Rapport fra tilsyn med Salangen kommune. Kommunens ansvar for å sikre at tjenestene økonomisk stønad og opplysning, råd og veiledning er tilgjengelig, og at tildeling og oppfølging er forsvarlig til personer mellom 17 til 23 år 2015

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Sosiale tjenester i form av økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år
• Sosiale tjenester i form av opplysning, råd og veiledning til personer mellom 17 og 23 år

Gjennom tilsynet ble det undersøkt om kommunen ved sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer at tjenestene som ble revidert er tilgjengelig for aktuelle søkere mellom 17 og 23 år, samt at tildelingen og oppfølgingen av gruppen er forsvarlig. For å undersøke dette ble det tatt utgangspunkt i bestemmelsene om økonomisk stønad i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (stl.) §§ 18 og 19, samt § 17 omhandlende retten til opplysning, råd og veiledning. Det ble sett hen til de saksbehandlingskrav som er fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, og til kravet til internkontroll.

Det ble avdekket to avvik og gitt to merknader:

Avvik 1

Salangen kommune sikrer ikke ved tildeling av tjenesten opplysning, råd og veiledning for personer mellom 17 og 23 år, at forsvarlig kartlegging av behov og begrunnelse er tilstrekkelig dokumentert i vedtaket.

Avvik 2

Salangen kommune sikrer ikke at det dokumenteres forsvarlig oppfølging av personer mellom 17 til 23 år som mottar tjenestene opplysning, råd og veiledning.

Merknad 1

Det bør etableres rutiner som sikrer at det finnes tilstrekkelig informasjon om tjenesten opplysning, råd og veiledning, utover økonomisk rådgivning, for personer mellom 17 til 23 år.

Merknad 2

Fullmakt til innhenting av opplysninger på kommunens søknadsskjema om sosialhjelp og sosiale tjenester i NAV, tilfredsstiller ikke vilkåret om at samtykket skal være informert.

 

Dato: 10.02.2016

Marianne Pleym Arctander
revisjonsleder Sølvi Melum
fagansvarlig

 

Dokumentet er elektronisk godkjent og har ikke håndskrevne signaturer

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Salangen kommune i perioden 07.12.2015 – 10.02.2016. Revisjonen inngikk som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2015.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens virksomhet etter lov om sosiale tjenester i NAV kapittel 4, og skal påse at kommunens virksomhet drives i samsvar med loven og tilhørende forskrifter, jf. stl. § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at kravene i lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler kun avvik som er avdekket under revisjonen og merknader som er gitt. Den gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Salangen kommune hadde pr. 1. januar 2015  2219 innbyggere. 

NAV-kontoret er lokalisert sentralt i sentrum av Sjøvegan som er kommunesenteret i Salangen, med umiddelbar nærhet til flere offentlige kontor. NAV Salangen har ansvar for kommunens tjenester og oppgaver etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, jf. samarbeidsavtale mellom Salangen kommune og NAV Troms. NAV-leder er organisert direkte under rådmannen, som har det overordnede ansvaret for at den kommunale tjenesteytingen ved NAV Salangen er forsvarlig.  NAV-leder er leder både for statlige og kommunalt tilsatte, og er statlig ansatt. NAV kontoret, i tillegg til sosialtjenesteloven, ansvaret for kommunens tjenester og oppgaver etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester kap. 10 – tvangstiltak overfor rusmiddelavhengige, samt bostøtte, botilskudd og startlån. NAV Salangen har 7 ansatte, inkludert NAV leder. To ansatte har et særskilt ansvar for den kommunale tjenesteytingen. Oppgavene er fordelt mellom mottak og oppfølging og saksbehandling av personer som står utenfor arbeidsmarkedet på grunn av helsemessige eller sosiale årsaker.

