Rapport fra tilsyn med kommunens håndtering av meldinger og tilbakemelding til melder etter at melding er mottatt, og etter at undersøkelse er gjennomført ved Salangen kommune 2015

Sammendrag

Fylkesmannen skal i 2015 undersøke den kommunale barneverntjenesten sitt arbeid med håndtering av meldinger og tilbakemelding til melder etter at melding er mottatt, og etter at undersøkelse er gjennomført. Barnevernloven har som formål å sikre at barn og unge som trenger det får rett hjelp til rett tid. Kommunens barneverntjeneste skal avdekke omsorgssvikt og atferdsproblemer så tidlig at varige problemer kan unngås. Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen gjennom styringstiltak sikrer at deres håndtering av meldinger og tilbakemelding til melder utføres i tråd med krav gitt i lov og forskrift, jf. lov 17. juli 1992 nr.100 om barneverntjenester. Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Kommunenes arbeid med meldinger til barneverntjenesten og tilbakemelding til melder, herunder:

• at meldinger til barneverntjenesten vurderes forsvarlig
• at plikten til å gi tilbakemelding til melder er ivaretatt på ulike trinn i saksprosessen

Resultatet av tilsynet:

Det ble avdekket 2 avvik ved dette tilsynet. De aktuelle lovkrav fremkommer senere i rapporten.

Avvik 1:

Salangen kommune sikrer ikke forsvarlig håndtering av meldinger.

Avvik 2:

Salangen kommune sikrer ikke at plikten til å gi tilbakemelding til melder er ivaretatt på ulike trinn i saksbehandlerprosessen.

Janne Pedersen
revisjonsleder

Silja Eriksen
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Salangen kommune i perioden 03.03.2015 – 08.06.15. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2015, og er en del av et landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester, initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med den kommunale barneverntjenesten, jf. lov om barneverntjenester § 2-3 fjerde ledd.

Det er Statens helsetilsyn som har gitt føringer om tema og tilsynsmetode for Fylkesmannens tilsyn, jf. Lov om barneverntjenester § 2-3 b.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av
• lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader vedrørende kommunenes arbeid med meldinger til barneverntjenesten og tilbakemelding til melder, som er avdekket under revisjonen. Rapporten gir ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift.
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Astafjord barneverntjeneste er et interkommunalt samarbeid mellom kommunene Gratangen, Lavangen og Salangen. Samarbeidet ble inngått i 2007, og det er Salangen kommune som er vertskommune for ordningen. Det er registret 1134 innbygger i Gratangen kommune, 1010 innbyggere i Lavangen og 2240 innbyggere i Salangen kommune.

Salangen kommune er administrativt organisert etter en såkalt flat struktur, dvs. at alle administrative ledd under administrasjonssjefen er på samme nivå og direkte underlagt administrasjonssjefen. Driften er delt mellom strategisk ledelse og daglig drift. Den strategiske ledelse utøves av administrasjonssjefen og ledergruppen, som består av personalsjef, økonomisjef og kommunalsjef. Daglig drift ute i avdelingene ledes av avdelingsleder for de respektive avdelinger. Salangen kommune sitt ansvar og oppgaver etter barnevernloven § 2-1 er i sin helhet lagt til barnevernleder.

Salangen kommune har ansvar for bosetting av enslige mindreårige flyktninger som har fått opphold i Norge. Arbeidet med enslige mindreårige er organisert og tillagt Astafjord barneverntjeneste. Barneverntjenesten har 9,6 årsverk, der 2,9 stillinger er øremerket og finansiert gjennom bosetting av enslige mindreårige. Salangen kommune har gjennom satsing på kommunalt barnevern fått tildelt totalt 2 stillinger fra 2011, og ytterligere 0,5 stilling fra 2014.

