Rapport fra tilsyn med omsorgstjenester ved bolig Stigertun - Skien kommune 2017

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med omsorgstjenester ved bolig Stigertun 22., 23., og 24. november 2017. Vi undersøkte om Skien kommune gjennom systematisk styring og ledelse sikrer at brukere som bor i enhet C og enhet D ved bolig Stigertun får forsvarlige omsorgstjenester, herunder om brukerne f'ar de tjenester de har rett på, og at hjelpen som gis dekker den enkeltes behov. Fylkesmannen undersøkte videre hvordan kommunen planlegger og gjennomfører tjenestene personlig assistanse (praktisk bistand og opplæring).

Fylkesmannen undersøkte også hvordan kommunen legger til rette for brukermedvirkning.

Tilsynet ble gjennomført som del av årets planlagte tilsyn initiert av Fylkesmannen, og er i tillegg et oppfølgingstilsyn etter uanmeldt tilsyn ved bolig Stigertun 18.03.15.

Fylkesmannen konkluderer med følgende:

Lovbrudd 1:

Skien kommune sikrer ikke at vedtak på tjenester angir klart omfanget av innvilgede tjenester (praktisk bistand og opplæring) for brukere ved enhet C og enhet D ved bolig Stigertun. 

Lovbrudd 2:

Skien kommune sikrer ikke at alle brukere som bor i enhet C og enhet D ved bolig Stigertun får de tjenester de har rett på, slik at hjelpen dekker den enkeltes behov.

1 Tilsynets tema og omfang  

Fylkesmannen gjennomførte et uanmeldt tilsyn ved bolig Stigertun 18.03.15 med bakgrunn i ulike bekymringsmeldinger. Tema for tilsynet var om boligen sikret forsvarlige tjenester, herunder tilstrekkelig bemanning. Det uanmeldte tilsynet ble etterfulgt av ytterligere informasjonsinnhenting. Fylkesmannen hadde også et møte med ledelsen i Skien kommune 30.11.16, hvor blant annet oppfølging av det uanmeldte tilsynet var tema. Det ble på møtet formidlet at Fylkesmannen ville følge opp tilsynet med en systemrevisjon i 2017 hvor vi ville ha spesielt fokus på bemanningssituasjonen i boligen.

Fylkesmannen undersøkte i systemrevisjonen om Skien kommune gjennom systematisk styring og ledelse sikrer at brukere som bor i enhet C og enhet D ved bolig Stigertun får forsvarlige omsorgstjenester. Fylkesmannen undersøkte også om brukerne får de tjenester de har rett på og at hjelpen som gis dekker den enkeltes behov. Fylkesmannen undersøkte videre hvordan kommunen planlegger og gjennomfører tjenestene personlig assistanse (praktisk bistand og opplæring). Fylkesmannen undersøkte også hvordan kommunen legger til rette for brukermedvirkning.

Fylkesmannen undersøkte spesielt om den enkelte bruker etter individuelle behov hadde tilstrekkelig personale tilgjengelig.

Fylkesmannen hilste på to brukere i enhet C, og hadde en kort samtale med disse.

2 Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunal helse- og omsorgstjeneste, etter helse- og omsorgstjenesteloven§ 12-3 og helsetilsynsloven § 2.

Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Aktuelle lover er:

• Helse- og omsorgstjenesteloven - lov av 24.06.11 nr.
• Pasient- og brukerrettighetsloven - lov av 02.07.99 nr.
• Helsepersonelloven - lov av 02.07.99 nr.
• Forvaltningsloven - lov av 02.67.

Aktuelle forskrifter er:

• Pasientjournalforskriften-forskrift av 21.12.00 nr.
• Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene (kvalitetsforskriften) - forskrift av 27.06.03 nr. 792.
• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten - forskrift av 28.10.16 nr. 1250.

Ved tilsynet står kravet om forsvarlig virksomhet inkludert kommunens plikt til systematisk styring sentralt.

Plikten til systematisk styring 

Ny forskrift trådte i kraft 1. januar 2017 - forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse­ og omsorgstjenesten. Dette er ikke nye krav, men en presisering av kravene i forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten som gjaldt tidligere.

Forskriften gjelder virksomheter som er pålagt internkontrollplikt etter blant annet helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1, tredje ledd.