Salangen kommune er vertskommune for LAMO kollektivet som er en barnevernsinstitusjon for ungdom, et asylmottak for mindreårige samt Sjøvegan videregående skole. Salangen kommune har hatt en forholdsvis stor økning i antall sosialhjelpsmottakere jf. KOSTRA-tall for 2010-2014. I 2015 behandlet Fylkesmannen 1 klagesak fra NAV Salangen.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 08.09.2015. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 08.12.2015. Den 07.12.15 gjennomgikk revisjonsteamet mapper både tilknyttet oversendte saker og andre mapper tilknyttet samme aldersgrupper.

Intervjuer
6 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt per videokonferanse 10.12.2015.

4. Hva tilsynet omfattet

Opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er en rettighet dersom vilkårene i henholdsvis sosialtjenesteloven §§ 17,18 og 19 er oppfylt. Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen er det siste sikkerhetsnettet i vårt velferdssystem, og skal blant annet bidra til å bedre levekårene for vanskeligstilte, samt bidra til sosial og økonomisk trygghet, jf. lovens § 1.

Tema for tilsynet var å undersøke om kommunen sikrer tilgjengelighet, forsvarlig tildeling og oppfølging av tjenestene økonomisk stønad og opplysning, råd og veiledning for personer mellom 17 til 23 år.

Målsettingen med tilsynet var derfor å undersøke om:

• Kommunen sikrer at de sosiale tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er tilgjengelige for personer mellom 17 til 23 år.
• Kommunen sikrer at tildeling av tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er forsvarlig for personer mellom 17 til 23 år. Herunder kommer at kravene til kartlegging, vurdering og beslutning er oppfylt, og at kravene til brukermedvirkning og individuell vurdering er ivaretatt
• Kommunen sikrer at oppfølgingen av de som mottar tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad og er mellom 17 til 23 år er forsvarlig, herunder at kommunen ivaretar plikten til å legge til rette for brukermedvirkning og for samhandling og samarbeid med relevante tjenesteytere

5. Funn

Det ble avdekket to avvik og gitt to merknader ved tilsynet:

Avvik 1
Salangen kommune sikrer ikke ved tildeling av tjenesten opplysning, råd og veiledning for personer mellom 17 og 23 år, at forsvarlig kartlegging av behov og begrunnelse er tilstrekkelig dokumentert i vedtaket.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Stl. §§ 17, jf. §§ 1, 4, 5, 41, 42 og 43, jf. forvaltningsloven (fvl.) §§ 17 og 25, og forskrift om internkontroll i kommunalt NAV.

Det rettslige grunnlaget for forsvarlig tildeling av de individuelle tjenestene utledes av flere bestemmelser i sosialtjenesteloven kap. 5 om saksbehandlingen. I sosialtjenesteloven § 41 går det frem at forvaltningsloven gjelder der annet ikke følger av sosialtjenesteloven. Det fremgår videre i § 41 at avgjørelser om tildeling av sosiale tjenester er enkeltvedtak. At avgjørelser om tjenestene er enkeltvedtak har betydning for hele søknadsprosessen fra informasjon og veiledning om tjenestene, søknad og kartlegging, til avgjørelsens innhold og form og muligheten til å klage. Det stilles følgelig krav til håndtering av søknadsprosessen, både at det skal kartlegges slik at saken blir tilstrekkelig opplyst og at kartleggingen gjøres på en forsvarlig måte slik at brukers rettssikkerhet ivaretas, herunder at retten til å medvirke og retten til at taushetsplikten overholdes. Det stilles også krav til at behovet for andre tjenester kartlegges og evt. samordnes.

Ved tjenester etter § 17 opplysning, råd og veiledning, gjelder den individuelle vurderingen blant annet tidspunkt for når hjelpen skal gis og omfanget av den. I alle vurderinger skal det legges vekt på lovens formål.

