Rapport fra tilsyn med Ettervern ved Harstad kommune barne- og ungdomstjenesten seksjon barnevern 2017

Sammendrag

Fylkesmannen i Troms har gjennomført tilsyn med barne- og ungdomstjenesten i Harstad kommune. Formålet med tilsynet var å undersøke om ungdom som har hatt tiltak fra barneverntjenesten får tilbud om ettervern i henhold til gjeldende lovkrav. Tilsynet ble utført som en systemrevisjon.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Tilsynet avdekket to lovbrudd og det ble gitt to merknader.

Lovbrudd 1.

Harstad kommune utarbeider ikke skriftlig plan for fremtidige hjelpetiltak i god tid før fylte 18 år, for barn som er under offentlig omsorg.

Lovbrudd 2.

Harstad kommune sikrer ikke at alle barn som har ettervernstiltak har gyldige tiltaksplaner og at alle planer evalueres og justeres ved behov.

Merknad 1.

Harstad kommune har forbedringspotensial når det gjelder å sikre at alle ettervernstiltak avsluttes i henhold til gjeldende regelverk. Kommunen anbefales å få rutiner på plass.

Merknad 2.

Harstad kommune har forbedringspotensial når det gjelder å sikre at det gis tilstrekkelig og riktig informasjon om ettervern til den enkelte ungdom. Kommunen anbefales å få rutiner på plass.

Dato: 25.07.17

Janne Pedersen
revisjonsleder

 

Brita Stellander
revisor

 

Grethe Siri Kalstad
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Harstad kommune, Barne- og ungdomstjenesten, seksjon barnevern, i perioden 14.03.17 – 25.07.2017. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverntjenesten etter lov om barneverntjenester 2-3, fjerde ledd og 2-3b.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• Hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• Tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• Tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

Systemrevisjonen skal også bidra til større klarhet og forståelse av lovverket og økt kjennskap til risikoforhold, slik at tjenesten kan gjøre nødvendige korrigeringer for forbedring av tjenestene.

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik (lovbrudd) og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Lovbrudd er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift.
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Harstad kommune har ca. 24 800 innbyggere. 1. januar 2013 ble kommunen sammenslått med Bjarkøy kommune.

Kommunen er organisert etter to-nivå modellen. Barne- og ungdomstjenesten består av to seksjoner; seksjon barnevern og forebyggende seksjon. Seksjon barnevern yter tjenester til familier etter lov om barneverntjenester. Seksjon forebyggende består av ulike tjenester, herunder oppsøkende ungdomsteam, PMTO terapeuter, avlastning til familier som har barn mellom 0-18 år med funksjonsnedsettelser og koordinatorer for tverrfaglig forebyggende team for barn og unge. Enhetsleder for barne- og ungdomstjenesten har det overordnede ansvaret  for driften av enheten. Seksjon barnevern er inndelt i tre grupper; mottak, tiltak og omsorg.

Seksjonsleder barnevern har ansvar for driften av barneverntjenesten og gruppeleder har ansvar for daglig drift. Økonomiske avgjørelser er lagt til seksjonsleder. Dette følger av stillingsinstruks for gruppeledere. Seksjonsleder barnevern er stedfortreder for enhetsleder barne- og ungdomstjenesten, ved hennes fravær.

Seksjon barnevern har pr. 09.03.17 opplyst å ha 22 fagstillinger og 2 merkantile stillinger knyttet til seksjon barnevern. I tillegg har barne- og ungdomstjenesten ved forebyggende enhet 6,3 tiltaksstillinger, som også jobber i saker knyttet til seksjon barnevern.

Ungdommer som har ettervern følges opp av sosialkuratorer fra tiltaksgruppa eller omsorgsgruppa, avhengig av hvilke tiltak de hadde før fylte 18 år.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Forberedelse av tilsynet – intervju av ungdommer

Som en forberedelse til dette tilsynet har Fylkesmannen intervjuet 6 ungdommer fra Harstad og Tromsø kommune. Alle ungdommene var over 18 år og hadde ettervernstiltak da de ble intervjuet. Ungdommene ble forespurt og kontakt ble formidlet via barneverntjenestene. Alle ungdommene fikk samme spørsmål, og intervjuene foregikk på telefon eller ved kontorsamtaler. Hensikten med å intervjue ungdommene, var å øke Fylkesmannen sin kunnskap om hva som kan oppleves som viktig for ungdom i barneverntjenesten sitt arbeid med ettervern.

