Rapport fra selvmeldingstilsyn med Kvænangen kommune ved Gargo sykehjem tvungen helsehjelp etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A til beboere i sykehjem 2016

Sammendrag

Fylkesmannen i Troms har gjennomført selvmeldingstilsyn med Kvænangen kommune, Gargo sykehjem.

Selvmeldingstilsynet omfattet undersøkelse av følgende områder:

• Om kommunen sikrer at motstand mot helsehjelp hos pasienter identifiseres og at pasientens samtykkekompetanse blir vurdert
• Om kommunen sikrer at tillitsskapende tiltak forsøkes før tvungen helsehjelp gjennomføres
• Om kommunen sikrer at det gjøres helsefaglige vurderinger av om den aktuelle  helsehjelpen kan gjennomføres med tvang

På bakgrunn av mottatte opplysninger ved dette tilsynet har Fylkesmannen funnet grunnlag for å konstatere avvik fra lov eller forskrift.

Tilbakemeldingen fra Kvænangen kommune av 5. mai 2016 viser at kommunen har rettet opp avviket, og Fylkesmannen avslutter derfor samtidig dette tilsynet. Vi legger til grunn at Kvænangen kommune selv setter en frist for når den skriftlige rutinen for vurdering av samtykkekompetanse skal være ferdigstilt. 

Dato: 18.05.16

Kristin S. Voie
revisjonsleder

Anne Tove Sivertsen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter selvmeldingstilsyn ved Gargo sykehjem

Tilsynet inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet som Fylkesmannen i Troms gjennomfører i 2016. Det benyttes ulike metoder for tilsyn, herunder systemrevisjon, sjølmeldingstilsyn, stikkprøvekontroller og uanmeldte tilsyn.

Selvmeldingstilsyn er en form for tilsyn basert på at virksomheter og kommuner selv gjør en gjennomgang på et begrenset område, bedømmer egen praksis, og melder resultater og plan for eventuell bedring til tilsynsmyndigheten.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2, jamfør lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 12-3.

Formål med tilsynet er:

• å se til at virksomheten utøves i samsvar med de krav som er stilt i lover og forskrifter
• å bidra til kvalitetsutvikling

Revisjonen omfattet undersøkelse av:

• Om kommunen sikrer at motstand mot helsehjelp hos pasienter identifiseres og at pasientens samtykkekompetanse blir vurdert
• Om kommunen sikrer at tillitsskapende tiltak forsøkes før tvungen helsehjelp gjennomføres
• Om kommunen sikrer at det gjøres helsefaglige vurderinger av om den aktuelle helsehjelpen kan gjennomføres med tvang

Rapporten omhandler de tilbakemeldingene som ble gitt fra virksomheten ved Selvmeldingstilsynet, og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

2. Generelt om bakgrunnen for valg av tilsynstema

Tvungen helsehjelp er et særlig risikoområde fordi konsekvensene av de vurderinger og avgjørelser som tas, har stor betydning for den enkelte pasient. Uriktige avgjørelser på dette feltet gir alvorlige konsekvenser; enten at det utøves ulovlig tvang eller at pasient med manglende samtykkekompetanse ikke får nødvendig helsehjelp. Risikoen for å ta uriktige avgjørelser vil kunne reduseres jo bedre forberedt virksomheten og det enkelte helsepersonell er på ulike situasjoner.           

Selvmeldingstilsynet er en del av de selvvalgte tilsynene som Fylkesmannen gjennomfører på bakgrunn av en lokal risikovurdering. Selvmeldingstilsynet er gjennomført i flere kommuner i Troms i 2016.

3. Gjennomføring

I dette tilsynet skulle kommunen gi tilbakemelding på 27 spørsmål som gjaldt sykehjemmets praktisering av regelverket som omhandler tvungen helsehjelp etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A.

Selvmeldingstilsynet vil følges opp med uanmeldte tilsyn på samme tema i utvalgte >virksomheter i 2016 og 2017.

4. Funn

Ved Gargo sykehjem ble tilbakemeldingen gitt av avdelingsleder Bjørn Carlsen ved skjermet avdeling. I tilbakemeldingen ble det opplyst at sykehjemslege eller avdelingsleder fatter vedtak om pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A.

Her bemerkes at den som er overordnet faglig ansvarlig for tvungen helsehjelp må ha kjennskap til bruk av tvang for å ha mulighet til å ivareta det overordnede faglige ansvaret.

Det skal derfor alltid sendes kopi av slike vedtak til vedkommende, og det må dermed være klart hvem som har det overordnede ansvaret for den aktuelle helsehjelpen i den enkelte virksomhet. Kontrollen i tvangssaker bør være på et nivå der den overordnede faglige ansvarlige har påvirkning både på økonomiske og personellmessige ressurser, og derigjennom kan sikre at det blir lagt til rette for minst mulig bruk av tvang.

Fylkesmannen mottok et vedtak etter pasient og brukerrettighetsloven kapittel 4A fra Gargo sykehjem i 2015. Dette vedtaket omhandlet reseptbelagt medisinering, og det fremgår av vedtaket at leder ved sykehjemmet er overordnet faglig ansvarlig for helsehjelpen, noe vi legger til grunn. Når det gjelder hvem som er ansvarlig for å fatte vedtak om tvungen somatisk helsehjelp vil dette som oftest være den samme personen som har ansvaret for den aktuelle helsehjelpen, eksempelvis vil sykehjemslege være ansvarlig for å fatte vedtak som omhandler bruk av reseptbelagte medikamenter.

Videre legger Fylkesmannen til grunn at tilbakemeldingen som er gitt gjenspeiler kommunens arbeid på området. Ut i fra tilbakemeldingen ser det ut til at Kvænangen kommune ved Gargo sykehjem har fokus på pasient- og brukerrettighetslovens bestemmelser i kapittel 4A som omhandler tvang, og at det aktivt jobbes med tillitsskapende tiltak for å unngå bruk av tvang.

Eksempelvis er temaet tatt opp på avdelingsmøter, og lærlinger i helsefag får inngående gjennomgang av utfordringene knyttet til regelverket.

Det er også bekreftet at det fortløpende foretas vurdering av beboernes samtykkekompetanse ved sykehjemmet. Vurderingene foretas av den som yter helsehjelpen, lege i medisinske og økonomiske forhold, sykepleier i forhold til andre tiltak. De vurderingene som gjøres vedrørende samtykkekompetanse journalføres til en viss grad, men med rom for forbedringer.

Tjenesteyterne blir orientert om vurderinger vedrørende manglende samtykkekompetanse hos beboere.

Fylkesmannen vil her påpeke at det fremgår av pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3 at en avgjørelse som gjelder manglende samtykkekompetanse skal være begrunnet og skriftlig, og om mulig straks legges frem for pasienten og dennes nærmeste pårørende. Det følger videre av helsepersonelloven §§ 39 og 40, sammenholdt med journalforskriften § 8, at vurderinger vedrørende samtykkekompetansen skal journalføres. Vi har merket oss at Kvænangen kommune er i ferd med å kvalitetssikre sin dokumentasjonspraksis, og at dette trolig også vil være fordelaktig med tanke på dokumentasjon knyttet til pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A. Fylkesmannen ba her likevel om en nærmere redegjørelse for hvordan kommunen vil sikre at vurderinger om en beboeres samtykkekompetanse blir journalført.

Det er gitt tilbakemelding om at det benyttes låste dører eller lignende ved sykehjemmet, og at dette vurderes opp mot pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A. Det er også gitt tilbakemelding om at det gis reseptbelagte legemidler skjult i mat i et tilfelle hvor beboere motsetter seg medisinering, og at det benyttes bevegelseshindring som belte og bord foran stol for beboere. Tiltakene vurderes opp mot regelverket i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A. Det blir også gjennomført ivaretakelse av beboeres personlige hygiene mot deres vilje, noe som også vurderes opp mot regelverket.

Vi har videre mottatt tilbakemelding om at sykehjemmet har skriftlige rutiner som sikrer fortløpende evaluering av tvangsvedtak, og at vedtakene gjøres kjent for de ansatte som yter de aktuelle helsetjenestene.

Fylkesmannen ber om at sykehjemmet gjennom sin internkontroll fortsatt har fokus på temaet somatisk helsehjelp og bruk av tvang, og at kopi av eventuelle tvangsvedtak oversendes til Fylkesmannen.

Oppsummering- og tilbakemelding fra Kvænangen kommune

Fylkesmannen ba om å få tilsendt en plan fra Kvænangen kommune for hva kommunen ville gjøre for å sikre at avgjørelser om en beboers samtykkekompetanse ble journalført, med tilbakemelding innen 4. mai 2016.