Det skal fattes vedtak, og beslutningen skal begrunnes. Begrunnelsen skal vise til reglene vedtaket bygger på og nevne de faktiske forhold ved tjenestemottakerens situasjon som har betydning for avgjørelsen. I tillegg bør de hovedhensyn som har vært avgjørende ved skjønnsutøvelsen nevnes. Begrunnelsen i vedtak er viktig for å sikre at det er tatt en riktig avgjørelse som er forståelig for brukeren, og for å gjøre det mulig å overprøve vedtaket. Begrunnelsen skal dessuten vise at det er samsvar mellom tjenesten og behovet, og mellom tidspunktet for iverksettelsen og hjelpebehovets karakter.

Kommunen må legge til rette slik at ledere på relevante nivå følger med på om tildeling av tjenestene er forsvarlig. Ledere må gjennomgå saksmapper, drøfte enkeltsaker, avholde fagmøter, sjekke klager etc. for å holde seg orientert om kvalitet og mulig svikt når det gjelder tildeling av tjenester.

Avviket bygger på følgende:

• Det foreligger ikke tilstrekkelig skriftlig dokumentasjon i forbindelse med kartlegging av sakene tilknyttet § 17 opplysning, råd og veiledning, til at de aktivitetene og vurderingene som er gjort, kan leses av brukere, kontorets ledere og eventuelt ansatte som må sette seg inn i en enkeltsak.
  - Ved mappegjennomgang finner vi ikke notater som viser hva som faktisk er kartlagt.
  - Ved mappegjennomgang finner vi ikke referat fra samtaler som har vært gjennomført.
  - Gjennom intervju fremkommer det informasjon om aktiviteter som er gjennomført uten at det er journalført; eksempelvis løpende kontakt med tjenestemottaker per telefon eller ved oppmøte, kontakt med samarbeidspartnere.
• Ved gjennomgang av enkeltvedtak tilknyttet § 17 opplysning, råd og veiledning  fremkommer det i liten grad begrunnelse for hva hjelpebehovet til tjenestemottaker går ut på, hva det skal gis råd og veiledning om og når første samtale skal gjennomføres.
• Det fremkommer av intervju med NAV leder at det er avdekket mangler vedrørende dokumentasjon ved tildeling av tjenester etter § 17, men det er ikke iverksatt tilstrekkelige tiltak for å få praksis i samsvar med regelverket. 

Avvik 2
Salangen kommune sikrer ikke at det dokumenteres forsvarlig oppfølging av personer mellom 17 til 23 år som mottar tjenestene opplysning, råd og veiledning.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Stl. §§ 17, jf. §§ 1, 4, 5, samt forskrift om internkontroll i kommunalt NAV

Kommunen har plikt til å følge opp personer som er innvilget tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad. Oppfølgingsansvaret går lenger enn å yte tjenesten som er innvilget. Kravet til at den innvilgede tjenesten ytes, følger forutsetningsvis av rettighetsbestemmelsene. Videre følger plikten til oppfølging utover at tjenesten ytes, av rettighetsbestemmelsene sammenholdt med kravet til forsvarlighet i stl. § 4. Formålsbestemmelsen i stl. § 1 er retningsgivende for å angi innholdet i oppfølgingskravet.

Tilrettelegging for kontakt er en viktig forutsetning for forsvarlig oppfølging. Det betyr at tilbud om oppfølgingssamtale og kartleggingssamtale kan være viktige elementer i oppfølgingen, i tillegg til for eksempel å gjennomføre samtaler som ledd i å yte tjenesten opplysning, råd og veiledning

Forsvarlig oppfølging vil også ofte være betinget av at det samhandles og samarbeides med relevante tjenesteytere.

Det er et krav at det skriftlig dokumenteres hva som planlegges og hva som gjennomføres. Dokumentasjon av oppfølgingsarbeidet er nødvendig for at arbeidet skal kunne etterprøves, og for at det skal sikres forsvarlig oppfølging av den enkelte tjenestemottaker, eksempelvis ved fravær hos veileder som har oppfølgingsansvaret.