Det fremgår av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 at kommunen har «plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift».

Kommunen er pålagt å sikre forsvarlige tjenester gjennom sin styring, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1.

Internkontrollen skal bidra til faglig forsvarlige helse- og omsorgstjenester og være et verktøy som sikrer at daglige arbeidsoppgaver blir utført, styrt og forbedret i henhold til lovens krav. Det å sikre forsvarlige tjenester er en kontinuerlig prosess som også fordrer at kommunen arbeider systematisk med kvalitetsforbedring.

Nødvendige helse- og omsorgstjenester

Kommunen skal etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 sørge for at alle som bor eller oppholder seg i kommunen tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester. Innenfor de rammer loven setter, har kommunen fatt frihet til å organisere virksomhetene og tjenestene ut fra lokale forhold og behov, men kommunen skal tilby de tjenester som fremgår av helse- og omsorgstjenesteloven§ 3-2. Kommunens plikt til å tilby tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven korresponderer med pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1a, som gir den enkelte rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen.

I tilsynet har vi undersøkt området personlig assistanse, herunder praktisk bistand og opplæring. Det vil si personrettet bistand til egenomsorg, nødvendig tilsyn, samt bistand til å dekke behov for aktivitet. Personlig assistanse omfatter også bistand til aktivisering. Det omhandler også det å kunne ta del i hverdagslivets opplevelser og aktiviteter, opprettholde kontakt med familie og sosialt nettverk, være i fysisk aktivitet, holde seg orientert og være aktiv med utgangspunkt i eget engasjement og interesser.

Vedtak på tjenester 

Et enkeltvedtak er en avgjørelse om å gi rettigheter eller plikter til privatpersoner, og som treffes under utøving av offentlig myndighet, jf. forvaltningsloven § 2, første ledd, bokstav a og b. Kravene til selve enkeltvedtaket fremgår av forvaltningsloven kapittel 5.

Enkeltvedtak skal i utgangspunktet være skriftlig, jf. forvaltningsloven§ 23, og skal som regel grunngis, jf. forvaltningsloven§ 25. Personer som f'ar vedtak om helse- og omsorgstjenester, enten det er avslag eller innvilgelse, har et særlig behov foråra konkretisert hva avgjørelsen går ut på og hvilke vurderinger som har vært gjort.

Loven har ikke bestemmelser om den nærmere utformingen av vedtak, men det må likevel kunne legges til grunn at vedtak bør utformes slik at innholdet er klart og utvetydig, jf. juridisk teori.¹

Helsedirektoratet har utgitt veileder for saksbehandling for tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven§ 3-2 første ledd nr. 6, § 3-6 og§ 3-8 - IS-2442. I punkt 3.4 står det om detaljeringsgraden av vedtak: «Ved tildeling av tjenester skal det fremgå av selve vedtaket hva som gis av tjenester. Vedtaket skal utformes slik at mottakeren vet hvilke tjenester som skal gis, i hvilket omfang og til hvilken tid, samt for hvor lang tid vedtaket gjelder. Vedtaket må være så konkret utformet at det skaper forutsigbarhet for pasienten/brukeren, samtidig som det bør være så fleksibelt at det tar høyde for normale svingninger i bistandsbehovet.» ...

«Vedtaket må være detaljert nok til at det kan bli klart for disse og for pårørende eller andre bistandspersoner hva som konkret er innvilget, og hvorfor dette anses tilstrekkelig». ... «Det er viktig at vedtakene inneholder en tydelig angivelse av rammer og eventuelle mål slik at vedtaket forplikter kommunen i tilstrekkelig grad, samtidig som det gir forutsigbarhet for pasient/bruker»

I sak fra Sivilombudsmannen (sak 2012/2439 fra 2013) er det blant annet uttalt: «Det er likevel grunn til å understreke at det må stilles krav om at omfanget av innvilget hjelp tydeliggjøres på en slik måte at de det gjelder, får innsikt i nivået på hjelpen. Dette er nødvendigfor at det skal være reell mulighet til å kunne påklage vedtaket, dersom man mener at det innvilgede hjelpetiltaket er riktig, men ikke nivået/omfanget på hjelpen. Også for fylkesmannens mulighet til å utøve kontroll med kommunens vedtak, er det nødvendig med en synliggjøring av innvilget tid». 

Fylkesmannen mener det ikke er grunnlag for å si at det er nødvendig å timefeste innvilget hjelp i vedtaket. Det er likevel grunn til å understreke at det må stilles krav om at omfanget av innvilget hjelp må tydeliggjøres. Brukere/pårørende må kunne forstå nivået på tjenestene for at det skal være en reell mulighet til å kunne påklage vedtaket, dersom man mener at det innvilgede hjelpetiltaket er riktig, men ikke nivået/omfanget på hjelpen.

Forsvarlighetskravet 

Kravet om forsvarlighet, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, er en rettslig standard. Det innebærer at innholdet bestemmes av normer utenfor loven, som anerkjent fagkunnskap, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. Forsvarlighetskravet endrer seg i takt med utviklingen av fagkunnskap og endringer i verdioppfatning.

Forsvarlighetskravet er en rettesnor for virksomheten for hvordan tjenesten bør være, samtidig som det har en grense mot det uforsvarlige.

3 Beskrivelse av faktagrunnlaget 

Organisering og kompetanse
Bolig Stigertun er en tilrettelagt bolig hvor det ytes tjenester til mennesker med utviklingshemning/nedsatt funksjonsevne. Boligen ble etablert ved et bystyrevedtak i 2012. Boligen ble etablert for å samle kompetanse om utfordrende atferd for mennesker med utviklingshemning/nedsatt funksjonsevne.

Bolig Stigertun består av 6 frittstående boenheter, hvor det bor totalt 17 brukere. Bolig Stigertun hører inn under tjenesten Tilrettelagte tjenester, som ledes av Geir Gjelstad. Enheten hører inn under Helse- og velferd, som på tilsynstidspunktet ble ledet av kommunalsjef Guro Winsvold. Bolig Stigertun fikk ny konstituert leder ca. 2 uker før tilsynstidspunktet.

Ved bolig Stigertun er det totalt 70,26 årsverk med totalt 107 stillinger, og per 30.09.17 totalt 121 ansatte (med faste ansatte og vikarer).

Bolig Stigertun har arbeidet med å rekruttere flere ansatte med 3-årig høyskoleutdanning. Det er for tiden ansatt 13 vernepleiere, 24 miljøterapeuter med 3-årig høyskole, 2 sykepleiere, og 1 i en mastergradsstilling. De øvrige ansatte er fagarbeidere, omsorgsarbeidere, helsefagarbeidere, hjelpepleiere, miljøarbeidere og assistenter.

Bolig Stigertun er inndelt i boenhetene: A, B, C, D, E og F. Det er to fagkoordinatorer som har ansvar for hver sine bygg. Hvert bygg har i tillegg egen fagansvarlig. En fagansvarlig kan ha ansvar for flere bygg. I tillegg har brukerne en primærkontakt. Det er til enhver tid en ansvarsvakt som har ansvar for driften og som skal ha oversikt over personalsituasjonen, samt vurdere omdisponeringer og eventuelt innleie av personalet.

Personalet arbeider som regel i ett av byggene. Det er likevel en del ansatte som går deler av turnusen i andre bygg enn det som er primærboligen. Bygg C og D blir sett på som ett bygg, da de som gir tjenester til brukere i C-enheten i størst grad kommer fra bygg D, hvor personalbasen ligger. Det er oppgitt i innsendt dokumentasjon at det er 21 ansatte som arbeider fast i turnus ved bygg C og D.

Tilsynet valgte å så spesielt på enhet C og enhet D ved virksomheten som en oppfølging av det uanmeldte tilsynet. For de som arbeider fast i disse enhetene er det oppgitt å være 10 personer med høyskoleutdanning.

Bolig Stigertun har en egen opplæringsplan, og det fremkom ved intervjuene at de ansatte opplever at opplæring av nytilsatte har blitt vesentlig bedre den siste tiden.

Skien kommune har et eget bestillerkontor som fatter vedtak på tjenester. På bakgrunn av vedtaket blir det utarbeidet «tjenestebeskrivelser» i de ulike boligene. Tilsynet undersøkte hvordan overgangen fra vedtak til «tjenestebeskrivelse» foregår i praksis ved bolig Stigertun. Fylkesmannen har ikke mottatt noe skriftlig materiale vedrørende dette, og ved intervju fremkom det at det er uklart hvordan overgangen fra vedtak til «tjenestebeskrivelse» blir til i praksis, jf. nedenfor.

Nødvendige helse- og omsorgstjenester
Enkeltvedtaket på tjenester er selve grunnlaget for hva man skal få av tjenester. Det sier noe om hvilke rettigheter man har. Enkeltvedtaket vil også være grunnlaget for en eventuell klage til Fylkesmannen. Det er viktig at vedtaket er så presist at man vet hva man har krav på - både i omfang og tid. Der hvor vedtaket har generelle ord og vendinger, vil det i virksomheten/boligen gjøre det vanskelig å få til en overgang til «tjenestebeskrivelsene».

Bolig Stigertun benytter et fagadministrativt system FAS som alle ansatte følger. Det lages i dette systemet detaljerte «tjenestebeskrivelser». De ansatte ved bolig Stigertun forholder seg til «tjenestebeskrivelsene» som arbeidsbeskrivelser som sier noe om hva de skal gjøre i løpet av sin arbeidsdag.

I tilsynet gikk Fylkesmannen igjennom 7 vedtak på tjenester om praktisk bistand og opplæring. Fylkesmannen fant at i 7 av 7 vedtak manglet vedtakene presisjon i forhold til hva brukeren skal ha av tjenester. Eksempel på formuleringer som brukes er: «tilbys bistand til opplæring og aktivisering i regi av bofellesskapet», «du innvilges bistand tilpasset ditt funksjonsnivå til enhver tid», «omfanget av bistanden innvilges ut i fra hvordan du fungerer fra dag til dag», «ditt funksjonsnivå vil i perioder kunne variere. Du innvilges bistand tilpasset ditt funksjonsnivå til enhver tid». «Du innvilges motivasjon til sosialt samvær..»

Tilsynet fant gjennom intervju og tilsendt dokumentasjon at det var uklart hvem som konkret avgjør omfanget på tjenestene som skal gis, det vil si «tolk em vedtaket og gjør det om til en «tjenestebeskrivelse». Det er også uklart hva slags kartlegging som ligger til grunn for omfanget av tjenestene. Fylkesmannen har etterspurt Uf. pkt. 9 i varselbrev), men ikke mottatt det som ligger til grunn for vedtakene (bakgrunnsmateriale). Det fremgikk videre av intervjuene at de ansatte kun forholder seg til «tjenestebeskrivelsene» og ikke til vedtakene. Det var heller ikke alle ansatte som ble intervjuet som reflekterte over om brukerne burde hatt mer tjenester, man forholdt seg kun til «tjenestebeskrivelsen». «Tjenestebeskrivelsene » bidrar ikke til å opplyse om omfanget av de innvilgede tjenestene.

Tilsynet fant at 2 av 7 brukere i enhet C og enhet D ikke har tilbud om dagtilbud eller andre aktiviteter på dagtid. Disse to brukerne har heller ikke annen systematisk oppfølging fra tjenesteyterne på dagtid, med unntak for tirsdagene. Disse brukerne skal selv ta kontakt med tjenesteyterne ved behov, men det fremkom ved intervju at tjenesteyterne som oftest ikke har tid til å hjelpe disse utenom oppsatt tid, og det blir tilfeldig om personalet har tid til disse brukerne eller ikke. En av brukerne har store utfordringer med døgnrytmen, men tilsynsmyndigheten finner ingen spor av plan eller målsetting om å bistå i forhold til disse utfordringene.

I 2 av 7 vedtak er det ikke samsvar mellom oppsatt behov for å ta kontakt med personalet gjennom døgnet og faktisk mulighet - gjenspeilet i tjenestebeskrivelsene. Eksempel 1: «Bruker har mulighet til nødvendig kontakt med personal utenom samværstid på ansvarstelefonen. Han kan da sende SMS. Bruker kan ringe ansvarstelefonen, ved alvorlige situasjoner som akutt sykdom, vannlekkasje eller brann. Forsøker bruker å kontakte andre telefoner enn ansvarstelefonen skal dette ikke besvares». Eksempel 2: «Bruker får kontakt med personal dag /kveld og natt ved behov ved å komme til D-bygget eller han kan kontakte personal på ansvarstelefonen». Dette ble også bekreftet i samtale med en bruker.

Tilsynet fant at det ikke er lik bemanning i enhet C og enhet D alle ukedager. Det fremkom ved tilsendt materiale («Oversikt over bemanning Bolig Stigertun») og ved intervju at det er forskjellig bemanning avhengig av ukedag, uten at dette har sammenheng med endringer i behov hos brukerne. Det er mindre bemanning tirsdag og torsdag, og 2 av 7 brukere får mer bistand i helg og svært begrenset bistand i uken, uten at dette er begrunnet i brukernes behov. Det fremgår videre av gjennomgang av journal at det for enkelte dager ikke blir gjennomført aktivitet som planlagt på grunn av deling av personal.

Det er laget skriftlige rutiner for hvem man skal kontakte hvis det oppstår problemer etter kontortid, men det kom frem under tilsynet at det blant de intervjuede er ulik oppfatning av hvem man skal kontakte.

Dokumentasjon
Bolig Stigertun bruker journalsystemet CosDoc. Det er fagkoordinator Geir Arne Langkås som er journalansvarlig ved bolig Stigertun. Skien kommune bruker videre avvikssystemet TQM. Det er laget skriftlig prosedyre om hva som skal meldes som avvik, hvordan dette skal gjøres, og hvordan avviket kan følges opp videre. Tilsynet fikk se eksempler på førte avvik, men på grunn av nylig skifte i ledelsen ved boligen fikk tilsynet ikke intervjuet tidligere leder om dette.

Tilsynet så på dokumentasjonen for enhet C og enhet D, dvs. 7 brukere. Ved gjennomgang av journalsystemet Cos Doc kom det frem at relevante og nødvendige opplysninger blir journalført. Det blir blant annet journalført om en aktivitet blir gjennomført eller ikke. Hvis en aktivitet ikke blir gjennomført, blir også årsaken til dette notert, for eksempel hvis bruker selv ikke ønsket det, eller at det ikke var tilstrekkelig personale tilgjengelig.

Bolig Stigertun benytter et fagadministrativt system FAS som alle ansatte følger. Det lages detaljerte «tjeneste beskrivelse r» for hver bruker. De ansatte ved bolig Stigertun forholder seg til «tjenestebeskrivelsene» som arbeidsbeskrivelser som sier noe om hva de skal gjøre i løpet av sin arbeidsdag. Hver bruker har egne tjenestebeskrivelser som blir lagt i en liten perm som tas med når tjenesteyter starter sin vakt.

Bolig Stigertun har også påbegynt arbeidet med et «brukerhjul» for brukerne i enhet C og enhet D. Det er opplyst i tilsendt dokumentasjon at brukerhjulet skal være «en dokumentasjon og rapport på hva som har skjedd og blitt utført i løpet av året». Det fremgår videre av tilsendt materiale at det skal foretas to kartlegginger per år. Tilsynet så malen for brukerhjulet, men arbeidet var i startfasen ved tilsynstidspunktet.

Brukerundersøkelse
Skien kommune har gjennomført en brukerundersøkelse for Helse og omsorg i 2016. Av brukerundersøkelsen fremkommer det blant annet at det for området «tilrettelagte tjenester» i spørsmålskategori «selvbestemmelse» svarer 86,9 % ja på at de opplever det. På spørsmålet om brukeren har en aktivitet etter arbeidstid , svarer 51,4 % ja, mens 45,7% svarer nei.

4 Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Styringssystemet i en virksomhet skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikofo rhold , og ha det omfang som er nødvendig , jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten § 5.

Kommunale omsorgstjenester til mennesker med en utviklingshemming/nedsatt funksjonsevne er et område der det er stor fare for svikt fordi brukerne ofte ikke selv klarer å ivareta sine rettigheter, melde fra om manglende tjenester eller om endrede behov.

Organisering og kompetanse
Tilsynsmyndigheten ser det som positivt at Skien kommune har tilsatt flere høyskoleutdannede tjenesteytere ved bolig Stigertun. Tilsynsmyndigheten ser det også som positivt at det ved boligen har blitt en forbedring av opplæring av nytilsatte.

Brukerundersøkelsen som ble gjennomført i 2016 for Helse og omsorg viser at brukerne i all hovedsak er fornøyd med tjenesten, da 94,3 % er positive i sin helhetsvurdering av tjenesten. Det som skiller seg negativt ut i undersøkelsen er blant annet spørsmålet om brukeren har en aktivitet etter arbeidstid, der 45,7 % svarer nei. Tilsynsmyndigheten ser positivt på at brukerundersøkelser blir gjort slik at pasienter og pårørende får mulighet til å gi innspill om tjenesten. Slike undersøkelser gir viktig informasjon for kommunens ledelse i arbeidet med kvalitet og forbedring.

Dokumentasjon
Tilsynsmyndigheten har ved gjennomgang av journaler sett at det skrives journalnotater i Cos Doc i tråd med kommunens pro sedyre . Ved gjennomgang av journalsystemet Cos Doc kom det frem at relevante og nødvendige opplysninger blir journalført. Dette er i tråd med lov og forskrift. Tilsynet så på dokumentasjonen for enhet C og enhet D, dvs. 7 brukere. Det blir blant annet journalført om en aktivitet blir gjennomført eller ikke. Hvis en aktivitet ikke blir gjennomført, blir også årsaken til dette notert, for eksempel hvis bruker selv ikke ønsket det, eller at det ikke var tilstrekkelig med personale.

Tilsynsmyndigheten ser positivt på at bolig Stigertun har påbegynt arbeidet med et «brukerhjul» for brukerne i enhet C og enhet D. Dette arbeidet var i startfasen ved tilsynsbesøket.

Styringssystemet for å sikre nødvendige helse- og omsorgstjenester
En viktig del av internkontrollen overfor sårbare grupper er å følge med på om tjenestetilbudet er i tråd med brukernes tildelte vedtak både hva gjelder bemanning og kvalitet, herunder om det er en endring i hjelpebehovet.

Tilsynsmyndigheten mener at de gjennomgåtte vedtakene på tjenester her er for generelle. Målsetting og evaluering av tjenesten for den enkelte var mangelfull på tilsynstidspunktet. Det gjør det derfor vanskelig å vite hva den enkelte bruker skal få av tjenester. Dette har også tidligere blitt påpekt i det uanmeldte tilsynet fra 2015 . Et vedtak skal være klart og utvetydig, og det skal av selve vedtaket fremgå hva som gis av tjenester. Et vedtak skal utformes slik at mottakeren vet hvilke tjenester som skal gis, i hvilket omfang og til hvilken tid, samt for hvor lang tid vedtaket gjelder, jf. punkt 2 ovenfor.

Bolig Stigertun bruker et fagadministrativt system «FAS» som alle ansatte følger, det brukes blant annet for å kunne sikre at alle ansatte gjør ting likt, og at tjenesteyterne skal kunne gi tjenester til brukere som man ikke kjenner så godt.

Dette systemet er godt innarbeidet i organisasjonen, og alle de intervjuede forholder seg lojalt til dette systemet. Tilsynsmyndigheten ser at et slikt system vil kunne være positivt i en så stor bolig med så mange ansatte, og hvor det til enhver tid blir ansatt nytt personale. Risikoen for svikt oppstår imidlertid ved at ikke alle ansatte reflekterer over hvorvidt brukerne skulle hatt andre eller mer tjenester, men kun forholder seg til tjenestebeskrivelsen.

Tilsynsmyndigheten fant at det var svikt i styringssystemet i Skien kommune, bolig Stigertun, når det gjelder overgangen mellom vedtak til «tjenestebeskrivelse». Tilsynet fant at det var uklart hvem som avgjør omfanget på tjenestene som skal gis, det vil si «tolker» vedtaket og gjør det om til en «tjenestebeskrivelse». Tilsynet har heller ikke fått forelagt kartlegginger som ligger til grunn for vedtakene. Denne svikten kan få store konsekvenser for brukerne, spesielt sammenholdt med at vedtakenes ordlyd er for generell. Dette ble spesielt synlig for to brukere, som mottok lite tjenester fra kommunen.

Tilsynsmyndigheten fant videre svikt i styringssystemet i Skien kommune, bolig Stigertun, ved at det i 2 av 7 vedtak ikke var samsvar mellom oppsatt behov for å ta kontakt med personalet gjennom døgnet og faktisk mulighet- gjenspeilet i tjenestebeskrivelsene. Tilsynet avdekket videre at det ikke var tilstrekkelig bemanning i enhet C og i enhet D alle ukedager. Det fremkom ved tilsendt materiale og ved intervju at det er forskjellig bemanning avhengig av ukeda g, uten at dette har sammenheng med endringer i behov hos brukerne. Det er mindre bemanning tirsdag og torsdag, samt at 2 av 7 brukere får mer bistand i helg og svært begrenset bistand i uken, uten at dette er begrunnet i brukernes behov.

Fylkesmannen mener at dette er ledelsesstyrt. Det fremgikk videre av journalgjennomgangen at det for enkelte dager ikke ble gjennomført aktivitet som planlagt på grunn av deling av personal. Fylkesmannen mener at ikke alle brukerne ved enhet C og enhet D får de tjenester de har rett på, slik at hjelpen dekker den enkeltes behov.

Tilsynsmyndigheten fant også at 2 av 7 brukere i enhet C og enhet D ikke har tilbud om dagtilbud eller andre aktiviteter på dagtid. Disse to brukerne har heller ikke annen oppfølging på dagtid fra tjenesteyterne, med unntak for tirsdagene.

Disse brukerne skal selv ta kontakt med tjenesteyterne ved behov, men det fremkom ved intervju at tjenesteyterne som oftest ikke har tid til å hjelpe disse utenom oppsatt tid, og det blir tilfeldig om personalet har tid til disse brukerne. En av brukerne har store utfordringer med døgnrytmen, men tilsynsmyndigheten finner ingen spor av plan eller målsetting om å bistå i forhold til disse utfordringene. I samtale med en av brukerne fremkom det at det var ønske om å kunne ha et tilbud på dagtid.

De ovennevnte forhold er i strid med helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1, tredje ledd, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6,7,8 og 9, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1a, annet ledd, jf. helse­ og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr. 6 b, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, Det vises også til forvaltningsloven §§ 24, 25, og 17.

5 Tilsynsmyndighetens konklusjon

Tilsynsmyndigheten har avdekket to lovbrudd. Fylkesmannen påpeker følgende:

1. Skien kommune sikrer ikke at vedtak på tjenester angir klart omfanget av innvilgede tjenester (praktisk bistand og opplæring) for brukere ved enhet C og enhet D ved bolig

2. Skien kommune sikrer ikke at alle brukere som bor i enhet C og enhet D ved bolig Stigertun får de tjenester de har rett på, slik at hjelpen dekker den enkeltes

Dette er brudd på:

• Pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1a, annet ledd, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr. 6
• Helse- og omsorgstjenesteloven 4-1, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.
• Forvaltningsloven § 24, 25, 17.

6 Oppfølging av påpekte lovbrudd

Vi ber om at Skien kommune retter de påpekte lovbrudd.

• Fylkesmannen ber om at kommunen gjør sin egen vurdering av hvilke forhold som påvirker og bidrar til
• Fylkesmannen ber om få opplyst hvilke tiltak kommunen setter i verk for å rette lovbruddene, samt hvordan ledelsen vil følge med på å kontrollere at tiltakene er
• Fylkesmannen ber videre om å få tilsendt de oppdaterte vedtakene med underliggende

Frist for tilbakemelding settes til 15. juni 2018. 

Med hilsen

Steinar Aase
fylkeslege

Trine Evensen
revisjonsleder

 

Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ingen underskrift

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet (ikke publisert) 

1 ((Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (9.utg. 2010) s. 303, Woxho lth , Forvaltningsloven med kommentarer (5. utg.2011) s. 445 flg. og Frihagen, Forvaltningsrett bind II (5. utg. 1992) s. 197 flg. Sistnevnte mener at det må være et rettskrav at alle slags formelle beslutninger i forvaltningen som direkte skal være bestemmende for den enkeltes plikter og rettig heter, eller som ellers er av særlig betydning, utformes rimelig klart og presist) .