av 2. juli 1999 om helsepersonell m.v.
• Lov av 2. juli 1999 om pasient – og brukerrettigheter
• Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker.
• Forskrift av 27. juni 2003 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting etter lov av 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene og etter lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v.
• Forskrift av 11. desember 2010 om en verdig eldreomsorg.
• Forskrift av 21. desember 2000 om pasientjournal.
• Forskrift av 20. desember 2002 om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart over kommunens virksomheter.
• Organisasjonskart for tjenestekontoret.
• Stillingsbeskrivelser og funksjonsbeskrivelser for tjenestekontoret og hjemmetjenestene.
• Utskrift av håndbok: Kvalitetssystem; Kriterier/forutsetninger for tildeling av avlastningsopphold, hjemmesykepleie, korttidsopphold og langtidsopphold
• Prosedyrer for saksbehandlingsprosessen ved tildeling av tjenester
• PLO-meldingsflyt mellom sykehus og kommune
• Tjenestekontoret – Samarbeidsmøter med utfører
• Flytskjema – Pasientforløp for pasienter med hjemmetjeneste
• Prosedyrer vedrørende nye brukere/pasienter i hjemmetjenesten
• Førstegangssamtale
• Skjema for klinisk kartlegging
• Tjenesteprosedyrer for Helse og Omsorg
• Brukerundersøkelse i hjemmetjenestene Porsgrunn kommune 2015
• Pårørendeundersøkelse institusjon i Porsgrunn kommune 2015
• Oversikt over ansatte ved tjenestekontoret, hjemmetjenestene i sonene Øst, Brevik, Eidanger, Herøya, Stridsklev og Vest, Nystrand, Vanntårnet og Frednes omsorgsboliger
• HMS-prosedyrer Hjemmetjenesten (Eidanger)
• Introduksjonsprogram for nyansatte i hjemmetjenestene
• Kommunens årsberetning for 2014
• Prosedyrer for avviksbehandling
• Kopi av ett avvik som er knyttet til tilsynstema
• Oversikt over relevante klager
• Standard for praktisk bistand – daglige gjøremål
• Standard for praktisk hjelp i hjemmet. Hjemmesykepleie.
• Tjenesteerklæring for hjemmesykepleie
• Tjenesteerklæring for opphold i institusjon
• Tjenesteerklæring for praktisk bistand og opplæring i hjemmet (hjemmehjelp)
• Kompetanseplan for hjemmetjenesten Brevik 2016
• Kompetanseplan for hjemmetjenesten Stridsklev 2016
• Opplæringsplan for hjemmetjenesten Vest 2016
• Opplæringsplan for Borgehaven og hjemmetjenesten Øst 2015-2016
• Opplæringsplan for hjemmetjenesten Herøya 2016
• Opplæringsplan for hjemmetjenesten Eidanger 2016
• Kompetanseplan for tjenestekontoret 2013-2016

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 18 pasientjournaler
• 2 klagesaker

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn, datert 12.02.16
• E-post 06.04.16 ved oversendelse av vedlegg
• E-post 11.04.16 med dagsprogram

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Ass.fylkeslege May Trude Johnsen, revisjonsleder
Rådgiver Trine Evensen, revisor
Rådgiver Alexandra Brown Østensen, revisor