Rapport fra tilsyn med Tromsø kommune Kommunens ansvar for å sikre at tjenestene økonomisk stønad og opplysning, råd og veiledning er tilgjengelig, og at tildeling og oppfølging er forsvarlig til personer mellom 17 til 23 år 2016

Sammendrag

Denne rapporten viser de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Sosiale tjenester i form av økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år
• Sosiale tjenester i form av opplysning, råd og veiledning til personer mellom 17 og 23 år

Gjennom tilsynet ble det undersøkt om kommunen ved sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer at tjenestene som ble revidert er tilgjengelig for aktuelle søkere mellom 17 og 23 år, samt at tildelingen og oppfølgingen av gruppen er forsvarlig. For å undersøke dette ble det tatt utgangspunkt i bestemmelsene om økonomisk stønad i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sotjl.) §§ 18 og 19, samt § 17 som omhandler retten til opplysning, råd og veiledning. Det ble sett hen til de saksbehandlingskrav som er fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, og til kravet til internkontroll.

Det ble avdekket to avvik og ikke gitt merknader.

Avvik 1

Tromsø kommune sikrer ikke at det gis informasjon og tilbud om tjenesten opplysning, råd og veiledning til personer mellom 17 til 23 år.

Avvik 2

Tromsø kommune sikrer ikke konkrete og individuelle vurderinger og beslutninger ved utmåling av økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år når det benyttes ungdomssats.

Dato: 14.12.2016

Sølvi Melum
fagansvarlig, tilsynsleder Eva Angell
seniorrådgiver

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Tromsø kommune i perioden 14.9.2016 – 14.12.2016. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i 2016 og er et landsomfattende tilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens virksomhet etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sotjl.) kapittel 4, og skal påse at kommunens virksomhet drives i samsvar med loven og tilhørende forskrifter, jf. sotjl. § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at kravene i lovgivningen overholdes

Rapporten omhandler bare en del av NAV Tromsø sin virksomhet, og er derfor ikke en samlet vurdering av de sosiale tjenestene ved NAV-kontoret.

En systemrevisjon gjennomføres ved gjennomgang av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Tromsø kommune hadde 73 480 innbyggere per 1. januar 2016.

NAV-kontoret er lokalisert sentralt i sentrum av Tromsø. NAV Tromsø har ansvar for kommunens tjenester og oppgaver etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, jf. samarbeidsavtale mellom Tromsø kommune og NAV Troms. NAV- leder er organisert direkte under rådmannen, som har det overordnede ansvaret for at den kommunale tjenesteytingen ved NAV Tromsø er forsvarlig. NAV Tromsø har ca. 140 medarbeidere og NAV-leder er leder både for statlige og kommunalt tilsatte. NAV Tromsø har 7 avdelinger, herunder en ungdomsavdeling.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 14.9.2016. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 2.11.2016.

Åpningsmøte ble avholdt 14.11.2016. Samme dag og 15.11.2016 gjennomgikk tilsynsteamet mapper tilknyttet oversendte saker.

Intervjuer

8 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 21.11.2016.

4. Hva tilsynet omfattet

Opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad er en rettighet dersom vilkårene i henholdsvis sotjl. §§ 17,18 og 19 er oppfylt. Sotjl. er det siste sikkerhetsnettet i vårt velferdssystem, og skal blant annet bidra til å bedre levekårene for vanskeligstilte, samt bidra til sosial og økonomisk trygghet, jf. lovens § 1.

Tema for tilsynet var å undersøke om kommunen sikrer tilgjengelighet, forsvarlig tildeling og oppfølging av tjenestene økonomisk stønad og opplysning, råd og veiledning for personer mellom 17 til 23 år.

Vi har undersøkt om kommunen systematisk overvåker og går gjennom styringssystemet (internkontrollen) for å vurdere om den fungerer slik kommunen har planlagt og således bidrar til kontinuerlig forbedring.