I følge kommunens rapportering til BLD mottok Astafjord barneverntjeneste 86 meldinger til barneverntjenesten i 2014, mot 128 meldinger i 2013.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 03.03.15

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 14.04.15

Intervjuer

5 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 20.04.15.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet om Dokumentunderlag.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet følgende områder:

• Forsvarlig håndtering av meldinger
• Tilbakemelding til melder etter mottatt melding og etter gjennomført undersøkelse

Lovkravene utledes av følgende regelverk:

• Barnevernloven § 1-4 om krav til forsvarlighet
• Barnevernloven § 4-1 om barnets beste
• Barnevernloven § § 4-2 og 4-3 om meldinger og rett og plikt til å foreta undersøkelser
• Barnevernloven § 6-7a om tilbakemelding til melder
• Barnevernloven § 6-9 om frister og ileggelse av mulkt
• Barnevernloven § 6-1 om anvendelse av forvaltningsloven
• Barnevernloven § 2-1 krav om internkontroll
• Internkontrollforskriften
• Forvaltningsloven § 11 om veiledningsplikt
• Forvaltningsloven § 11d om nedtegning av opplysninger
• FNs barnekonvensjon artikkel 3 om barnets beste, artikkel 12 om barnets rett til å bli hørt, og artikkel 13 om rett til å få og gi informasjon

5. Funn

Det ble gitt til sammen to avvik.

Avvik 1:

Salangen kommune sikrer ikke forsvarlig håndtering av meldinger.

Avvik fra følgende lovkrav:

Barnevernloven § 1-4, § 2-1, § 4-1, § 4-2, § 6-1, forvaltningsloven § 11 og § 11d, og internkontrollforskriften § 4. FNs barnekonvensjon art. 3, 12 og 13.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

Internkontroll:

• Kommunen har ikke gjennomført vurdering av sårbare områder knyttet til håndteringen av meldinger, f.eks. gjennom et avvikssystem.

• Kommunen har utarbeidet et avviksskjema som ikke er i bruk.

• Barneverntjenesten har utarbeidet rutiner for mottak og behandling av meldinger, men rutinen er ikke implementert og i bruk i tjenesten.

• Kommunen har utarbeidet rutine for gjennomgang og konklusjon av melding, men rutinen er ikke implementert og i bruk i tjenesten

• Det fremgår ikke av kommunens rutiner hvilke avvik som skal meldes til kommunens øverste ledelse

• Kvartalsrapportering sendes ikke rutinemessig til kommunens øverste ledelse

• Kommunen følger ikke med på at barnevernfaglige vurderinger og beslutninger dokumenteres ved gjennomgang av meldinger.

• Barneverntjenesten har ikke kartlagt kompetansebehovet i tjenesten.

• Barneverntjenesten har ikke egen opplæringsplan 

Forsvarlighet

• Ved gjennomgang av 45 meldinger var det fristoversittelser i 6 meldinger

• Det manglet dokumentasjon på konklusjonsdato i 2 av 20 henlagte meldinger

• Det er registrert ulik dato for innkommen melding på kontrollskjema og skjemaet for gjennomgang av melding

• I tilknytning til 45 meldinger manglet det 5 kontrollskjema

• I 4 av 20 saker manglet dokumentasjon på barnevernfaglige vurderinger for henleggelsen

• I 17 av 25 saker fant vi ikke barnevernfaglige vurderinger knyttet til undersøkelsens konklusjon.

• Det fremgår av barneverntjenesten sin rutine «mottak og behandling av melding» at meldinger gjennomgås enten tirsdag i fagmøter eller fredag i meldingsmøte.

• Barneverntjenesten har ikke rutine på at skriftlige meldinger gjennomgås daglig.

• Barneverntjenesten har ikke rutiner for å sjekke om det finnes tidligere henlagte meldinger på samme barn.

• Det fremgår av barneverntjenesten sin rutine «mottak og behandling av melding» at meldinger registreres etter at den er konkludert på meldingsmøte/fagmøte.

Kommentar:

Barneverntjenesten har et spesielt ansvar for at omsorgssvikt, atferds-, sosiale og emosjonelle problemer avdekkes så tidlig at varige problemer kan unngås. I tråd med dette skal barneverntjenesten behandle bekymringsmeldinger fortløpende, slik at ingen meldinger blir liggende ubehandlet. Når meldingen skal avklares må barneverntjenesten finne ut om det foreligger tidligere registreringer på barnet (eller familien). At det tidligere er meldt bekymring om barnet eller barnets søsken indikerer at det kan være større bekymringer i saken enn det som kommer frem i den aktuelle meldingen.

Når en barneverntjeneste mottar en melding inntrer flere forpliktelser for den kommunale barneverntjeneste. Kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller kravet til internkontroll.