Fylkesmannen mottok tilbakemelding fra Kvænangen kommune den 5. mai 2016. Det fremgår i tilbakemeldingen at kommunen vil utarbeide en skriftlig rutine for vurdering av samtykkekompetanse hvor krav om journalføring skal fremgå. Det er også tenkt at rutinen vil omfatte en klargjøring av hvem som har kompetanse til å foreta en slik vurdering, vurderingstemaer, krav til klargjøring av på hvilke områder samtykkekompetanse bortfaller, klargjøring av formkrav, og at avgjørelse om manglende samtykkekompetanse skal legges frem for pasient og nærmeste pårørende der dette er mulig, ellers for annet helsepersonell.

Den skriftlige rutinen er tenkt utarbeidet i et tverrfaglig samarbeid, med etterfølgende informasjon til alle ansatte. Rutinen vil følges opp gjennom virksomhetens internkontroll.

5. Konklusjon

På bakgrunn av mottatte opplysninger ved dette tilsynet har Fylkesmannen funnet grunnlag for å konstatere avvik fra lov eller forskrift. 

Tilbakemeldingen fra Kvænangen kommune av 5. mai 2016 viser at kommunen har lukket avviket, og Fylkesmannen avslutter derfor samtidig dette tilsynet. Vi legger til grunn at Kvænangen kommune selv setter en frist for når den skriftlige rutinen for vurdering av samtykkekompetanse skal være ferdigstilt. 

6. Regelverk

Følgende lover og forskrifter blir lagt til grunn ved tilsynet:

• Lov 30. mars 1984 om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m.
• Lov 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.
• Lov 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter
• Lov 2.juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v.
• Forskrift av 21. desember 2000 om pasientjournal
• Forskrift av 20. desember 2002 om internkontroll i sosial og helsetjenesten

7. Avsluttende kommentarer i etterkant av gjennomførte selvmeldingstilsyn

På bakgrunn av de samlede tilbakemeldingene i selvmeldingstilsynene finner Fylkesmannen på generelt grunnlag grunn til å trekke frem enkelte forhold i regelverket

Et av kravene for at det skal kunne ytes helsehjelp til en pasient uten samtykkekompetanse som motsetter seg helsehjelpen er at det skal ha vært forsøkt tillitsskapende tiltak. Dette innebærer at helsepersonell skal forsøke å legge til rette for å kunne gi helsehjelpen uten bruk av tvang. Med samtykkekompetanse menes en persons kompetanse til å ta avgjørelse i spørsmål om helsehjelp. En beslutning om manglende samtykkekompetanse skal være begrunnet og skriftlig i pasientens journal, og om mulig straks legges frem for pasienten og dennes nærmeste pårørende.

Dersom også øvrige vilkår (helsefaglige vurderinger etc.) er oppfylt, kan helsehjelpen gjennomføres ved tvang eller ved andre tiltak for å omgå motstand hos pasienten. Bruk av tvang for å gjennomføre helsehjelp forutsetter at tiltakene som blir brukt er alminnelig akseptert i fagmiljøet.

For at den som er overordnet faglig ansvarlig for tvungen helsehjelp skal kunne ivareta det overordnede faglige ansvaret må vedkommende ha kjennskap til at det blir brukt tvang, noe som sikres gjennom oversending av kopi av vedtak. Kontrollen i tvangssaker bør løftes opp på et nivå der den overordnede faglige ansvarlige har påvirkning på både økonomiske og personellmessige ressurser. Den overordnede faglige ansvarlige må sikre at en eventuell bruk av tvang blir sett i sammenheng med det samlede tjenestetilbudet til personen det gjelder, og sikre at det tilrettelegges for minst mulig bruk av tvang.

Avslutningsvis vil vi gjøre oppmerksom på at Helsedirektoratet har utarbeidet e-læringsprogram som omhandler lov om pasient- og brukerrettigheter kapittel 4A og samtykke til helsehjelp.

Disse finnes på:Lov om pasientrettigheter kapittel 4A – Helsehjelp til pasienter uten samtykkekompetanse som motsetter seg helsehjelpen

Vi takker for et godt samarbeid ved gjennomføringen av dette tilsynet.

Vennlig hilsen Kristin S. Voie (revisjonsleder) og Anne Tove Sivertsen (revisor).