5. Funn

Det ble avdekket to avvik ved tilsynet:

Avvik 1

Tromsø kommune sikrer ikke at det gis informasjon og tilbud om tjenesten opplysning, råd og veiledning til personer mellom 17 til 23 år.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Sotjl. §§ 1, 4, 5, 17, 42 og 43, forvaltningsloven (fvl.) §§ 11 og 17 og forskrift om internkontroll i kommunalt NAV.

I følge sotjl. § 17 skal kommunen gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer. Kan kommunen ikke selv gi slik hjelp, skal den så vidt mulig sørge for at andre gjør det. Plikten til å gi opplysning, råd og veiledning har nær sammenheng med lovens formål. Opplysning, råd og veiledning etter § 17 er en av kjerneoppgavene i NAV-kontoret. Hensikten med tjenesten er som nevnt å løse eksisterende sosiale problemer, og å forebygge at slike problemer oppstår. Retten til tjenesten er derfor uavhengig av om den som søker råd og veiledning allerede er kommet i en vanskelig situasjon, eller søker eller mottar andre tjenester fra NAV.

Kommunen ved NAV-kontoret skal vurdere hvilke råd og veiledningsbehov den enkelte har, og hvis det er behov for å gå nærmere inn i problemstillingene, skal brukeren få informasjon og tilbud om tjenesten, jf. sotjl. § 17. Opplysning, råd og veiledning etter sotjl. § 17 omfatter en mer individuell og ofte mer omfattende råd og veiledning enn veiledning etter fvl. § 11. NAV-kontorene gir generelle råd og veiledning i all kontakt med brukerne. Det meste av denne rådgivningen ligger innenfor fvl. § 11, og er ikke en tjeneste det må fattes vedtak på. Når tjenesten opplysning, råd og veiledning etter sotjl. § 17 tildeles, skal avgjørelsen fattes i eget vedtak eller inngå som del av et vedtak som gjelder andre sosiale tjenester.

I tillegg til å være en individuell tjeneste, innebærer sotjl. § 17 også en plikt til å gi generell informasjon ut til befolkningen og å drive oppsøkende informasjonsvirksomhet til særskilte grupper hvis det er i tråd med bestemmelsens hensikt. Plikten til å gi informasjon innebærer å opplyse om tjenestene på relevante steder, som for eksempel kommunens nettsider, i publikumsmottaket på informasjonsskjermer og/eller brosjyrer, gjennom tilgang til NAVs nettsider, på informasjonsmøter og i ulike former for gruppemøter.

I følge sotjl. § 5 skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten. Departementet har gitt forskrifter om internkontroll hvor nærmere bestemmelser om pliktens innhold særlig fremgår av § 4.

Avviket bygger på følgende:

• Det fremgår ikke informasjon om tjenesten opplysning, råd og veiledning, jf. sotjl. § 17, på kommunens hjemmeside, ut over slik hjelp knyttet til økonomi.
• Det fremgår ikke informasjon om denne tjenesten i søknadsskjemaet som benyttes for sosiale tjenester.
• I brosjyren som er utarbeidet er det bare informasjon om tjenesten knyttet til økonomi.
• Det foreligger ikke rutiner for at det skal gis informasjon om tjenesten opplysning, råd og veiledning etter § 17 til personer mellom 17 og 23 år som tar kontakt med NAV- kontoret.
• Det fremkom av intervju at det ikke er kjent at opplysning, råd og veiledning etter § 17 kan gis som en selvstendig sosial tjeneste.
• Det fremkom av intervju at opplysning, råd og veiledning etter § 17 ikke vurderes eller tilbys som en tjeneste når tjenestemottakers behov kartlegges.
• Ved tildeling av andre sosiale tjenester, som økonomisk stønad og midlertidig bolig, fremgår det i flere vedtak at det gis råd og veiledning. Det fremstår imidlertid som tilfeldig og ikke systematisk hvorvidt tjenesten opplysning, råd og veiledning etter § 17 er vurdert og innvilget.
• I noen vedtak under punktet om «opplysning, råd og veiledning» vises det til § 17 og det gis råd og veiledning til en konkret problemstilling. I et av vedtakene er det som står under punktet «opplysning, råd og veiledning» knyttet til vilkårssetting i forbindelse med deltakelse på Utvei. I noen vedtak står det informasjon under punktet om «opplysning, råd og veiledning», som i realiteten er generell informasjon, og(men) som i andre vedtak er gitt under punktet «til orientering».
• Avviket er ikke fanget opp av virksomheten og korrigert.