Avviket bygger på følgende:

• Oppfølgingen av den enkelte dokumenteres ikke i tilstrekkelig grad til at bruker kan få informasjon om vurderinger som er gjort underveis etc. og til at andre ansatte og leder ved NAV-kontoret kan sette seg inn i, og vurdere oppfølgingen av den enkelte.
• Det foreligger ikke felles skriftlige rutiner for systematisk oppfølging og gjennomføring/evaluering av tjenester etter § 17 opplysning, råd og veiledning.
• Ved gjennomgang av saksmapper finner vi:
  -   i liten grad dokumentasjon fra møter med tjenestemottakere.
  -   ikke planer/målsettinger for oppfølging.
  -   ikke møtereferat fra samarbeidsmøter.

Merknad 1
Det bør etableres rutiner som sikrer at det finnes tilstrekkelig informasjon om tjenesten opplysning, råd og veiledning, utover økonomisk rådgivning, for personer mellom 17 til 23 år.

Myndighetskravene fremkommer av:

Stl §§ 17, jf § 4, fvl § 11 og stl § 5, jf. forskrift om internkontroll i kommunalt NAV.

Plikten til å gi informasjon innebærer å opplyse om tjenestene på relevante steder, som f.eks kommunens nettsider, i publikumsmottaket på informasjonsskjermer og/eller brosjyrer, gjennom tilgang til NAVs nettsider, på informasjonsmøter og i ulike former for gruppemøter.

Informasjonen som gis om tjenestene opplysning, råd og veiledning må være tilstrekkelig.

I Rundskriv 35 punkt 4.17.1 står det følgende til sosialtjenesteloven § 17:

• I tillegg til å være en individuell tjeneste, innebærer bestemmelsen også en plikt til å gi generell informasjon ut til befolkningen og å drive oppsøkende informasjonsvirksomhet til særskilte grupper hvis det er i tråd med bestemmelsens hensikt.

Funn

• Informasjonen om tjenesten opplysning, råd og veiledning er ikke lett tilgjengelig for tjenestemottakere.
  -  Det ligger ikke informasjon i torget.
  -  Det er link fra hjemmesiden til NAV sentralt, men mange klikk for å komme seg til konkret informasjon.
  -  Ungdom må vite hva de skal søke etter for å finne ut hva de kan ha krav på.
  -  Før ungdommen er kommet i kontakt med mottaket, finnes ikke/er det ikke informasjon som kan anses for å være tilgjengelig.
  -  Informasjonsmateriell på NAV kontoret tilknyttet § 17 omhandler kun økonomisk råd og veiledning.

Fylkesmannen anbefaler at det vurderes hvorvidt hjemmesiden kan endres til å gjøre informasjonen om tjenesten opplysning, råd og veiledning mer tilgjengelig, og eventuelt legge ut søknadsskjema.

Merknad 2

Fullmakt til innhenting av opplysninger på kommunens søknadsskjema om sosialhjelp og sosiale tjenester i NAV, tilfredsstiller ikke vilkåret om at samtykket skal være informert.

Myndighetskrav fremkommer av stl § 43.

Funn

• Ved søknad om sosialhjelp og sosiale tjenester i Salangen kommune benyttes et søknadsskjema hvor søker bl.a. skriver under på, sitat: ”Jeg/vi er kjent med at sosialtjenesten kan innhente nødvendige opplysninger om mine/våre økonomiske forhold hos andre offentlige instanser, herunder organisasjoner og private som jobber for stat, fylkeskommune eller kommune jf. lov om sosiale tjenester i NAV § 43. (…)Jeg/vi gir sosialtjenesten fullmakt til å innhente opplysninger fra andre offentlige myndigheter som kan anses nødvendig for behandling av søknaden.»
• Som nevnt følger det av § 43 i sosialtjenesteloven i Nav at opplysninger skal så langt som mulig innhentes i samarbeid med tjenestemottaker eller slik at vedkommende har kjennskap til innhentingen.
• Tilsynet fikk opplyst om at ved NAV Salangen fylles det ut og underskrives på et eget samtykkeskjema i tillegg til søknadsskjema dersom opplysninger skal innhentes av Nav Salangen.
• Nav Salangen har ikke en praksis som er i strid med lovkravet, men søknadsskjemaet bør endres, for hvis det blir benyttet slik det står, vil det være i strid med § 43 i sosialtjenesteloven i Nav.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