Alle meldinger til barneverntjenesten skal håndteres forsvarlig. Forsvarlighet innebærer at alle meldinger vurderes fortløpende, herunder vurderer om det er grunnlag for å handle akutt. For å sikre at meldinger behandles forsvarlig, må barneverntjenesten dokumentere faglige vurderinger som ligger til grunn for beslutninger som tas. Det er viktig at barneverntjenesten har nedfelt det som kan ha betydning for videre utredning og tiltak. Skriftlig dokumentasjon vil også bidra til at partene kan ivareta sine rettigheter i saken. Det er ikke et krav om at dette skal skje ved systematiske nedtegnelser i en kronologisk journal, men kravet til god forvaltningsskikk tilsier at det skal være mulig å se i saksdokumentene hvilke faglige vurderinger som ligger til grunn for barneverntjenestens beslutninger.

Barneverntjenesten har plikt til å skaffe seg kunnskap om hvordan tjenestene virker for å kunne drive forbedringsarbeid, jf. internkontrollforskriften. For å ha mulighet til å skaffe informasjon om hvordan tjenestene virker, eventuelt hvor det svikter, må barneverntjenesten i praksis dokumentere arbeidet sitt. Dersom barneverntjenestens dokumentasjon er mangelfull, kan det i ettertid være vanskelig å finne ut hva som er gjort i saken.

Avvik 2:

Salangen kommune sikrer ikke at plikten til å gi tilbakemelding til melder er ivaretatt på ulike trinn i saksbehandlingsprosessen.

Avvik fra følgende lovkrav:
Barnevernloven § 1-4, § 2-1, § 4-1, § 4-2, § 4-3, § 6-1, § 6-7a, forvaltningsloven § 11 og § 11d, og internkontrollforskriften § 4. FNs barnekonvensjon art. 3, 12 og 13.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Kommunen har ikke gjennomført vurdering av sårbare områder knyttet til tilbakemeldinger til melder.

• Kommunen har utarbeidet et avviksskjema der manglende tilbakemelding til melder ikke er tatt med.

• Det fremgår av barneverntjenesten sine rutiner at det skal gis skriftlig tilbakemelding til privat og offentlige meldere innen 3 uker, men rutinen er ikke implementert eller i bruk i tjenesten.

• I 5 av 13 av henlagte meldinger manglet det skriftlig tilbakemelding til offentlig melder. I to av disse sakene var det gitt muntlig tilbakemelding.

• I 6 av 7 henlagte meldinger manglet det skriftlig tilbakemelding til privat melder. Meldingene var mottatt pr telefon.

• I 9 av 11 meldinger som var gått videre til undersøkelse manglet det tilbakemelding til privat melder.

• I 4 av 14 meldinger som var gått videre til undersøkelse manglet det tilbakemelding til offentlig melder etter mottatt melding.

• I 10 av 14 meldinger som var gått videre til undersøkelse manglet det tilbakemelding til offentlig melder etter endt undersøkelse.

Kommentar:

Barneverntjenesten er avhengig tillitt og godt samarbeid for å løse sine oppgaver etter loven. Mange som har meldt bekymring til barneverntjeneste har opplevd at de ikke har fått vite hvordan barneverntjenesten har fulgt opp. Det er blitt hevdet at «det ikke nytter» å melde bekymring fordi melder ikke har hørt noe fra barneverntjenesten etter at melding er sendt. En plikt til å gi tilbakemelding til melder ble derfor innført i barnevernloven i 2009.

Barneverntjenesten skal nå bekrefte at melding er mottatt, jf. § 6-7 a. Når meldingen kommer fra offentlig myndighet eller yrkesgrupper med profesjonsmessig taushetsplikt, skal barneverntjenesten også gi informasjon om hvordan de følger saken videre, om det er åpnet undersøkelse eller om meldingen er henlagt.

Barneverntjenesten skal gi offentlig melder, eller personer med yrkesmessig taushetsplikt, ny tilbakemelding når undersøkelsen er gjennomført, jf.§ 6-4 annet og tredje ledd. Tilbakemeldingen skal inneholde opplysninger om at saken er henlagt eller at barnevernet følger opp saken videre, jf. § 6-7 a tredje ledd. Formålet med bestemmelsen er å styrke samarbeidet mellom etater og stimulere til at alle som har bekymring for barns omsorgssituasjon melder fra om dette til den kommunale barneverntjeneste. Instanser som følger opp barnet i det daglige kan også ha et reelt behov for å vite om hvordan barnet blir fulgt opp.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Ved tilsyn i barneverntjenesten, ble det avdekket svikt i kommunens styringssystem. Barnevernloven § 2-1 annet ledd pålegger kommunen en internkontrollplikt. Dette innebærer at kommunens ledelse skal sørge for å ha et styringssystem som gjør at de kan følge med på kvaliteten i de tjenestene barnevernet gir og hvorvidt barneverntjenesten drives i henhold til gjeldende lover og forskrifter.

Barneverntjenesten må sikre at håndtering av meldinger og tilbakemelding til meldinger, planlegges, utføres, kontrolleres og korrigeres ved behov. Saksbehandlingssystemet Familia som barneverntjenesten benytter, innehar en del verktøy for styring og kontroll med dette arbeidet, men disse ble bare delvis brukt. Barneverntjenesten har også utviklet egne rutiner for håndtering av meldinger og tilbakemelding til melder, herunder et avviksskjema. Avviksskjemaet omhandlet ikke hvorvidt det ble gitt tilbakemelding til melder. Rutinene var heller ikke implementert og i bruk i tjenesten.

Når Fylkesmannen har funnet grunnlag for å påpeke aktuelle avvik, er dette fordi det vurderes at styringen ikke er tilstrekkelig. Fylkesmannen har da også vektlagt funn ved gjennomgang av meldinger og dokumentasjon knyttet til arbeidet. Kommunen har ikke et system som sikrer kontroll og korrigering av feil og mangler som medfører lovbrudd. Fylkesmannen vil understreke at kommunen i utgangspunktet selv bestemmer hvilke prosedyrer og administrative tiltak som skal utarbeides. Kommunen må konkret vurdere hva som er nødvendig og må i fremtiden ha et internkontrollsystem som fanger opp eventuelle lovbrudd, samt å bruke erfaringene til regelmessig å gjennomgå og forbedre tjenesten.

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Oversikt over møtestruktur
• Oversikt over ansatte i barneverntjenesten
• Beskrivelse av barneverntjenesten sitt fokusområde våren 2015
• Rutine for mottak og behandling av melding
• Skjema gjennomgang og konklusjon av melding
• Sjekkliste for første møte med familie
• Mal for foreløpig melding i forvaltningssak
• Avviksskjema barnevernssaker
• Mal bekymringsmelding til barneverntjenesten (privat og offentlig melder)
• Skjema gjennomgang av melding (fra familia)
• Brevmal bekreftelse på mottatt melding fra offentlig melder
• Brevmal bekreftelse på mottatt melding fra privat melder
• Brevmal for møteinnkalling
• Mal melding om beslutning om henleggelse av barnevernundersøkelse
• Skjema gjennomgang av melding (fra familia)
• Brevmal bekreftelse på mottatt melding fra offentlig melder
• Brevmal bekreftelse på mottatt melding fra privat melder
• Brevmal for møteinnkalling
• Mal melding om beslutning om henleggelse av barnevernundersøkelse

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Styringsdokument for 2015 Astafjord barneverntjeneste, Salangen kommune
• Salangen kommune, HMS-verktøykasse
• Intern delegasjon av administrasjonssjefens myndighet til avdelingsleder i barneverntjenesten.
• Delegasjonsreglement for Salangen kommune 2006, pkt. 6.17 Barnevernloven.
• To fagmøtebøker for barneverntjenesten
• Fagmøtebok for EM
• Kommunestyrevedtak PS 43/13 – Delegasjon til barnevernleder

I tillegg har Fylkesmannen mottatt og gjennomgått kommunenes halvårsrapporter til BLD frem til 31.12.14, kommunens kvartalsrapportering til BLD frem til 01.01.2015, samt samarbeidsavtalen for barneverntjenesten i K4-kommunene.

Korrespondanse mellom kommunen og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn datert 03.03.2015.
• Kommunens brev av 24.03.2015, 08.04.2015, 15.04.2015 og 20.05.15
• Samt e-postkorrespondanse og telefonsamtaler

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Silja Eriksen (fagansvarlig)
Eva Angell (seniorrådgiver)
Janne Pedersen (revisjonsleder)

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2015–2016 Barnevern - Kommunens arbeid med meldinger

Søk