Avvik 2

Tromsø kommune sikrer ikke konkrete og individuelle vurderinger og beslutninger ved utmåling av økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år når det benyttes ungdomssats

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Sotjl. §§ 4, 5, 18, 42 og 43, jf. fvl. §§ 11 og 17, og forskrift om internkontroll i kommunalt NAV.

Det følger av sotjl. § 18 at de som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomisk rettigheter, har krav på økonomisk stønad. Sotjl. gir ingen veiledning om størrelsen på det som må antas å være livsoppholdsutgifter for den enkelte eller stønaden som innvilges, utover at alle skal sikres forsvarlig hjelp, jf. § 4. Det må foretas en konkret og individuell vurdering i hver sak, med utgangspunkt i den enkeltes situasjon.

Departementet har likevel utarbeidet statlige veiledende retningslinjer for livsopphold, som gir en pekepinn på hva som kan antas å være et forsvarlig nivå, jf. rundskriv A-1/2015 for 2016. I retningslinjene inngår grunnleggende behov som mat, klær, kommunikasjon, husholdningsartikler, hygiene med mer, og de tar videre hensyn til andre sider av dagliglivet, som fritid og sosiale behov.

I følge sosialtjenesteloven § 5 skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester etter kapittel 4 er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten. Departementet har gitt forskrifter om internkontroll hvor nærmere bestemmelser om pliktens innhold særlig fremgår av § 4.

Avviket bygger på følgende:

• Det fremkom i intervju at Tromsø kommune benytter statlige veiledende retningslinjer for økonomisk stønad for vurdering av stønad til livsopphold. I retningslinjene er det gitt en pekepinn i forhold til hva som kan antas å være et forsvarlig nivå for utmåling av stønad til livsopphold. For 2016 er dette eksempelvis oppgitt å være kr 5 850 per måned for en enslig.
• I «Veiledende satser økonomisk stønad NAV Tromsø 2016» står det en egen sats
• «Ungdomssats», som utgjør kr 4 200 per måned. Det opplyses ikke om kriterier for når «Ungdomssats» skal benyttes.
• Det fremkom av intervju at veilederne ikke har samme oppfatning av når «ungdomssatsen» skal benyttes. Noen opplyste at den skal benyttes når ungdom bor hjemme hos foreldre. Andre opplyste at den skal benyttes for alle under 25 år, uavhengig av bosituasjonen (enslig/bofelleskap). Noen opplyste at det var en korttidssats, mens andre sa at den kunne gis over tid og inntil 6 måneder.
• Ved gjennomgang av 20 tilsendte vedtak, går det frem at det i 9 vedtak er benyttet Tromsø kommunes ungdomssats på kr 4 200 per måned. I 7 av de 9 vedtakene er det ikke gjort konkrete og individuelle vurderinger når økonomisk stønad til livsopphold utmåles. I de 7 vedtakene legges ungdomssatsen til grunn, uten at det er vurdert eller begrunnet nærmere om personen bor alene og hvor lenge stønadsbehovet har vart eller kommer til å vare.
• Avviket er ikke fanget opp av virksomheten og korrigert.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

I henhold til sosialtjenesteloven § 5 skal kommunen kunne gjøre rede for hvordan plikten til internkontroll oppfylles. Forskrift om internkontroll for de kommunale tjenestene i NAV beskriver mer detaljert hvordan dette skal gjøres.