I henhold til sosialtjenesteloven § 5 skal kommunen kunne gjøre rede for hvordan plikten til internkontroll oppfylles. Forskrift om internkontroll for de kommunale tjenestene i NAV beskriver mer detaljert hvordan dette skal gjøres.

Det er etablert et system for alle ansatte i kommunen til å melde fra om uheldige hendelser eller uforsvarlig praksis. Dette er imidlertid forholdsvis nytt, og er ifølge NAV leder ikke tatt i bruk i vesentlig grad ved NAV kontoret. Videre foreligger det rutiner for varsling i kommunen. Det er også klart at det er dette systemet som skal benyttes, og den enkelte går til leder. Det statlige systemet for varsling benyttes, men dette omhandler mest trusler og vold mot ansatte og ikke tjenestene som ytes til brukerne. Fylkesmannen har gjennom tilsynet avdekket at internkontrollsystemet ikke har klart å avdekke mangler vedrørende dokumentasjon. 

Tilsynsmyndigheten finner på denne bakgrunn at styringstiltakene fremstår som utilstrekkelige for å sikre forsvarlig praksis på de reviderte områdene som det er gitt avvik på. Kommunen må etter dette og ut fra de funn som er presentert i rapporten, vurdere hvilke styringstiltak som er nødvendige for å sikre en forsvarlig dokumentasjon av kartlegging og begrunnelse i saker om opplysning råd og veiledning, samt forsvarlig dokumentasjon av oppfølging av tjenestemottakere som er tildelt tjenesten opplysning, råd og veiledning. 

Når det gjelder styringen av tilgjengeligheten, har tilsynsmyndigheten ikke avdekket avvik. Det vises her til rapportens punkt 5.

7. Regelverk

• LOV 2009-12-18 nr. 131: lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• LOV 1967-02-10 nr. 00: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• FOR 2010 nr. 1463: Internkontrollforskrift for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Rundskriv – Hovednr. 35 – Lov om sosiale tjenester i NAV

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Samarbeidsavtale for NAV Salangen/Salangen kommune og NAV Troms
• Delegasjonsskriv
• Mål- og disponeringsbrev for kommuner
• Kommunale måleindikatorer
• Utskrift fra standard; sosiale tjenester i NAV
• Utskrift fra kommunens hjemmeside
• Sikkerhetsinstruks for NAV
• Taushetspliktskjema for NAV
• Retningslinje for varsling i Salangen kommune
• Rapport om lokal brukerundersøkelse
• Søknadsskjema for økonomisk sosialhjelp
• Skriv «Dokumentasjon som skal ligge ved søknaden»
• Skjema «Samtykkeerklæring»
• Brosjyre «Har du økonomiske problem»
• Oversikt over ansatte ved NAV Salangen
• Stillingsbeskrivelser
• vedtak

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Gjennomgang av 17 saksmapper
• Liste over sosialhjelpsmottakere

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn datert 08.09.2015.
• Tilsynsdokumentasjon, mottatt 20.10.2015.
• Tilleggsopplysninger/tilsynsdokumentasjon 30.11.15.
• Oversendelse av møteplan datert 16.11.2015.
• Foreløpig tilsynsrapport datert 11.01.2016.
• Endelig tilsynsrapport datert 10.02.2016.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Marianne Pleym Arctander, revisjonsleder
Sølvi Melum, fagansvarlig