Tilsynsrapport

Rapport fra Fylkesmannens tilsyn med Barne-, ungdoms- og familieetatens bistandsplikt til barneverntjenesten, region nord 2017

Fylkesmannen i Troms 13.02.2018

Oppfølging av tilsynet

Ved dette tilsynet ble det avdekt lovbrudd. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet (ikke med her)

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat), region nord den 7. og 8. september 2017. Vi undersøkte om Bufetat sørger for at bistandsplikten blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav, når barneverntjenester anmoder om plass i beredskapshjem eller institusjon til barn i akuttsituasjoner, plass i institusjon når barn trenger hjelpe- eller omsorgstiltak, og plass i institusjon for barn med alvorlige atferdsvansker, slik at barna rar forsvarlig hjelp.

Tilsynet ble gjennomført som del av landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn, og er gjennomført i hver av Bufetats regioner. I tillegg er det gjennomført en egen undersøkelse av Nasjonalt inntaksteam (NIT). Det var ett tilsynslag i hver region, som var sammensatt av revisorer fra embetene i regionen og ble ledet av koordinerende fylkesmann. Undersøkelsene av NIT ble foretatt av et tilsynslag sammensatt av representanter fra hvert av de regionale tilsynslagene.

Denne rapporten beskriver tilsynet med Bufetat region nord og forhold ved NIT som er relevant for regionens bistandsansvar.

Fylkesmannen konkluderer med følgende:

Akuttiltak:

Lovbrudd 1

Bufetat region nord sikrer ikke barns rett til medvirkning i behandling av akuttsaker.

Dette er brudd på barnekonvensjonen art. 12, barnevernloven § 6-3 og § 2-3 tredje ledd og forskrift om medvirkning og tillitsperson (FOR-2014-06-01-697)

Lovbrudd 2

Bufetat region nord sikrer ikke forsvarlig saksbehandling av akuttsaker. Dette ved at dokumentasjon av akuttsakene er mangelfull og tilsagn mangler faglig begrunnelse for tiltaksvalg.

Dette er et brudd på barnevernloven § 1-4 jf. § 2-3 tredje ledd, forvaltningsloven § 11 d og god forvaltningsskikk.

Institusjon som planlagte hjelpe- eller omsorgstiltak:

Lovbrudd 3

Bufetat region nord sikrer ikke barns rett til medvirkning i behandlingen av søknad om hjelpe- og omsorgstiltak.

Dette er brudd på barnekonvensjonen art. 12, barnevernloven § 6-3 og § 2-3 tredje ledd og forskrift om medvirkning og tillitsperson (FOR-2014-06-01-697)

Lovbrudd 4

Bufetat region nord sikrer ikke forsvarlig saksbehandling av hjelpe- og omsorgstiltakssakene. Dette ved at dokumentasjon av hjelpe- og omsorgstiltakssakene er mangelfull og tilsagn mangler faglig begrunnelse for tiltaksvalg.

Dette er et brudd på barnevernloven § 1-4 jf. § 2-3 tredje ledd, forvaltningsloven § 11 d og god forvaltningsskikk

Institusjon som planlagt atferdstiltak:

Lovbrudd 5

NIT sikrer ikke et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag for sine avgjørelser, og heller ikke at det blir gjort forsvarlige vurderinger av om tiltak er egnet for å ivareta barnets behov i sitt arbeid med å innstille på tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker.

Dette er brudd på barnevernloven § 2-3 andre ledd bokstav a, jf. § 1-4 og § 2-3 tredje ledd.

Lovbrudd 6

NIT sikrer ikke barns rett til medvirkning i sitt arbeid med å innstille på tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker.

Dette er brudd på barnevernloven§ 4-1, jf. § 2-3 andre ledd bokstav a og§ 2-3 tredje ledd.

1 Tilsynets tema og omfang

Fylkesmennene har i dette tilsynet undersøkt om Bufetats bistandsplikt blir forsvarlig ivaretatt når barneverntjenesten anmoder om

tiltak (beredskapshjem eller institusjon) i akuttsituasjoner
plass i institusjon som planlagte hjelpe- eller omsorgstiltak
plass i institusjon som planlagt tiltak for barn som har vist alvorlige atferdsvansker

Barnets medvirkning har vært et gjennomgående element i alle tiltakstypene.

Bufetats oppgaver etter at barnet har flyttet inn i institusjonen eller beredskapshjemmet, har ikke blitt undersøkt i dette tilsynet.

Om akuttiltakene har vi undersøkt om Bufetat

har beredskap for å bistå i akuttsituasjoner, uansett tid på døgnet, hele året
på kommunens eller påtalemyndighetens anmodning tilbyr akuttiltak i beredskapshjem eller institusjon som er egnet til å ivareta barnets behov
tilbyr akuttiltak innen rimelig tid
vurderer barnets synspunkter

Om institusjon som planlagte hjelpe- og omsorgstiltak, har vi undersøkt om Bufetat

på kommunens anmodning tilbyr hjelpe- eller omsorgstiltak i institusjon som er egnet til å ivareta barnets behov
tilbyr slike tiltak innen rimelig tid
vurderer barnets synspunkter

Om institusjon som planlagte tiltak for barn som har vist alvorlige atferdsvansker, har vi undersøkt om Bufetat

på kommunens anmodning tilbyr tiltak i institusjon som er egnet til å ivareta barnets behov
tilbyr slike tiltak innen rimelig tid
vurderer barnets synspunkter

2 Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med Bufetat etter barnevernloven (bvl) § 2-3b fjerde ledd. Tilsyn er kontroll av om praksis i tjenestene er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir her en oversikt over krav som gjelder for temaene i tilsynet.

Bufetat skal bistå barneverntjenesten når kommunen anmoder om plass til barn utenfor hjemmet, jf. bvl § 2-3 andre ledd bokstav a. Bistandsplikten gir Bufetat ansvar for å bistå kommunene med å finne et egnet fosterhjem eller en egnet institusjonsplass. Bistandsplikten krever at det til enhver tid finnes et tilgjengelig og egnet tiltak når kommunen skal plassere barn utenfor hjemmet, jf. Prop. 73 L (2016-2017) Endringer i barnevernloven (barnevernsreformen) s. 32. Det samme følger av Innst. 318 S (2015-2016) side 11 som gjelder fosterhjemsmeldingen (Meld. St. 17 (2015-2016)). Innholdet i bistandsplikten må ses i sammenheng med forsvarlighetskravet i barnevernloven § 1-4.

Bistandsplikten gjelder både i akuttsituasjoner og for de planlagte flyttingene, og den omfatter både fosterhjem og institusjoner.

Når kommunen anmoder om institusjonsplass, er det Bufetat som avgjør hvilken institusjon som skal tilbys. Bufetat skal sikre at institusjonsplassen som tilbys i det konkrete tilfellet er forsvarlig og til barnets beste. Hvor raskt Bufetat skal respondere og tilby tiltak, skal styres av barnets situasjon og behov, ikke hvilken paragraf tiltaket er hjemlet i.

De tiltak som Bufetat tilbyr må være egnet til å vareta barnets behov for omsorg og behandling; dette gjelder for alle områdene dette tilsynet har undersøkt. For å finne egnet tiltak i det enkelte tilfellet må Bufetat ha kunnskap både om barnets behov og situasjon, og om aktuelle tiltak. Deretter må det gjøres en konkret vurdering av hvorfor dette tiltaket er til dette barnets beste, jf. bvl § 4-1, og fordeler og ulemper ved valget må avveies.

Alle tjenester og tiltak etter barnevernloven skal være forsvarlige, jf. bvl § 1-4. Bufetat må organisere og styre virksomheten sin, jf. bvl § 2-3 tredje ledd, slik at det tilbys forsvarlige tiltak i de situasjonene der den kommunale barneverntjenesten anmoder om bistand fordi barn trenger opphold utenfor hjemmet. I dette ligger også at Bufetat må sørge for at det er tilgjengelig et tilstrekkelig antall plasser til å dekke behovene.

Akuttsituasjoner

For å kunne bistå kommunene og politiet når det oppstår akuttsituasjoner, må Bufetat ha beredskap for å motta slike henvendelser. Kontaktinformasjon til vakttelefonen må være lett tilgjengelig og telefonen må besvares døgnet rundt, hele året. Den som besvarer slike henvendelser må ha kompetanse, kunnskap og myndighet til å følge opp anmodningene.

Bufetat må ha oppdatert kjennskap til de ulike tiltakene; oversikt over ledige plasser, hvilken spisskompetanse tiltakene har, samt oversikt over nå-situasjonen og relevante opplysninger om hvilke barn som befinner seg der. Bufetat må holde seg løpende oppdatert om godkjenning og etterfølgende kontroll (gjelder de private institusjonene) og kvalitetsoppfølging (av statlige institusjoner), institusjonsplanen, tilsynsrapporter og klageavgjørelser fra fylkesmannen og systematiserte erfaringer med tidligere plasseringer ved institusjonen.

På grunnlag av den kunnskapen Bufetat har om de aktuelle tiltakene, må den i akuttsituasjoner finne egnede tiltak til de barn som har behov for å flytte hjemmefra. Når det gjelder kunnskap om barnets behov for omsorg og behandling, vil kravet til kunnskap måtte vike når hastepreget i situasjonen er stor. Det forventes likevel at Bufetat tilbyr tiltak som er egnet i forhold til barnets behov og alder.

Det er et overordnet mål for alt barnevernsarbeid at det skal tilbys rett hjelp til rett tid, jf. bvl § 1-1 Dersom Bufetat skal gi hjelp til rett tid, må det være forsvarlig samsvar mellom responstiden på kommunens anmodning og barnets situasjon og behov. Ved anmodning om akuttiltak er hastepreget i barnets situasjon sterkt fremtredende, og som regel innebærer det at barnet må flytte hjemmefra den dagen behovet oppstår. Dersom det ikke er mulig, må Bufetat vise hvordan situasjonen likevel er ivaretatt på forsvarlig måte. For at Bufetat skal kunne vurdere om responstiden er forsvarlig, må tidsbruken i sakene registreres.

Bufetat har et ansvar for å sikre barnets medvirkning, jf. bvl § 4-1. Dette gjelder også i akuttsituasjoner. Konkret innebærer det at Bufetat må vurdere og vekte barnets synspunkter, ut fra dets alder og modenhet, ved valg og tildeling av tiltak, jf. bvl § 6-3. Bufetat må vise hvordan barnets synspunkter er tatt inn og vektlagt i vurderingene og ved tiltaksvalg. På grunn av hastepreget i akuttsituasjoner er kravene til Bufetat om å vurdere barnets synspunkter mindre i akuttsituasjoner enn ved planlagte flyttinger.

Planlagte tiltak

Også ved de planlagte tiltakene er kjernen i bistandsplikten å finne et egnet tiltak som kan ivareta barnets behov. Kravene til kunnskap om institusjonene er de samme som beskrevet under akuttsituasjoner. Det stilles imidlertid større krav til vurderingene av barnets behov og om den konkrete institusjonen er egnet ved planlagte tiltak enn i akuttsituasjoner. Ved planlagte plasseringer vil et tilstrekkelig bilde av barnet i et barnevernfaglig perspektiv innebære at følgende forhold er belyst og vurdert:

Barnets omsorgshistorie og relasjonelle historie; om en/begge foreldrene er til stede i barnets liv, foreldrenes arbeidsmodeller for omsorg, kvaliteten i barnets tilknytning, eventuelle samlivsbrudd, stefamilie, flyttinger, om barnet har vært vitne til eller utsatt for vold, overgrep og/eller annen skadelig foreldreatferd (f.eks. som følge av rusmiddelavhengighet, emosjonell omsorgssvikt eller psykiske lidelser).
Barnets fungering på ulike områder; fysisk, emosjonelt, kognitivt, sosialt, eventuelle særlige behov som følge av diagnoser, behov for traumesensitivitet , kostholdsbehov, medisinering etc.
Barnets og familiens etniske, kulturelle og religiøse tilknytning.
Barneverntjenestens tidligere arbeid med barnet og familien; historikk, tiltak og evaluering av disse, er det vurdert alternativer til flytting i institusjon i familie/nettverk,er familieråd vurdert/benyttet?
Barnets synspunkter på egen situasjon og behov for hjelp.

Ved planlagte atferdstiltak vil det i tillegg være behov for å vurdere hvilken betydning atferden skal tillegges. Det stilles eksplisitt krav om at institusjonen i slike tilfeller er «faglig og materielt i stand til å tilby barnet tilfredsstillende hjelp», jf. bvl§ 4-24 siste ledd. Selv om det er fylkesnemnda som fatter vedtak om slikt tiltak, må Bufetats innstilling til tiltak også vise hvordan tilbudt tiltak er egnet for det enkelte barnet. Det vil si «faglig og materielt i stand til å tilby barnet tilfredsstillende hjelp».

Også for planlagte tiltak er det et overordnet mål at det skal tilbys rett hjelp til rett tid, jf. bvl § 1-1. Det må være samsvar mellom responstiden på kommunens anmodning og barnets situasjon og behov. Hvor raskt Bufetat tilbyr tiltak ved anmodning om planlagte tiltak, må avgjøres ut fra barnets situasjon, ikke ut fra plasseringshjemmel eller om det foreligger samtykke. For at Bufetat skal kunne vurdere om responstiden er forsvarlig, må tidsbruken i sakene registreres og brukes i forbedringsarbeidet.

Også ved planlagte tiltak har Bufetat et ansvar for å sikre barnets medvirkning, jf. bvl § 4-1. Dersom barnets synspunkter ikke fremgår av barneverntjenestens oversendelse, må disse etterspørres. Bufetat må vise hvordan barnets synspunkter er tatt inn og vektlagt i vurderingene og ved tiltaksvalg. Dette betyr ikke at barnet f'ar noen vetorett eller skal bestemme; barnets oppfatning er ett blant flere moment som skal vurderes. Hvordan de ulike momentene blir vektlagt må komme frem i vurderingene som Bufetat gjør. Kravene til Bufetat om å vurdere barnets mening og synspunkter er større ved planlagte flyttinger enn i akuttsituasjoner.

Når barnet har fylt 15 år og forstår hva saken gjelder, og i saker som gjelder barn med atferdsvansker , har barnet partsrettigheter, jf. bvl § 6-3 andre ledd, siste setning. Selv om barnet har partsrettigheter og kan fremme sitt syn i fylkesnemnda, må Bufetat likevel vurdere og vekte barnets synspunkt når barnets beste skal vurderes og tiltak skal velges.

En forsvarlig saksbehandling innebærer blant annet en skriftliggjøring av alle sentrale vurderinger slik at det fremgår hva som er gjort og begrunnelsen for de valg som er tatt. Muntlige opplysninger av betydning for saken må nedtegnes, jf. forvaltningsloven § 11d. Hva som skal nedtegnes, vil bero på en konkret vurdering i den enkelte sak, men det som kan ha betydning for videre utredning og tiltak, må alltid nedtegnes. Forsvarlig saksbehandling forutsetter at saken er tilstrekkelig opplyst før beslutning tas. Hvor omfattende og grundig dokumentasjonen skal være i den enkelte sak må vurderes mot andre viktige hensyn, f.eks. hastegraden i situasjonen. Det vil si at kravene til å skriftliggjøre vurderinger er større ved planlagte flyttinger enn i akuttsituasjoner. Dokumentasjonsplikten følger av forsvarlighetskravet, internkontrollplikten, forvaltningsloven og god forvaltningsskikk.

Lovens krav til Bufetats internkontroll, jf. bvl. § 2-3 tredje ledd, innebærer at det finnes adekvate styringsaktiviteter for å sørge for at bistandsplikten blir ivaretatt. Det er ikke gitt egen forskrift for internkontroll i Bufetat. «De styringskrav som fremgår av forskrift om internkontroll etter barnevernloven § 4 annet ledd er så overordnede at de kan forventes å inngå når en virksomhet som Bufetat styrer forsvarlig. Det må legges til grunn at innholdet i internkontrollplikten er ment å være det samme for Bufetats vedkommende som for kommunenes.» (K. Ofstad, R. Skar: Barnevernloven med kommentarer. Oslo, Gyldendal Akademisk, 2015. 6. utg.) Det betyr blant annet at det er klart hvem som skal gjøre hva; hvem som har ansvar for hvilke oppgaver og myndighet til åta hvilke beslutninger. Ansatte og ledere må ha tilstrekkelig kompetanse for å utføre de oppgaver de har. Det må være klart hva som må dokumenteres og hvor. Synspunkter fra ansatte og brukere, både kommunene og barna som får tiltak, må innhentes og brukes i forbedringsarbeid. Ledere må følge med og innhente oversikt over hvor det er fare for svikt, iverksette korrigerende tiltak og påse at de virker.

3 Beskrivelse av .faktagrunnlaget

Innledning

Organisering

Bufetat region nord omfatter fylkene Nordland, Troms og Finnmark. Regionen styres av regiondirektøren og er organisert i 4 funksjoner. Funksjon 1; Inntak og fosterhjemsrekruttering, funksjon 2; Forelder og barn, funksjon 3; Omsorg for ungdom, og funksjon 4; Behandling av ungdom. Ansvar for ivaretakelse av bistandsplikten ligger hos regiondirektøren, men utøves i funksjonene. Ansvaret for bistandsplikten på akutt og formidling av omsorgstiltak og/eller hjelpetiltak ligger i funksjon for Inntak og fosterhjemsrekruttering. Funksjonen består av 4 enheter, herunder Enhet for inntak i Bufetat, region nord. Enhet Inntak har kontorsted i henholdsvis Alta, Tromsø og Bodø, men har en felles leder. Hver lokasjon har en teamkoordinator som har et koordinerende ansvar. Ansvar for ivaretakelse av bistandsplikten utenfor ordinær arbeidstid, helg og høytider, er lagt til Røvika ungdomssenter i Nordland.

Styrende dokumenter

Bufetat region nord trekker i sitt Disponeringsskriv 2017 til Bufdir frem at ivaretakelsen av bistandsplikten er regionens viktigste oppgave. Videre fremkommer det i Årsrapport 2016 at fokuset på å sikre bistandsplikten har vært særlig sterkt inn mot 2016. Regionen gjennomførte i 2016 flere justeringer i egen organisasjon for å sikre bistandsplikten. Tromsø ungdomssenter endret målgruppe fra atferd lav til omsorg for ungdom. En av avdelingene er forbeholdt akuttplasseringer etter § 4-6 1. og 2. ledd. Alle beredskapshjemmene ble organisert i en avdeling under Røvika ungdomssenter. Det ble videre etablert ett telefonnummer for akutthenvendelser fra kommunene.

Videre fremkommer det av årsrapporten at region nord hadde 5 brudd på bistandsplikten. Dette er ifølge regiondirektøren der fylkesmennene har påpekt lovbrudd i forbindelse med tilsynssaker.

I årsrapporten vises det til at brukermedvirkning er et sterkt fokus i tjenesteutviklingen, og at det er innført brukervennlige skjemaer for å måle barnas tilfredshet med oppholdet løpende i institusjonene. Videre ble det høsten 2016 etablert et regionalt brukerforum, med deltakelse både av ungdommer i statlige tiltak og brukerorganisasjoner. Formålet er å gjennomgå brukerresultatene, samt foreslå andre tiltak for bedre tjenester.

Det er utarbeidet skriftlige rutiner for arbeidet med bistandsplikten. Det finnes både nasjonale rutiner og rutiner som er utarbeidet og gjelder i region nord.

Bufetat region nords rutiner for arbeid med bistandsplikten, Disponeringsskrivet og årsrapporten viser til region nord sine styringssignaler om at det fortrinnsvis skal tilbys statlige tiltak ved akuttplasseringer og plasseringer av ungdom med alvorlige atferdsvansker og høy risiko for videre problemutvikling.

Bufetat region nord har opprettet et team for å kvalitetssikre kjøp av barneverntiltak. Team 22 består av avdelingsdirektør Stab, avdelingsdirektør Fl, leder Enhet for inntak samt seniorrådgiver fra Fagseksjonen. Det fremgår av «Rutine for kvalitetssikring av kjøp av barneverntiltak» at formålet er å sikre riktig dimensjonering av private tiltak og forsterkninger og kvalitetssikre at det gjøres bruk av inngåtte rammeavtaler. Videre er formålet å godkjenne alle enkeltkjøp, institusjon og fosterhjem, og godkjenne forlengelser av kjøp/forsterkninger.

Et siste formål er kontroll av budsjettpost 22. Team 22 har saksgjennomgang en gang hver fjerde uke. I tillegg behandles saker fortløpende der det er behov.

Tiltak i akuttsituasjoner

Bufetats beredskap overfor kommunene

Bufetat region nord etablerte i 2016 ett telefonnummer for akutthenvendelser fra kommunene. Dette er tilgjengelig på Bufetats internettside. Innenfor ordinær kontortid ivaretas akutthenvendelser av Enhet for inntak i Alta, Tromsø og Bodø. Ansvar for ivaretakelse av henvendelser utenfor ordinær arbeidstid, helg og høytider, er lagt til Røvika ungdomssenter i Nordland. Regionen har et system for overlapping mellom akuttvakt dag og kveld/helg og høytid.

Bufetat region nord har utarbeidet skriftlige rutiner som skal bidra til lik praksis ved håndtering av akutte henvendelser innenfor- og utenfor normal arbeidstid og i helger/høytider. På Røvika fins en «Akuttperm» som beskriver prosedyrer og oppgaver ved henvendelser fra barneverntjenesten. Ved akutthenvendelse skal «henvendelsesskjema ved akuttsaker» benyttes. Dato og klokkeslett for mottatt akutthenvendelse skal noteres. De ansatte sier i intervjuene at de har tilstrekkelig kompetanse og har fatt opplæring i å behandle akutthenvendelser.

Tiltak som er egnet til å ivareta barnets behov

I Bufetat region nord var det frem til høsten 2016 2 akuttinstitusjoner, plassert i Alta og Fauske. På bakgrunn av Bufetat region nords egne risikoanalyser ble det høsten 2016 etablert en avdeling for akuttplasser ved Tromsø ungdomssenter, og rekruttering av flere beredskapshjem, særlig nært Barnehuset i Tromsø. Avdeling for beredskapshjem for barn under 13 år er lagt til Røvika ungdomssenter. Antall beredskapshjem er styrt opp. Måltallene i regionen er på 69 beredskapshjem.

Bufetat region nord har beskrevet i sin «Rutiner for håndtering av akutthenvendelser», at barnets behov skal ligge til grunn for vurdering av tiltak, herunder om søsken kan/skal plasseres sammen eller hver for seg. Ved tildeling av plass skal ledige plasseringsmuligheter undersøkes og avklares i henhold til Bufetats rutiner for tildeling av plasser. Dersom ingen aktuell plass er ledig, eller barnets behov tilsier det, kan man vurdere enkeltkjøp, jf. «Bufetats prosedyre for enkeltkjøp av privat plass».

Bufetat region nords rutiner for arbeid med bistandsplikten, Disponeringsskrivet og Årsrapport 2016 viser til styringssignaler om at det fortrinnsvis skal tilbys statlige tiltak ved akuttplasseringer.

De ansatte forteller i intervjuene at Bufetats styringssignaler om bruk av statlige tiltak i akuttsituasjoner står sterkt. Kjøp av beredskapshjem/institusjon vurderes først som et alternativ når statlige tiltak ikke er ledig, eller når statlige tiltak har vært prøvd.

Bufetat region nords egen saksbehandling/aktivitet i saken viser at flere av tilsagnene mangler faglig begrunnelse for tiltaksvalget. Noen tilsagn har en standardformulering som faglig begrunnelse hvor det vises til at kommunen har fattet vedtak om plassering og at den aktuelle institusjon vurderes som egnet for å ivareta barnet. Tilsagnene beskriver ikke hvordan det valgte tiltaket er egnet til å møte akkurat dette barnets individuelle behov. Dette gjelder i 14 av de 20 akuttsakene som ble gjennomgått under tilsynet.

Gjennom tilsynet har vi fått beskrevet to måter å melde avvik - gjennom TQM og ved å melde i linjen til nærmeste leder. TQM er kjent for de ansatte, men ingen har meldt avvik i forhold til akuttarbeidet via dette systemet. Noen få av de vi intervjuet har meldt fra muntlig eller per e-post til nærmeste leder om uheldig praksis, uten at de husket om dette gjaldt akuttarbeid. Blant de ansatte som ble intervjuet var det ingen felles oppfatning av hva som er et avvik eller uheldig praksis knyttet til bistandsplikten.

Tiltak innen rimelig tid

Det følger av rutinene for akuttarbeidet at tilbud om plass skal gis innen to timer etter at det er konkludert med at kommunen har behov for bistand til akuttplass for barnet, og at barnets behov skal ligge til grunn for vurdering av tiltak.

Det fremkommer gjennom intervjuene at de ansatte i Bufetat region nord anser 2-timersfristen i akuttsaker som oppfylt når tilbud er gitt (ringt til kommunen). Dette er uavhengig av om barnet kommer seg til tiltaket i løpet av dagen. Tidspunkt/klokkeslett for når tiltak blir gitt etterspørres ikke på henvendelsesskjema. Saksgjennomgangen viser at i 9 av 20 akuttsaker, fremkom ikke tidspunkt/klokkeslett for når tilbud ble gitt. Denne mangelen i henvendelsesskjemaet er ikke blitt korrigert, selv om mangelen har vært kjent blant ansatte og ledelsen.

Under vår saksgjennomgang fant vi at i 7 av 20 akuttsaker var ikke henvendelsesskjemaet overført på det enkelte barnet i Birk. Disse manglende henvendelsesskjema fant vi på Bufetats internområde for akuttlogg. Rutinen er at disse skal overføres til Birk når henvendelsen fører til tjenester fra Bufetat.

Vår saksgjennomgang viser at i noen saker gis det tilbud samme dag som akutthenvendelsen kom inn, men plasseringen skjer først dagen etter. Dette gjelder i 8 av 20 akuttsaker.

Saksgjennomgangen viser videre at dette har ulike årsaker. I noen tilfeller er årsaken behov for bistand fra politiet, i andre saker er barnet innlagt i psykiatrien, i andre saker er årsaken lang reisevei og reisemuligheter, og i noen saker har det ikke vært mulig for oss å finne årsaken til at plasseringen først skjer dagen etter. Det har ikke vært drøftet i regionen om det er forsvarlig ivaretakelse av bistandsplikten når barnet ikke kan komme seg til beredskapshjemmet/institusjonen samme dag på grunn av reisevei.

I flere saker har vi sett at barnet har måttet reise langt, og at det geografisk nærmeste akuttilbudet ikke har blitt tilbudt. Dette gjelder i 9 av de 20 akuttsakene vi gjennomgikk. Saksgjennomgangen har ikke vist begrunnelsen for hvorfor det geografisk nærmeste akuttiltaket ikke ble benyttet, eller at det er gjort en vurdering av barnets beste og belastningen med lang reisevei.

Bufetat region nord har ikke en systematisk oversikt over saksbehandlingstiden/tidsbruken i akuttsakene.

Det fremkommer ikke at det skal dokumenteres når kommunen har innsigelser på for eksempel reisevei/mulighet til å komme seg til plasseringsstedet, og at tilbudet derfor vurderes som uhensiktsmessig og/eller eventuelt uforsvarlig.

Vurdering av barnas synspunkter

Ifølge Bufetats «Henvendelsesskjema ved akuttsaker» skal Bufetat ved en akutthenvendelse etterspørre barnets synspunkter. Barnet synspunkter er ikke dokumentert etterspurt i 6 av de 15 akuttsakene vi har gjennomgått og hvor tilsynet vurderte at barnet var gammelt nok til å gi sine synpunkter.

Gjennomgang av sakene viser at i 16 av de 20 akuttsakene fremkommer ikke barnets mening i tilsagnene, og det er da heller ikke dokumentert at det er gjort en vurdering/vekting av barnets synspunkter i disse sakene.

Både ledelsen og de ansatte sier at det ikke er en god nok praksis på å vurdere barnets synspunkter, og at når det gjelder medvirkning har Bufetat region nord en vei å gå. Gjennom intervjuene fremkommer det ulike oppfatninger/praksis blant de ansatte om hva som er kravet til Bufetat i forhold til barns medvirkning. Det er tydelig at barnets synspunkt skal innhentes, men ingen føringer på hvordan dette skal vurderes og vektlegges.

Planlagte hjelpe- og omsorgstiltak i institusjon

Tiltak som er egnet til å ivareta barnets behov

Bufetat region nord følger «Rutine 01: Mottak av henvisningsskjema og innhenting av informasjon for vurdering av institusjonsplass», og sender ut bekreftelse på mottatt henvisning innen 5 virkedager. I denne bekreftelsen etterspørres også tilleggsopplysninger etter en standard mal/liste. Gjennom intervjuene og saksgjennomgangen fremkommer det at det i varierende grad gjøres en konkret vurdering av hvilke opplysninger som trengs. Ofte brukes momentene slik de står i malen.

Bufetats rutine for «Tilbud om valg av institusjonsplass» sier at det skal gis skriftlig tilbud om valg av institusjonsplass. Saksgjennomgangen viser at denne rutinen ikke følges. Ansatte beskriver at det ofte gis muntlig tilbud i sakene i forkant av tilsagnet. Tilsagn kan komme noen uker etter plassering.

I den tilsendte dokumentasjonen i forbindelse med tilsynet opplyses det at det ikke finnes en felles rutine for dokumentasjon i enkeltsaker. Dokumentasjon skal utarbeides i henhold til saks - og oppgaveflyt i Birk. I intervjuene fremkommer det at det ikke er en felles oppfatning av hva som skal dokumenteres, hvor omfattende og hvor. Mange fremholdt at dette er et område hvor Bufetat region nord ikke er god nok og at dokumenteringen gjøres veldig forskjellig. I flere av sakene var det ikke dokumentert tidspunkt for når tiltaket var tilgjengelig for barnet.

Vi har sett i saksgjennomgangen og fått beskrevet i intervjuene at rådgivers saksforberedelse (beskrivelse/vurdering av behov) sjelden er dokumentert i Birk. Valg av institusjon foregår i møte mellom koordinatorer for de enkelte Inntakskontorene, «Inntaksmøte F2/F3». Den enkelte rådgiver har ansvar for å redegjøre for barnets behov til dette møtet. Vi har fått beskrevet at de opplysningene som skal oversendes til F2/F3-møtet, jf. «Rutine for Inntaksmøte F2/F3 - institusjonsplasseringer», oversendes per e-post, og blir ikke arkivert i saken. I noen tilfeller kan det noteres at saken er sendt over til F2/F3-møtet. Tilsvarende gjelder for svar/tilbakemeldingfra F2/F3-møtet.

Team 22 skal kvalitetssikre og godkjenne kjøp av private barneverntiltak og sikre riktig dimensjonering av private tiltak og forsterkninger, kvalitetssikre at det gjøres bruk av inngåtte rammeavtaler, og sikre kontroll av budsjettpost 22.

Bufetats egen saksbehandling/aktivitet i saken viser at flere av tilsagnene mangler faglig begrunnelse for tiltaksvalget. Tilsagnet beskriver ikke hvordan det valgte tiltaket er egnet til å møte akkurat dette barnets individuelle behov, ønsker og egne meninger. Dette gjelder i 7 av de 19 hjelpe- og omsorgssakene vi gjennomgikk under tilsynet.

Gjennom tilsynet har vi fått beskrevet to måter å melde avvik - gjennom TQM og ved å melde i linjen til nærmeste leder. TQM er kjent for de ansatte, men ingen har meldt avvik i forhold til arbeidet med hjelpe- og omsorgstiltakssakene via dette systemet. Noen få av de vi intervjuet har meldt fra muntlig eller per e-post til nærmeste leder om uheldig praksis, uten at de husket om dette gjaldt hjelpe- og omsorgssaker. Blant de ansatte som ble intervjuet var det ingen felles oppfatning av hva som er et avvik eller uheldig praksis knyttet til bistandsplikten.

Tiltak innen rimelig tid

I en sak fra vår saksgjennomgang gikk det 8 måneder fra henvisning kom til Bufetat og til tilbud om tiltak forelå. I saken framkommer det at dette delvis skyldes interne forhold hos Bufetat (sykefravær og misforståelser i forhold til avtale om kjøp av plass) uten at dette er fanget opp i noe avvikssystem. Det er uklart om erfaringene er brukt i forbedringsarbeid.

I en annen sak gikk det 3,5 måneder fra henvisning til tilbud forelå. I en tredje sak gikk det 3 måneder fra henvisning til tilbud forelå. Samtidig forelå tilbudet først en måned etter at fylkesnemnda hadde fattet vedtak om plassering.

Ansatte forteller i intervjuene at når en sak skal behandles i Team 22, kan dette ta lang tid, og at saksbehandlingstiden er blitt lengre med opprettelsen av Team 22. Ledelsen har fått tilbakemelding på dette. Ifølge leder for Inntak, fosterhjemstjenester og akutt, kan institusjonsplass tildeles raskere ved behov, og da utenom ordinær møtestruktur i Team 22.

Bufetat region nord har ikke en systematisk oversikt over saksbehandlingstid/tidsbruk fra søknadstidspunkt til hjelpe- eller omsorgstiltak tildeles.

Vurdering av barnas synspunkter

Både ledelsen og de ansatte sier at det ikke er en god nok praksis på å vurdere barnets synspunkter, og at når det gjelder medvirkning har regionen en vei å gå. Gjennom intervjuene fremkommer det ulike oppfatninger/praksis blant de ansatte om hva som er kravet til Bufetat i forhold til barns medvirkning.

I henvisningsskjemaet som kommunene bruker ved søknad om tiltak, skal kommunene bekrefte/avkrefte om barnet har medvirket ved å krysse av. I Bufetat region nord sitt standardbrev for mottatt henvisning/søknad er det en standardtekst over hvilke tilleggsopplysninger som etterspørres. Barnets synspunkter er ikke en del av denne standardteksten.

I de 19 gjennomgåtte hjelpe- og omsorgssakene er barnets mening ikke dokumentert eller vurdert/vektet i 8 av sakene.

I henhold til «Rutine for: Inntaksmøte F2/F3 - institusjonsplasseringer» inngår ikke barnets synspunkter i punktene som skal legges fram for F2/F3 koordinatormøte.

Bufetat region nord har ikke definert det nærmere innhold og krav i forhold til deres ansvar og arbeid med barns medvirkning.

Det arbeides med en nasjonal rutine for avklaringsmøte i forkant av planlagte plasseringer. Her skal barnet kunne møte og gi uttrykk for sine synspunkter.

Planlagte tiltak i institusjon for barn som har vist alvorlige atferdsvansker

Nasjonalt inntaksteam (NIT) er etablert som en støttefunksjon til de regionale inntaksenhetene for å behandle søknader om planlagte tiltak for barn som har vist alvorlige atferdsproblemer. NIT er organisatorisk plassert i Bufetat region midt.

NIT sin oppgave er todelt, de skal definere målgruppetilhørighet og innstille på valg av plasseringssted. NIT sin innstilling går til den regionen som har beslutningsmyndighet i den aktuelle saken.

Det er ikke lagt opp til at regionene skal foreta noen selvstendig overprøving eller kvalitetssikring av innstillingen fra NIT. I dette tilsynet er det derfor foretatt en egen gjennomgang av NITs arbeid. Vi viser til denne rapporten som følger vedlagt.

Tiltak som er egnet til å ivareta barnets behov

Henvisninger til region nord om atferdstiltak oversendes til NIT som utreder saken, foretar en målgruppevurdering og innstiller på tiltaksvalg. Det fremkommer av Rutine 01 «Mottak av henvisningsskjema og innhenting av informasjon for vurdering av institusjonsplass» at regionene daglig skal sjekke om det er mottatt henvisning, og om disse omfatter NIT, skal saken oversendes NIT.

Når tiltaksvelger i NIT har gjort sin innstilling på tiltaksva lg, går innstillingen deretter tilbake til den aktuelle regionen som har myndighet til å beslutte tiltak i den enkelte saken. Det fremkommer gjennom intervjuene, både i nasjonalt inntaksteam og i Bufetat region nord, at innstillingen som oftest følges. Dette følger også av saksgjennomgangen vi har gjort av sakene som har vært i NIT fra region nord.

Bufetats rutiner for arbeid med bistandsplikten, Disponeringsskrivet og årsrapporten viser til styringssignaler om at det fortrinnsvis skal tilbys statlige tiltak ved atferdsplasseringer.

Tiltak innen rimelig tid

Henvisninger skal ifølge rutine 01 Mottak av henvisningsskjema og innhenting av informasjon for vurdering av institusjonsplass gjennomgås og fordeles daglig. Verken Bufetat region nord eller NIT sine rutiner sier noe om hva som er forsvarlig tidsbruk i disse sakene.

Dersom det på grunn av manglende plass eller særlige behov hos barnet gjør det nødvendig med enkeltkjøp av plass i privat tiltak har Bufetat region nord opprettet et eget team, Team 22, som skal behandle og beslutte i disse saken. Team 22 gjennomgår saker hver fjerde uke, men det er opplyst at dersom saken haster kan slik behandling skje raskere. Dette er en ordning som er særegen for region nord. Det fremkommer i intervjuene, både i NIT og i region nord, at dette i noen tilfeller har forlenget saksbehandlingsprosessen i disse sakene. Dette er kjent for ledelsen i region nord.

Bufetat region nord har ingen systematisk registrering eller kontroll av tidsbruken i disse sakene.

Vurdering av barnas synspunkter

Det fremkommer av Bufetats rutiner for atferdssakene, at det er NIT som skal innhente barnets synspunkter og vurdere og vekte disse i sin innstilling på tiltak. Vi viser her til rapport fra tilsynet med NIT.

Tilsagn om plass i institusjon utarbeides ved enhet for Inntak region nord. I 1 av 4 tilsagn vises det til barnets synspunkter som fremkom i innstillingen.

4 Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Tiltak i akuttsituasjoner

Bufetats beredskap overfor kommunene

Problemstillingen er om Bufetat region nord har forsvarlig beredskap i akuttsituasjoner.

Fylkesmannen vurderer at Bufetat region nord har organisert sin akuttberedskap på en oversiktlig måte gjennom at kommunene ved behov for bistand har ett telefonnummer, som er lett tilgjengelig, å forholde seg til uansett dag eller tid på døgnet bistandsbehovet oppstår. Regionen er videre organisert slik at alle henvendelser utenom kontortid, uavhengig av fylke, behandles av Røvika Ungdomssenter i Nordland.

Fylkesmannen vurderer videre at de ansatte har nødvendig kompetanse, kunnskap og opplæring til å håndtere akutthenvendelser, og det foreligger kjente rutiner og skjemaer til bruk i denne jobben.

Fylkesmannen vurderer at Bufetat region nord har forsvarlig beredskap i akuttsituasjoner.

Tiltak som er egnet til å ivareta barnets behov

Problemstillingen er om Bufetat region nord tilbyr tiltak som er egnet til å ivareta det enkelte barnets behov.

Bufetats rutiner for håndtering av akutthenvendelser sier at barnets behov skal ligge til grunn for vurdering av tiltak. Samtidig sier styringssignalene i Bufetat region nord at statlige tiltak fortrinnsvis skal benyttes ved akuttplasseringer, og de ansatte fortalte i intervjuene at disse styringssignalene sto sterkt. Fylkesmannen vurderer at et statlig tiltak kan være i samsvar med barnets beste, men vi vurderer også at disse hensynene i noen tilfeller kan stå i motstrid med hverandre og at det er en risiko for at dette konkrete barnets beste settes til side, når styringssignalene står så sterkt. Vi viser her også til at de ansatte i intervjuene sa at kjøp av tiltak først ble vurdert som et alternativ når statlige tiltak ikke er ledig eller allerede har vært prøvd.

Det har vært vanskelig for Fylkesmannen å vurdere om tiltaket som ble tilbudt i de konkrete sakene vi har gjennomgått, har vært i samsvar med barnets beste og har vært egnet til å ivareta dette barnets behov. Dette skyldes blant annet at henvendelsesskjema i flere saker ikke ble funnet i Birk, dokumentasjon av saksgangen har da vært sparsommelig, og i 14 av de 20 akuttsakene vi har gjennomgått, manglet tilsagnene en faglig begrunnelse for tiltaksvalget.

Videre ble tidsbruken til barnet var på plass i tiltaket, ikke alltid registrert.

Problemstillingen er om Bufetat region nord sin mangelfulle dokumentasjon av saksgangen og manglende faglig begrunnelse for tiltaksvalgene, fører til at Bufetat ikke kan sikre at tilbudet som gis er egnet til å ivareta barnets behov og gjør at saksgangen i akuttsakene er uforsvarlig.

En forsvarlig saksbehandling innebærer at alle sentrale vurdereringer, hva som er gjort og begrunnelsen for de valg som er tatt, er skriftliggjort. Dette gjelder også vurdering og vekting av barnets synspunkter. I tillegg til å sikre forsvarlighet i tråd med barnevernloven følger dette også av forvaltningsloven §§ 17 og 18 som gir partene en rett til å gjøre seg kjent med sakens opplysninger og sakens dokumenter. Kravet til dokumentasjon er lavere i akuttsakene enn i de planlagte tiltakene. Fylkesmannen finner imidlertid at det også i akuttsakene må kreves at de faglige begrunnelser som ligger bak et tilbud om akuttplass, må skriftliggjøres. Hensynet til sakens parter sin mulighet til å gjøre seg kjent med hvorfor nettopp dette tiltaket ble valgt, kommer her inn. Vi vurderer også at det er en risiko for svikt i forhold til å tilby et egnet tiltak til det enkelte barn, når ledelsen ikke har mulighet til å vurdere om tidsbruken er forsvarlig.

Ledelsens mulighet til å fange opp og korrigere eventuell svikt i akuttilbudet, fordrer også at de faglige begrunnelsene for tiltaksvalget dokumenteres. En standardformulering anses ikke å være en faglig begrunnelse.

Både ledelsen og de ansatte i region nord fremholdt i intervjuene at dokumentasjon er et område hvor regionen ikke er god nok. Det er ikke blitt satt inn tiltak for å motvirke dette. Når det ikke finnes rutiner for dokumentasjon og når det både er ulik oppfatning og praksis rundt hva som skal dokumenteres, hvor omfattende og hvor det skal dokumenteres, vurderer Fylkesmannen at dette er et område hvor det er stor fare for svikt, og at dette er et brudd på kravet til forsvarlig saksbehandling.

Tiltak innen rimelig tid

Problemstillingen er om Bufetat region nord tilbyr akuttiltak innen rimelig tid.

Bufetat region nord får i de aller fleste sakene ringt kommunen og har fatt presentert et akuttilbud innen 2 timer. Den tidsbruken som går fra kommunen har presentert tilbudet, til barnet er på plass i tiltaket, registreres ikke alltid, og regionen har heller ikke noen systematisk oversikt over tidsbruken i akuttsakene. Mangelen i henvendelsesskjema ved at tidspunkt for når barnet er i tiltaket ikke skal registreres, burde vært korrigert av ledelsen. Fylkesmannen vurderer at ledelsen ikke har mulighet til å gå inn å vurdere om tidsbruken er forsvarlig i den enkelte sak, eller vurdere tidsbruken i akuttsaker mer overordnet.

I flere av sakene vi har gjennomgått har barnet først blitt plassert dagen etter akutthenvendelsen. I noen saker var det ikke mulig å se hva som var årsaken til dette, mens i andre saker skyldtes dette forhold utenfor Bufetats kontroll. Det er imidlertid på det rene at i noen saker har barna måttet reise langt for å komme i tiltaket, og at lang reisevei nødvendigvis fører til at det tar lang tid før barnet er på plass i tiltaket. For barn i en krisesituasjon er det en ekstrabelastning å måtte reise langt eller å måtte utsette flyttingen til dagen etter på grunn av kommunikasjonsmessige forhold. Saksgjennomgangen viser at barn har måttet reise langt, og ikke fatt tilbud på en institusjon som geografisk var den nærmeste. I disse sakene fremkommer det ikke vurderinger av reisetid opp mot andre hensyn, og det er da heller ikke begrunnet hvorfor nærmeste institusjon ikke ble valgt. Fylkesmannen mener at dette i noen saker kan skyldes at det geografisk nærmeste statlige tiltaket ikke var ledig. Når styringssignalene om bruk av statlige tiltak står sterkt, er det en risiko for at dette konkrete barnets beste settes til side.

Bufetat sin selvpålagte 2-timersfrist måles i region nord til når kommunen har fått presentert ett tilbud. Dette er uavhengig av om barnet kommer seg til tiltaket i løpet av dagen.

Fylkesmannen mener at Bufetat region nord her må være mer opptatt av at tiden som går før barnet faktisk er på plass i tiltaket, er forsvarlig. Det er dette som må måles. Særlig er kanskje dette viktig i region nord som er en geografisk lang region. Dette for å kunne evaluere antall beredskapshjem og akuttinstitusjoner.

Fylkesmannen har ikke funnet grunnlag for å konkludere med at Bufetat region nord ikke tilbyr akuttiltak innen rimelig tid. Vi finner imidlertid at dette er et område hvor det er fare for svikt, og vi vurderer at Bufetat region nord har forbedringspotensial i forhold til å føre kontroll og ha styring på om tidsbruken og reiseavstanden i disse sakene er forsvarlig. Vi mener videre at det er svært viktig at Bufetat region nord vrir sitt fokus fra å etterstrebe å gi tilbud til kommunene innen 2 timer, til å fokusere på når barnet faktisk har mulighet til å være på plass i tiltaket.

Vurdering av barnas synspunkter

Problemstillingen er om Bufetat region nord innhenter, vurderer og vekter barnets synspunkter i akuttsakene.

Når de ansatte ikke har en felles oppfatning av hvordan barns rett til medvirkning skal ivaretas i Bufetat region nord, vurderer Fylkesmannen at dette gjør at barns rett til medvirkning blir tilfeldig og ikke styrt. Dette utgjør en fare for svikt i en lovpålagt oppgave.

Når Bufetat region nord mottar en akutthenvendelse skal Bufetat forsikre seg om at barnets synspunkter er innhentet, jf. Bufetats «Henvendelsesskjema for akuttsaker». Barns rett til medvirkning innebærer videre at Bufetat må vurdere og vekte barnets synspunkter, utfra dets alder og modenhet, ved valg og tildeling av type tiltak, jf. barnevernloven § 4-1 jf. 6-3. Vi presiserer at vi ikke mener at Bufetat selv skal snakke med barnet, og at kravet til medvirkning i akuttsaker er lavere enn i planlagte saker. Det må imidlertid kreves at Bufetat etterspør barnets synspunkter, at det dokumenteres dersom det ikke er mulig å innhente disse, og at Bufetat har med seg barnets synspunkter når det arbeides opp mot et aktuelt akuttiltak. Barnets synspunkter må da vurderes opp mot andre relevante hensyn. Fylkesmannen finner at Bufetat region nord ikke følger sin egen rutine når barnets synspunkter ikke ble innhentet i flere av akuttsakene vi har gjennomgått. Når da Bufetat heller ikke dokumenterer at det er gjort en vurdering og vekting av barnets synspunkter i 16 av de 20 akuttsakene vi har gjennomgått, finner Fylkesmannen at region nord ikke ivaretar barns lovpålagte rett til medvirkning i akuttsaker. Vi vurderer at dette støttes/samsvarer med det ledelsen og de ansatte selv sier i forhold til ivaretakelse av barnas rett til medvirkning.

Dette er et område hvor både ledelsen og ansatte i region nord har sagt at de ikke har en god nok praksis. Vi kan imidlertid ikke se at det er satt inn tiltak for å rette opp dette.

Bufetat region nord sikrer ikke at barns synspunkter etterspørres, vurderes og vektes i akuttsakene. Dette er et brudd på barns rett til medvirkning.

Planlagte hjelpe- og omsorgstiltak i institusjon

Tiltak som er egnet til å ivareta barnets behov

Problemstillingen er om Bufetat region nord tilbyr tiltak som er egnet til å ivareta det enkelte barnets behov.

Bufetat region nord har rutine for raskt å etterspørre tilleggsopplysninger, noe Fylkesmannen vurderer er viktig for raskt å komme i gang med de vurderinger som skal gjøres. Vi vurderer imidlertid at når Bufetat i denne innhentingen bruker en bekreftelse/standardmal med faste momenter over dokumenter som skal innhentes, gjør dette at Bufetat kan gå glipp av konkrete og viktige opplysninger om akkurat dette barnet. Gjennom intervjuene og saksgjennomgangen fremkommer det at det i varierende grad gjøres en konkret vurdering av hvilke opplysninger som trengs. Saksgjennomgangen viser også at det sjelden bes om ytterligere opplysninger enn de faste momentene i standardmalen.

Det har vært vanskelig for Fylkesmannen å se/følge saksgangen i mange av disse sakene. Dette fordi det ikke finnes vurderinger/beskrivelser i Birk av hva som gjøres underveis. Dette gjelder i flere av sakene. De vurderinger som gjøres i F2/F3-møtene finnes ikke dokumentert i Birk. Fylkesmannen vurderer at de opplysningene som oversendes F2/F3-møtene, jf. «Rutine for Inntaksmøte F2/F3 - Institusjonsplasseringer» og F2/F3-rnøtets innstilling på tiltak, er relevante og nødvendige opplysninger som skulle fremkommet/vært dokumentert i Birk.

Fylkesmannen mener det ikke er forsvarlig saksbehandling når vurderinger av tiltaksvalg ikke fremkommer i Birk. Vi vurderer videre at når det ikke er rutine for at barnets synspunkter skal oversendes de som skal beslutte tiltaksvalg, utgjør dette en fare for svikt i forhold til at barnets synspunkter i alle tilfeller er relevante når tiltaksvalg skal gjøres.

Tilsagnene skal inneholde en faglig begrunnelse for tiltaksvalget. Fylkesmannen har vurdert at 13 av de 19 sakene vi gjennomgikk, hadde en tilfredsstillende /forsvarligfaglig begrunnelse. I de resterende sakene var den faglige begrunnelsen for tiltaksvalget ikke dokumentert. Kravet til dokumentasjon og begrunnelse er større i disse planlagte tiltakene enn i akuttsaker. Dette utgjør, slik Fylkesmannen vurderer det, en fare for svikt, og innebærer et brudd på kravet til forsvarlig saksbehandling.

Tiltak innen rimelig tid

Problemstillingen er om Bufetat region nord tilbyr hjelpe- og omsorgstiltak innen rimelig tid.

Fylkesmannen har vurdert at i 3 av de 19 hjelpe- og omsorgstiltak sakene vi gjennomgikk, fikk ikke barna tilbud innen rimelig tid. Når det da ikke meldes avvik når bistandsplikten ikke oppfylles, er tidsbruken ikke vurdert og eventuelt korrigert. Vi finner imidlertid at i de øvrige sakene, ble tilbud gitt innen rimelig tid utfra kommunens anmodning og barnets situasjon og behov.

Ansatte i Bufetat region nord har meldt fra om at når en sak skal behandles i Team 22, kan dette ta lang tid. Saksbehandlingstiden i disse sakene er blitt lengre etter opprettelsen av Team

22. Ledelsen bekrefter under tilsynet at de er kjent med dette. Vi har imidlertid ikke fått opplyst at det er satt i gang vurderinger av om det her er fare for svikt. Det er da heller ikke vurdert korrigerende tiltak.

Bufetat region nord fører ikke en systematisk oversikt over saksbehandlingstid/tidsbruken i disse sakene. Bufetat region nord har da ikke et grunnlag for å systematisk følge med på om tidsbruken i disse sakene er forsvarlig, eller om dette er et område hvor det er fare for svikt og andre tiltak må vurderes. Hjelp til rett tid er et moment i vurderingen av om Bufetat tilbyr forsvarlig bistand. Når Bufetat region nord ikke har et system for å følge med på tidsbruken, vurderer Fylkesmannen dette som en svikt i internkontrollsystemet og et område hvor det er fare for at barn ikke får bistand innen rett tid. Svikten er imidlertid ikke vurdert å være så stor at det blir uforsvarlig.

Vurdering av barnas synspunkter

Problemstillingen er om Bufetat region nord innhenter, vurderer og vekter barnets synspunkter i hjelpe- og omsorgstiltakssakene.

I barns rett til medvirkning kreves det at barnets syn innhentes, vurderes og vektes av Bufetat i valg av tiltak. Kravet til at det legges til rette for at barn skal kunne medvirke i egen sak, er større i disse sakene enn i akuttsakene. De ansatte i Bufetat region nord har ulike oppfatninger om hva som er kravet til Bufetat i forhold til barns medvirkning. Fylkesmannen vurderer at Bufetat region nord ikke har et system som sikrer barns rett til medvirkning, når saksgjennomgangen viser at i nesten halvparten av de gjennomgåtte sakene har Bufetat ikke dokumentert at det er gjort en vurdering og vekting av barnets synspunkter.

At Bufetat region nord ikke har et system som sikrer barns rett til medvirkning vises også ved at regionen ikke har rutine for å etterspørre barnets synspunkter, og barnets synspunkter er heller ikke en del av de opplysningene som skal over til F2/F3 møtet som skal bestemme tiltaksvalg. Denne svikten er heller ikke fanget opp av ledelsen, og dermed ikke korrigert.

Bufetat region nord sikrer ikke at barns synspunkter innhentes, vurderes og vektes i hjelpe- og omsorgstiltakene. Dette er et brudd på barns rett til medvirkning.

Fylkesmannen vurderer imidlertid at Bufetat region nord legger til rette for barns medvirkning i etterkant av plassering gjennom blant annet avklaringsmøte.

Planlagte tiltak i institusjon for barn som har vist alvorlige atferdsvansker

Innenfor rammene av barnevernloven §§ 2-2 og 2-3 står Bufetat fritt til å bestemme hvordan de vil organisere sine oppgaver etter barnevernloven. Når kommunen anmoder om tiltak for barn som har vist alvorlige atferdsvansker, har etaten lagt oppgaven med å kartlegge barnet og finne egnet institusjon til NIT. Ifølge Bufdirs brev av 26. september 2016 har imidlertid ikke NIT myndighet til å beslutte hvilket tiltak som skal tilbys kommunen. Det er den regionen i Bufetat som har bistandsplikten som er ansvarlig for plasseringen i den enkelte sak.

Når etaten har organisert arbeidet slik at de har lagt en oppgave til en enhet med spesialkompetanse, må regionene uten videre kunne legge til grunn den innstillingen de får fra NIT. Det kan ikke forventes at de overprøver eller kvalitetssikrer NITs innstilling.

Tilsynsmyndigheten finner ikke grunnlag for å kritisere måten arbeidet er organisert på.

Det er regiondirektør for Bufetat region midt som har det faglige ansvaret for arbeidet NIT utfører, mens det er den aktuelle region i Bufetat som er rettslig ansvarlig for at det tiltaket som tilbys kommunen er eget til å ivareta barnets behov for omsorg og behandling. Dette innebærer at feil og lovbrudd som er gjort i arbeidet hos NIT får som konsekvens at regionen ikke oppfyller bistandsplikten sin når det gjelder tiltak til barn som har vist alvorlige atferdsvansker.

Tiltak som er egnet til å ivareta barnets behov

Problemstillingen er om Bufetat region nord tilbyr tiltak som er egnet til å ivareta det enkelte barnets behov.

I disse sakene er det NIT som både har ansvar for å innhente tilstrekkelig opplysninger, gjøre en målgruppevurdering og innstille på tiltaksvalg. Det vises her til de vurderinger som følger av rapporten fra tilsyn med NIT. I de 4 sakene vi har gjennomgått, fulgte Bufetat region nord NIT sin innstilling på tiltaksvalg.

Tiltak innen rimelig tid

Problemstillingen er om Bufetat region nord tilbyr atferdstiltak innen rimelig tid.

Fylkesmannen vurderer at Bufetat region nord har fokus på, og er rask med å få sak over til NIT når henvisningen gjelder atferdsplassering. De 4 atferdssakene vi har gjennomgått fra region nord, ble tilbud gitt innen rimelig tid.

Vi mener imidlertid at Bufetat region nord med fordel kan registrere og kontrollere tidsbruken mer systematisk også i disse sakene. Vi mener også at når ledelsen i Bufetat region nord har fått informasjon om at tidsbruken forlenges når sak skal behandles i Team 22, burde dette vært fulgt opp, kontrollert, med tanke på om tidsbruken er forsvarlig og med tanke på at barn fra region nord skal ha samme rett til tiltak innen rimelig tid som barn fra andre regioner.

Vurdering av barnas synspunkter

Problemstillingen er om Bufetat region nord innhenter, vurderer og vekter barnets synspunkter i atferdssakene.

Fylkesmannen viser her til vår rapport fra tilsyn med NIT hvor det konkluderes med at NIT ikke sikrer at barnets synspunkter er innhentet og vurdert ved innstilling på tiltak. Når Bufetat region nord da ikke kontrollerer at NIT har innhentet og vurdert barnets synspunkter, blir ikke denne svikten rettet opp når saken kommer tilbake til regionen.

5 Tilsynsmyndighetens konklusjon

Fylkesmannen påpeker følgende:

Akuttiltak:

Lovbrudd 1

Bufetat region nord sikrer ikke barns rett til medvirkning i behandling av akuttsaker.

Dette er brudd på barnekonvensjonen art. 12, barnevernloven§ 6-3 og § 2-3 tredje ledd og forskrift om medvirkning og tillitsperson (FOR-20I4-06-01-697)

Lovbrudd 2

Bufetat region nord sikrer ikke forsvarlig saksbehandling av akuttsaker. Dette ved at dokumentasjon av akuttsakene er mangelfull og tilsagn mangler faglig begrunnelse for tiltaksvalg.

Dette er et brudd på barnevernloven § 1-4 jf. § 2-3 tredje ledd, forvaltningsloven § lld og god forvaltningsskikk

Institusjon som planlagte hjelpe- eller omsorgstiltak:

Lovbrudd 3

Bufetat region nord sikrer ikke barns rett til medvirkning i behandlingen av søknad om hjelpe- og omsorgstiltak.

Dette er brudd på barnekonvensjonen art. 12, barnevernloven § 6-3 og § 2-3 tredje ledd og forskrift om medvirkning og tillitsperson (FOR-2014-06-01-697)

Lovbrudd 4

Dette er et brudd på barnevernloven § 1-4 jf. § 2-3 tredje ledd, forvaltningsloven § 11 d og god forvaltningsskikk

Institusjon som planlagt atferdstiltak:

Lovbrudd 5

Dette er brudd på barnevernloven § 2-3 andre ledd bokstava, jf. § 1-4 og § 2-3 tredje ledd.

Lovbrudd 6

NIT sikrer ikke barns rett til medvirkning i i sitt arbeid med å innstille på tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker.

Dette er brudd på barnevernloven § 4-1, jf. § 2-3 andre ledd bokstav a og § 2-3 tredje ledd.

Etter fullmakt

Hilde Bremnes
Utdanningsdirektør Fylkesmannen i Troms

Merete Troli
Sosial- og vergemålsdirektør Fylkesmannen i Nordland

Eivind Merok Fylkeslege
Fylkesmannen i Finnmark

Merete Jenssen
fagansvarlig barnevern

Kopi til:
Statens helsetilsyn, Postmottak
Bufetat region nord v/Hilde Skaret

Dokumntet er elektronisk godkjent og har ikke håndskrevne signaturer.

Alle tilsynsrapporter fra dette landsomfattende tilsynet

Tilsynsrapporter Bufetats bistandsplikt 2017

Søk