Tromsø kommune er en to-nivå kommune, hvor NAV-leder inngår i de faste møtene som rådmannen har med alle virksomhetslederne i kommunen. NAV-leder har månedlige møter med avdelingslederne i kontoret, og ellers rapporteres det og utveksles informasjon fortløpende. Videre opplyses det at avdelingsleder har faste møter med saksansvarlige flere ganger per uke, og da diskuteres både saker og øvrige forhold som berører tjenesten. Videre har fagansvarlige satt av fast møtetid hver uke hvor de saksansvarlige kan drøfte saker. Avdelingsleder har vedtaksmyndighet, og videredelegering vurderes individuelt ut ifra saksbehandlers kompetanse og kvalitet i saksbehandlingen. Det gjennomføres månedlige stikkprøver av vedtak som treffes.

Det er etablert et avvikssystem for hendelser eller uforsvarlig praksis. Det statlige systemet benyttes, og dette omhandler mest trusler og vold, men også andre forhold. Det ble opplyst i intervju at de ansatte vil melde avvik til nærmeste leder.

På bakgrunn av at det er avdekket avvik finner tilsynsmyndigheten at styringen bør forbedres for å sikre forsvarlig praksis på de reviderte områder som det er gitt avvik på.

7. Regelverk

• LOV 2009-12-18 nr. 131: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• LOV 1967-02-10 nr. 00: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• FOR 2010 nr. 1463: Internkontrollforskrift for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Rundskriv – Hovednr. 35 – Lov om sosiale tjenester i NAV

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Mål, hovedprioriteringer og tilskudd 2016 fra AV-dir til landets kommuner
• Mål og disponeringsbrev 2016 fra Arbeids- og velferdsdirektoratet (AV-dir) til NAV fylke
• Mål og disponeringsbrev 2016: rapporteringskrav fra NAV-kontorene til NAV Fylke
• Samarbeidsavtale mellom Tromsø kommune og NAV Troms
• Oversikt over avdelinger NAV Tromsø og gangen i en sak
• Oversikt over 64 ansatte i NAV Tromsø som har oppgaver etter sosialtjenesteloven til personer mellom 17 og 23 år
• Fagansvarlig i NAV Tromsø, organisering
• Internkontroll for de kommunale tjenestene i NAV Tromsø
• Intern delegasjon av vedtaksmyndighet etter sosialtjenesteloven ved NAV Tromsø
• Mal for skriv til ansatt ved delegasjon av vedtaksmyndighet
• Opplæringsplan for nyansatte
• Informasjon om Utvei (Unge talenter på vei)
• Brosjyre «Informasjonsmøte NAV Tromsø»
• Søknadsskjema med dokumentasjonskrav
• Mal for innhenting av opplysninger i sak om økonomisk stønad
• Mal for innhenting av utfylt søknadsskjema i sak om økonomisk stønad
• Informasjon om dagpenger, Aktivitetsguide, TURBO – lån av tur- og fritidsutstyr, Fra minus til pluss, Midlertidig botilbud, Hvordan finne bolig i Tromsø, Bemanningsbyrå i Tromsø mv.
• Rutine for nødhjelp
• Rutine ved søknad om helserelaterte utgifter
• Rutine sosiallån
• Rutine ved søknad om ekstra til jul
• Rutine for dekning av depositum som garanti eller lån for private leieforhold
• Rutine for tannbehandling
• Rutine ved søknad om fritidsaktivitet til barn og ungdom
• Utvalgte dokumenter fra 21 saksmapper – hvorav en var utenfor målgruppe på grunn av alder og inngår derfor ikke i tilsynet

Dokumentasjon som ble fremlagt under revisjonsbesøket:

• Veiledende satser økonomisk stønad NAV Tromsø 2016
• Journalnotater i 6 utvalgte saker som inngikk i saksmappene

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn datert 14.9.2016.
• Tilsynsdokumentasjon, mottatt 24.10.2016.
• Oversendelse av møteplan datert 2.11.2016.
• Foreløpig tilsynsrapport datert 6.12.2016.
• Endelig tilsynsrapport datert 14.12.2016.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Sølvi Melum, fagansvarlig og tilsynsleder
Eva Angell, seniorrådgiver

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet