Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem ved Kvæfjord barneverntjeneste 2014

Sammendrag

Fylkesmannen skal i 2014 undersøke den kommunale barneverntjenestens arbeid med barn som bor i kommunale fosterhjem. Barneverntjenesten  skal nøye og jevnlig følge utviklingen til barn som er plassert i fosterhjem. Formålet med tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sine styringstiltak sikrer at deres oppfølging og kontroll av barnets situasjon i kommunale fosterhjem utføres i tråd med krav gitt i lov og forskrift, jf. Lov 17.juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester, sist endret 1.januar 2014. Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innenfor de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Kommunens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem, herunder:

• Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
• Barns medvirkning
• Råd og veiledning til fosterforeldre

Resultat av tilsynet:

Det ble avdekket 1 avvik ved dette tilsynet. De aktuelle lovkrav fremkommer senere i rapporten.

Avvik:

Kvæfjord kommune sikrer ikke oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet.

Dato: 1 1.07.14

Janne Pedersen
revisjonsleder

Eva Angell
revisor

 

Merete Jenssen
revisor

 

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Kvæfjord barneverntjeneste i perioden 23.3.2014 – 11.07.2014. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester i 2014, initiert av Statens helsetilsyn. Tema for tilsynet er en videreføring av tema fra fjorårets landsomfattende tilsyn med den kommunale barneverntjenesten.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barneverntjenesten, jf. Lov om barneverntjenester § 2-3 tredje ledd. Det er statens helsetilsyn som har gitt føringer om tema og tilsynsmetode for Fylkesmannens tilsyn, jf. Lov om barneverntjenester § 2-3 b. Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksom heten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved gjennomgang av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift.
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn ti l å påpeke mulighet for forbedring.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Kvæfjord kommune er en kommune med ca. 3200 innbyggere. Kommunen har per 1 1.06.14 ansvar for å følge opp 6 barn i kommunale fosterhjem.

Kommunen er organise1t i en 3-nivå modell. Barneverntjenesten er organisett under resultatområde kultur og oppvekst. Kommunalsjef for oppvekst og kultur er nærmeste leder til enhetsleder barnevern. Barneverntjenesten har totalt 4,5 fagstillinger knyttet til barneverntjenesten.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 20.03.14.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 1 1 .06.14

Intervjuer

5 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt på telemati kk den 16.06.14.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omhandlet å avdekke hvorvidt kommunen gjennom sine styringstiltak sikrer at deres oppfølging og kontroll av barnets situasjon i kommunale fosterhjem utføres i tråd med barnevernlovens lov og forskriftskrav. Tilsynet omfattet temaene:

• Oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet
• Barnets medvirkning
• Råd og veiledning

Lovkrav for området:

• Barnevernloven § 22 med tilhørende forskrift om fosterhjem
• Barnevernloven § 4-5 og 4-16 om planer for oppfølging av ti ltak
• Barnevernloven § 4-1 2. ledd og § 6-3, samt FNs barnekonvensjon artikkel 12 om barns medvirkning
• Barnevernloven § 2-1 om kommunens oppgaver og internkontrollforskriften
• Barnevernloven § 3-2 om individuell plan

5. Funn

Det ble gitt 1 avvik.

Kvæfjord kommune sikrer ikke oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet.  

Avvik fra følgende lovkrav:

Barnevernloven § 4-5 og § 4-19, barnevernloven § 2-1 , barnevernloven § 3-2 b, barnevernloven § 4-22 tredje ledd, jf. forskrift om fosterhjem § 6 og 7, og internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

Internkontroll

• Kommunen sørger ikke for at det er klart hvilke oppgaver som ligger i å følge opp, og kontrollere barns situasjon i fosterhjem generelt, ved felles rutiner, retningslinjer, sjekklister eller lignende.
• Det foreligger ikke et internkontrollsystem for kommunens oppfølging av barn i fosterhjem.
• Kommunen kontrollerer ikke at arbeid med barn i fosterhjem alltid gjennomføres i henhold til gjeldende regelverk.
• Kommunen har ikke gjennomført vurdering av sårbare områder knyttet til oppfølging av barn i fosterhjem.
• Kommunen følger ikke med på om prosedyrer og retningslinjer er iverksatt og at de virker etter sin hensikt.
• Kommunen sikrer ikke systematisk opplæring og veiledning av ansatte vedrørende oppfølging av fosterhjem.
• I tre av seks saker er det brukt feil mal for fosterhjemsavtale.
• I to av seks saker var det fattet vedtak om reduksjon i antall fosterhjemsbesøk.
• I tre av seks saker var det fattet vedtak om plassering i fosterhjem etter § 4-12.
• I tre av seks saker manglet det samværsavtaler. Samværstidspunkt ble sendt ut på mail.
• I en sak var samværet stanset uten at saken var fremmet for fylkesnemnda.
• I to saker var samværsplanene fra 2004 og 2007.
• Ett barn var plassert på 4-4 5. ledd med målsetting om langvarig plassering uten at det var vurdert om saken skulle fremmes for fylkesnemnda.

Fosterhjemsbesøk:

• Av kommunens halvårsrapport til BLD pr. 31 .12.13 fremgår det at det ikke er gjennomført tilstrekkelige besøk i l av 6 saker hvor barnet hadde vært plassert imer enn ett år.
• I en sak har vi sett at fosterforeldre har tatt opp spørsmål vedrørende økonomi, forhøyet arbeidsgodtgjøring/økt utgiftsdekning uten at dette har blitt fulgt opp.
• I en sak så vi at det tok over fem måneder før spørsmål om forhøyet arbeidsgodtgjøring ble fulgt opp.
• I to saker manglet det vurdering av behov for individuell plan.
• I tre saker har vi sett at det har kommet opp forhold vedrørende barnas omsorg i fosterhjemmet, som det på tilsynstidspunktet ikke kunne dokumenteres var fulgt opp.
• Kommunen har ikke et avvikssystem som fanger opp at forhold ved fosterhjemsomsorgen ikke blir fulgt opp.

Dokumentasjon:

• Kommunen dokumenterer ikke fortløpende nødvendige og relevante opplysninger i alle saker.
• Kommunen dokumenterer ikke faglige vurderinger som ligger ti l grunn for barneverntjenestens beslutninger.
• Kommunen dokumenterer ikke bruk av tilsynsrapporter i oppfølgingen av fosterhjem.
• Kommunen dokumenterer ikke at barn er blitt hørt i evaluering og utarbeidelse av ny samværsplan.
• Kommunen har ikke etablert et system for melding og håndtering av avvik som kan fange opp lovbrudd angående dokumentasjon av barnevernfaglige vurderinger.

Kommentar: Når et barn flytter i fosterhjem etter vedtak fra barneverntjenesten (§ 4-4 fjerde ledd) eller fylkesnemnda (§ 4-12) inntrer flere forpliktelser for den kommunale barneverntjenesten. Herunder nevnes:

Kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører sine oppgaver i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov.

Ved vedtak om frivillige hjelpetiltak skal det utarbeides tidsavgrenset tiltaksplan, som skal evalueres regelmessig. Ved omsorgsovertakelse skal det utarbeides foreløpig omsorgsplan, og senest to år etter fylkesnemndas vedtak skal det vedtas en endel ig plan for barnets fremtidige omsorgssituasjon. Barneverntjenesten må derfor bruke planene aktivt og være oppdatert i forhold til innholdet i planene.

Når barnet flytter i fosterhjem skal barneverntjenesten og fosterforeldrene inngå skriftlig avtale som regulerer forholdet mellom dem. Barneverntjenesten skal gjennomgå fosterhjemsavtalen minst en gang i året for å sikre at det foretas en jevnlig vurdering av behovet for nye tiltak i fosterhjemmet.

Ved frivillige plasseringer kan foreldrene selv bestemme omfanget av samvær, barneverntjenesten har ikke anledning til å overprøve dette. Når barneverntjenesten har overtatt omsorgen til barnet og fylkesnemnda har tatt stilling til omfanget av samværet, skal barneverntjenesten opprette en samværsavtale om den praktiske gjennomføringen og tilretteleggingen av samværet.

En viktig forutsetning for å kunne følge opp barnet, er at barneverntjenesten besøker fosterhjemmet jevnlig. Det er fastsatt et minimumskrav i fosterhjemsforskriften, men besøkshyppigheten må sikre en forsvarlig oppfølging og kontrol l. Spørsmål barneverntjenesten må ta stilling ti! er blant annet om omsorgssituasjonen er god nok. Hyppigheten vil således kunne variere fra sak til sak, alt etter som hvor godt plasseringen fungerer eller hvor stort behov barnet og fosterforeldrene har for oppfølging og veiledning.

Tjenester etter barnevernloven skal være forsvarlige. For å sikre at tjenester som ytes er forsvarlige, må barneverntjenesten fortløpende dokumentere hvilke faglige vurderinger som ligger til grunn for større og mindre beslutninger som tas. Det er viktig at barneverntjenesten har nedfelt det som kan ha betydning for videre utred ning og tiltak. Skriftlig dokumentasjon vi l også bidra til at partene kan ivareta sine rettigheter i saken. Kravet til god forvaltningsskikk tilsier at det skal være mulig å se i saksdokumentene hvilke faglige vurderinger som ligger til grunn for barneverntjenestens beslutninger.

