Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med undersøkelsessaker etter barnevernloven ved Tromsø kommune 2016

Sammendrag

Fylkesmannen i Troms mottok i desember 2015 informasjon gjennom media, om at Tromsø kommune angivelig i løpet av høsten 2015 skal ha hatt en uforsvarlig håndtering av undersøkelsessaker etter barnevernloven. På grunnlag av informasjonen fremkommet i media, sammenholdt med at det i de siste kvartalsrapporteringene fra barneverntjenesten til Fylkesmannen var en betydelig og markant reduksjon i antallet rapporterte fristbrudd i forhold til tidligere rapporteringer, ble det besluttet å gjennomføre tilsyn med tjenestens arbeid med undersøkelser etter barnevernloven. Tilsynet er gjennomført som et stikkprøvetilsyn hvor Fylkesmannen har undersøkt om barneverntjenestens undersøkelser håndteres faglig forsvarlig. Fylkesmannen har gjennomgått 40 saker og vi fant svikt i 19 av disse. I 3 saker ble kommunen bedt om å iverksette vedtatte hjelpetiltak umiddelbart.

I forbindelse med tilsynet fremkom det også opplysninger om forhold i overgangen mellom undersøkelsesavdelingen og tiltaksavdelingen som vi også vil omtale i denne rapporten. Det vises for øvrig til forberedende møte mellom kommunen og Fylkesmannen den 4.3.2016 hvor dette ble diskutert.

Denne rapporten beskriver de lovbrudd som ble påpekt innen de reviderte områdene. Tilsynet omfattet følgende områder:

• Sikrer kommunen at undersøkelser gjennomføres i tråd med lov og forskriftskrav?
• Sikrer kommunen at vedtatte hjelpetiltak settes i verk slik at de gir barn riktig hjelp til riktig tid?

Det ble avdekket 2 lovbrudd ved dette tilsynet. De aktuelle myndighetskrav fremkommer senere i rapporten.

Lovbrudd 1:

Tromsø kommune sikrer ikke at det gjennomføres forsvarlige barnevernundersøkelser i henhold til krav fastsatt i lov og forskrift.

Lovbrudd 2:

Tromsø kommune sikrer ikke at vedtatte hjelpetiltak settes i verk innen rimelig tid.

Dato:

Silja Eriksen
tilsynsleder

Janne Pedersen, Brita Stellander og Eva Angell

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn ved Tromsø kommune i perioden 20.1.2016 – 5.4.2016. Tilsynet ble gjennomført som stikkprøvetilsyn på bakgrunn informasjonen fremkommet i media den senere tid, hvor det er fremkommet påstander om at tjenesten skal ha hatt en uforsvarlig håndtering av undersøkelsessaker, sammenholdt med at det av de siste kvartalsrapporteringene fra barneverntjenesten til Fylkesmannen fremkommer en betydelig og markant reduksjon i antallet rapporterte fristbrudd i forhold til tidligere rapporteringer, fra 45,2 % til 0,9 %.

Fylkesmannen ba i forbindelse med tilsynet om å få fremlagt all dokumentasjon knyttet til undersøkelsessakene i de første 8 avsluttede undersøkelsene i hver måned fra juli til og med november 2015, herunder evt. journalnotat og dokumentliste for perioden, samt kommunens skriftlige rutiner for undersøkelser.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverntjenesten etter lov om barneverntjenester § 2-3 fjerde ledd, jf. § 2-3b andre ledd.

Formålet med tilsynet er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen.

Rapporten omhandler de lovbruddene som er avdekket under tilsynet og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Barneverntjenesten er en av Tromsø kommunes resultatenheter. Etter innføringen av parlamentarismen i 2011 er barneverntjenesten underlagt byrådsavdelingen for utdanning. Barneverntjenesten ledes av enhetsleder. Tidligere enhetsleder gikk av den 3.2.2016 og det er tidligere nestleder som fra denne dato er konstituert som enhetsleder for tjenesten.

Barneverntjenesten består av fem avdelinger: Barnevernvakt, Mottaks- og oppfølgingsavdeling, Tiltaksavdeling, Omsorgsavdeling og Ressursavdeling. Tre avdelinger har spesialiserte team som veiledes av fagansvarlige. I tillegg har enheten en merkantil stab og en fag- og utviklingskonsulent. Barneverntjenesten har i følge halvårsrapport til Bufdir pr. 31.12.2015 totalt 81 årsverk.

Barneverntjenesten opplevde i 2013 en stor økning i antall meldinger, noe som førte til et stort antall undersøkelser. Periodevis har det vært mange undersøkelser som står på vent pga. for lite saksbehandlerkapasitet. Høsten 2014 var det en økning i antall fristbrudd, 4. kvartal 2014 ble det rapportert om 45,2 % fristbrudd i undersøkelsessakene. Tjenesten har selv redegjort for at det tidvis er høyt sykefravær og at det har vært ustabilitet i avdelingslederfunksjonen i tillegg til at den har opplevd turnover. Fylkesmannen hadde oppfølging av kommunen i forbindelse med fristoversittelsene høsten 2014.

3. Gjennomføring

Tilsyn omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 20.1.2016.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført stikkprøvetilsyn i 40 tilfeldig valgte barnevernssaker under revisjonsbesøket 23. – 24.2.2016.

Det ble gjennomført et forberedende møte med barnevernleder og kommunalsjef den 4.3.2016.

Sluttmøte ble avholdt den 11.3.2016.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet den kommunale barneverntjenesten sin håndtering av undersøkelsessaker etter lov om barneverntjenester (heretter barnevernloven).

Fylkesmannen skulle ved stikkprøvetilsynet undersøke om Tromsø kommune i undersøkelsesfasen sikrer at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, jf. barnevernloven § 1-1. For å undersøke dette tok vi utgangspunkt i følgende:

1. Sikrer kommunen at det gjennomføres en tilstrekkelig undersøkelse?

2. Sikrer kommunen barns rett til medvirkning i undersøkelsesfasen?

3. Sikrer kommunen at det foretas en forsvarlig vurdering før undersøkelsen konkluderes?

5. Funn

Det ble ved dette tilsynet avdekket to lovbrudd:

Lovbrudd 1:

Tromsø kommune sikrer ikke at det gjennomføres forsvarlige barnevernundersøkelser i henhold til krav fastsatt i lov og forskrift.

Dette er avvik fra følgende lov- og forskriftskrav:

• Bvl § 1-1
  Kommunen skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid.

• Bvl § 1-4
  Tjenester og tiltak etter barnevernloven skal være forsvarlige.

• Bvl § 2-1 andre ledd, jf. forskrift om internkontroll
  Kommunen skal ha internkontroll for å sikre krav til styring av barneverntjenestens virksomhet.

• Bvl § 4-1 andre ledd
  Barnet skal gis mulighet til medvirkning og det skal tilrettelegges for samtaler med barnet.

• Bvl § 4-3
  Dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter kapittel 4 i barnevernloven, skal barneverntjenesten snarest undersøke forholdet.

• Bvl § 6-9
  Frist for gjennomføring av undersøkelsen er i følge denne bestemmelsen snarest og senest innen 3 måneder, fristen kan utvides til 6 måneder i særlige tilfeller.

• Bvl § 6-1
  Undersøkelsen skal skje iht. reglene i forvaltningsloven som bl.a. setter krav til skriftlighet i undersøkelsesarbeidet. Saken skal være så godt opplyst som mulig før det fattes vedtak i saken.

• Bvl § 6-3 og FNs Barnekonvensjon artikkel 12
  Barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg i saker som gjelder dem. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.

Lovbruddet bygger på følgende observasjoner:

• Saker som er konkludert til undersøkelse registreres på MOA (Mottaks- og oppfølgingsavdeling) sin prioriteringsliste inntil denne blir fordelt til saksbehandler. Pr. 25.2.2016 var det registrert 29 barn på denne listen. Eldste sak var konkludert til undersøkelse 13.1.2016.

• Det fremgår av tjenestens skriftlige rutine at undersøkelsen startes med at saksbehandler sender ut brev med orientering om mottatt melding og innkaller som hovedregel partene til samtale. I de gjennomgåtte sakene fant vi ikke slike brev, og tjenesten opplyste at den har endret sin praksis i 2015 da det er ventetid fra konklusjon av melding til undersøkelsen faktisk blir iverksatt.

• Saksgjennomgangen viste at det i gjennomsnitt gikk 5-8 uker fra det var konkludert med at en sak skulle undersøkes, til undersøkelsen faktisk ble påbegynt.

• På rapporteringsskjema i Familia påføres samme dato for når melding er konkludert og undersøkelsen iverksatt, selv om undersøkelsen iverksettes 5-8 uker senere. Dermed fremkommer ikke den faktiske dato for oppstart av undersøkelsen på rapporteringsskjema.

• I 4 saker hvor det var besluttet fristutvidelse pga. særegne forhold ved saken, fremgår det av dokumentgjennomgangen at årsaken i realiteten var kapasitetsproblemer i tjenesten.

Det fremgår av barneverntjenestens skriftlige rutiner at dersom de vurderer det som nødvendig å ha skriftlig samtykke til innhenting av opplysninger, klargjør saksbehandler skjema for samtykkeerklæring i forkant av første samtale. Ved gjennomgang av sakene fant vi ingen slike skriftlige samtykkeskjema. Samtykke til innhenting av informasjon ble gjort pr. telefon og dokumentert i varierende grad.

I enkelte undersøkelsessaker fant vi at det i ingen (11 saker) eller i liten grad var innhentet informasjon, uten at det var dokumentert hvorfor ikke dette ble ansett som nødvendig.

Det innhentes ikke samtykke fra barn over 15 år før innhenting av informasjon.

• Det utarbeides ikke plan for undersøkelsene.

• Av undersøkelsesrutinene fremgår det ikke i hvilke saker det skal foretas hjemmebesøk. Ved gjennomgang av 40 saker fant vi at det ikke var foretatt hjemmebesøk i 24 av sakene. Fravær av hjemmebesøk ble ikke begrunnet/dokumentert i sakene.

• Dokumentgjennomgangen viste at det var gjennomført samtaler med barn i halvparten av sakene. Av 26 saker som var henlagt var det ikke snakket med 11 av barna. Det var ikke dokumentert hvilke vurderinger som lå til grunn for å unnlate å prate med barnet. Det var få spor av barnevernfaglige vurderinger knyttet til samtalene med barn.

Av barneverntjenestens rutiner fremgår det at saker skal evalueres fortløpende. I sakene vi gjennomgikk var det vanskelig å se hvilke vurderinger/evalueringer barneverntjenesten hadde foretatt underveis i undersøkelsen. Det fantes ikke dokumentasjon på at midtveisevaluering var gjennomført.

Det fremgår av barneverntjenestens rutiner at undersøkelsesrapport skal sendes ut samtidig som tilbakemelding til offentlig melder. (Som etter loven skal sendes innen 3 uker etter undersøkelsen er avsluttet.) Saksgjennomgangen viste at undersøkelsesrapporter blir sendt ut flere måneder etter at undersøkelsen er avsluttet.

Lovbrudd 2:

Tromsø kommune sikrer ikke at vedtatte hjelpetiltak settes i verk innen rimelig tid.

Dette er avvik fra følgende lov- og forskriftskrav:

• Bvl § 1-1
  Kommunen skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid.

• Bvl § 1-4
  Tjenester og tiltak etter barnevernloven skal være forsvarlige.

• Bvl § 4-1 annet ledd
  Barnet skal gis mulighet til medvirkning og det skal tilrettelegges for samtaler med barnet.

• Bvl § 4-4
  Barneverntjenesten skal, når barnet på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har særlig behov for det, sørge for å sette i verk hjelpetiltak for barnet og familien 

• Bvl § 6-1
  Avgjørelser som gjelder ytelser og tjenester etter denne loven skal regnes som enkeltvedtak og forvaltningslovens regler gjelder.

• Bvl § 2-1 andre ledd, jf. forskrift om internkontroll
  Kommunen skal ha internkontroll for å sikre krav til styring av barneverntjenestens virksomhet.

Lovbruddet bygger på følgende observasjoner:

• Av kommunens nøkkeltall for tiltaksavdelingen uke 8 2016 fremgår det at 13 barn, hvor undersøkelsen ble konkludert med hjelpetiltak, fortsatt pr 25.2.2016 venter på å få tildelt saksbehandler på tiltaksavdelingen.

• Ved saksgjennomgangen fremkom at det i 13 saker var fattet vedtak om hjelpetiltak i medhold av bvl. § 4-4, som pr. 25.2.2016 ikke var satt i verk.

• For 3 av disse 13 sakene var det fattet nye vedtak før det opprinnelige ble iverksatt.

• Av ventelisten på ressursavdelingen uke 8 2016 fremgår det at 27 barn venter på tiltak. Av ventelisten fremgår dato for når søknaden er levert, og ikke når undersøkelsen ble konkludert og vedtak fattet. Men for to av disse barna fant vi ved saksgjennomgangen at det ble fattet vedtak 4.11.2015. Det fremgår av ventelisten at søknad ble levert 1.2.2016.

6. Regelverk

• FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989
• Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (barnevernloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967 (forvaltningsloven)
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584

7. Dokumentunderlag

• Kommunens skriftlige rutiner for arbeid med meldinger
• Kommunens prioriteringsliste pr. 25.2.2016
• Kommunens nøkkeltall tiltaksavdelingen uke 8 2016
• Kommunes venteliste ressursavdelingen uke 8 2016
• Barneverntjenestens virksomhetsbeskrivelse
• 40 tilfeldig utvalgte saksmapper hvor undersøkelsen var avsluttet i perioden juli til november 2015.
• Kommunens kvartalsrapportering til Fylkesmannen.

8. Deltakere ved tilsynet

Nedenfor er en oversikt over deltakerne på sluttmøte:

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndigheten deltok:

Ingrid Hernes, ass. fylkesmann
Hildre Bremnes, utdanningsdirektør
Eva Angell, seniorrådgiver
Janne Pedersen, seniorrådgiver
Brita Stellander, seniorrådgiver
Silja Eriksen, fagansvarlig