Barneverntjenesten skal skrive referat fra besøk i fosterhjemmet, møter, samtaler med barnet mv. Den har også plikt til å skaffe seg kunnskap om hvordan tjenestene vi rker for å kunne drive forbedringsarbeid, jf. internkontrollforskriften. For å ha mulighet til å skaffe informasjon om hvordan tjenestene virker, eventuelt hvor det svikter, må barneverntjenesten i praksis dokumentere arbeidet sitt.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Ved dette tilsynet er det funnet svikt i kommunens styringssystem. Barnevernloven § 2-1 annet ledd pålegger kommunen en internkontrollplikt. Internkontroll er systematiske tiltak som skal sikre at kommunen, herunder barneverntjenesten, utfører oppgavene sine i samsvar med lovpålagte krav. Det ligger til lederansvaret for virksomheten å følge med den daglige driften og påse at tiltak og tjenester fungerer som planlagt gjennom jevnlig evaluering.

I dette tilsynet innebærer det at barnverntjenesten må sikre at oppfølging av barn i fosterhjem bl ir planlagt, utført, kontrollert og korrigert. Det ble opplyst under tilsynet at kommunen i juni 2013 internt i tjenesten, kom frem til at det var behov for utvikling av rutiner på fosterhjemsområdet og at dette skulle være et prioritert område fremover. Fylkesmannen fikk i forbindelse med tilsynet fremlagt en rutine som skulle sikre lovpålagte besøk i fosterhjemmet. Rutinen manglet viktige elementer i forhold til oppfølging av fosterhjem og barns medvirkning. Det foreligger ikke felles rutiner, retningslinjer, sjekklister eller lignende for oppfølging av barn i fosterhjem. Det fremgår ikke hva et hjemmebesøk skal inneholde eller når og på hv ilket grunnlag det skal gjennomføres enesamtaler med barn. Det er i stor grad overlatt til saksbehandlernes eget skjønn å avgjøre hvordan dette arbeidet skal ivaretas.

Det gjennomføres ukentlige møter hvor saksbehandlerne kan ta opp og diskutere saker. Dette er til en viss grad med på å kvalitetssikre arbeidet og gir en lik praksis, men det ivaretar imidlertid ikke kravet til internkontroll om hvordan oppgavene systematisk skal planlegges, utføres, kontrolleres og korrigeres.

Når Fylkesmannen har funnet grunnlag for å gi avvik på oppfølging og kontroll av barn i fosterhjem, er dette etter en samlet vurdering av styringssystemet. Avviket er ikke isolert sett basert på et krav om at det ikke er utarbeidet skriftlige rutiner på området, men at det er uforsvarlig å ikke ha noen form for rutiner når det ikke er etablert andre former for kvalitetssikring og korrigering.

Fylkesmannen forutsetter at tjenesten prioriterer dette arbeidet. Fylkesmannen vi l understreke at kommunen i utgangspunktet selv bestemmer hvilke prosedyrer og andre administrative tiltak som skal innarbeides i internkontrollen, men kommunen må konkret vurdere hva som er nødvendig og må i fremtiden ha et internkontrollsystem som fanger opp situasjoner/praksis som ikke er i samsvar med de lovkrav som gjelder, og bruke denne erfaringen til å regelmessig gjennomgå og forbedre tjenenestene.

7. Regelverk

• Lov om barneverntjenester
• Forskrift om fosterhjem
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydni ng som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

Innsendt dokumentasjon

• Organisasjonskart
• Deler av Rundskriv nr. 3/2012 - Delegeringsbestemmelser
• Delegasjon av myndighet/stedfortreder for barnevernleder i Kvæfjord komm une
• Kvæfjord kommune barneverntjenesten internkontroll
• Oversikt over møtestruktur
• Oversikt over ansatte i barneverntjenesten
• Plan for kompetansehevende tiltak Kvæfjord kommune 2011/2012
• Årsmelding for barneverntjenesten 201 3
• Rutiner i forhold til fosterhjem
• 7 saker (utvalgte dokumenter)

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 6 saksmapper
• Saksbehandlers egne klientlister
• Rundskriv nr. 1/2014 - Budsjettru ndskriv 2014
• Rundskriv nr. 3/2012- Delegeringsbestemmelser
• Økonomiplan 2014 -2017
• En presentasjon - organisasjonsutvikling R02

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn datert 20.03.14
• Tilsendt dokumentasjon 28.04.14
• Tilsendt tilleggsdokumentasjon  15.05.14
• Øvrige e-post korrespondanse og telefonsamtaler

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Eva Angell (revisor)
Merete Jenssen (revisor)
Janne Pedersen (revisjonsleder)
Silja Eriksen (fagansvarlig) deltok på sluttmøtet

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2013-14 Oppfølging av barn i fosterhjem

Søk etter tilsynsrapporter

Søk