Svarene fra ungdommene oppsummeres slik:

• Ungdommene vet ikke helt hva slags hjelp de kan få som ettervern.
• De som bor i fosterhjem som ettervernstiltak vet ikke hva slags hjelp de kan få når de flytter ut av fosterhjemmet.
• Ungdommene vet ikke at de kan søke om bistand, hva de kan søke om og om muligheten for å klage på et avslag.
• Institusjonene bidro med informasjon om ettervern.
• Det ga trygghet å motta informasjon om ettervern i god tid før fylte 18 år, gjerne fra ca.16 år.
• Det ga trygghet og forutsigbarhet at de visste hva slags regler/normer/satser som gjaldt for økonomisk hjelp til etablering, husleie og livsopphold.
• Det ga trygghet at saksbehandler var tilgjengelig på mail og telefon/sms og responderte raskt ved behov for hjelp eller endring i tiltak.
• Ungdommenes svar er ikke en del av funnene i dette tilsynet. Svarene har gitt økt kunnskap om hva som kan oppleves som viktig for en ungdom i arbeidet med ettervern.

Revisjonsvarsel ble utsendt 14.03.17.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble gjennomført 09.06.17

Intervjuer
7 personer ble intervjuet. 6 av disse ble intervjuet den 09.06.17. Ett intervju ble gjort via Skype den 13.06.17.

Sluttmøte ble avholdt som lyd/bilde møte den 15.06.17

4. Hva tilsynet omfattet

Fylkesmannen har undersøkt om kommunen gjennom sine styringstiltak sikrer:

At Harstad kommune har et ettervern for ungdom som er i henhold til lovkrav. Dette gjelder både oppstart, oppfølging og avslutning av ettervernstiltak.

Lovkrav for området:

Barnevernloven § 1-3 – rett til ettervern
Barnevernloven § 1-4 – krav om forsvarlige tjenester
Barnevernloven § 2-1 – krav om internkontroll
Barnevernloven § 3-2 – plikt til å samarbeide med andre
Barnevernloven § 4-1 – hensynet til barnets beste
Barnevernloven § 4-4 – vedtak om hjelpetiltak
Barnevernloven § 4-5 – krav om tiltaksplan og evaluering av plan
Barnevernloven § 4-15 – krav om plan for fremtidige tiltak for barn som er under offentlig omsorg
Barnevernloven § 6-3 – barns rettigheter under saksbehandlingen

Forskrift om internkontroll § 4

Forvaltningslovens saksbehandlingsregler

FNs barnekonvensjon artikkel 3  – hensynet til barnets beste
FNs barnekonvensjon artikkel 12 – barns rett til å få si sin mening og bli hørt FNs barnekonvensjon artikkel 13 – barns rett til å motta og gi informasjon

5. Funn

Det ble avdekket 2 lovbrudd og gitt 2 merknader.

Lovbrudd 1.

Harstad kommune utarbeider ikke skriftlig plan for fremtidige hjelpetiltak i god tid før fylte 18 år, for barn som er under offentlig omsorg.

Dette er brudd på:
Barnevernloven § 4-15, § 1-4, § 2-1, § 4-1, § 6-3 og internkontrollforskriften § 4
FNs barnekonvensjon art. 3, 12 og 13

Lovbruddet bygger på følgende observasjoner, herunder intervju:

• Ved gjennomgang av 14 saksmapper hadde 12 av barna vært under offentlig omsorg frem til fylte 18 år. Ingen av de 12 hadde planer for fremtidige tiltak, jf. barnevernloven § 4-15.
• Det fremkom av intervjuene at det ikke ble laget plan for fremtidige tiltak.
• Kommunen har ikke gjennomført kartlegging og vurdering av sårbare områder knyttet til arbeid med ettervern for barn som er under offentlig omsorg.
• Kommunen har et avvikssystem for melding av avvik som er lite i bruk. Det er uklart for de ansatte hvilke avvik som skal meldes i systemet.
• Barneverntjenesten har mangelfulle rutiner og prosedyrer for arbeidet med ettervern. Dette gjelder både oppstart, gjennomføring og avslutning.
• Gjennom intervju fremkom det at ansatte ikke har tilstrekkelig kompetanse på området ettervern.
• Kommunen følger ikke med på om det utarbeides plan for fremtidige tiltak i god tid før ungdom som har vært under offentlig omsorg, fyller 18 år.
• Avviket er ikke fanget opp og korrigert.

Kommentar:
Barneverntjenesten har ansvar for at det utarbeides en plan for fremtidige tiltak for barn som er under offentlig omsorg dersom barnet samtykker til dette. En slik plan skal utarbeides i samarbeid med barnet i god tid før han eller hun fyller 18 år.

Overgangen til voksenlivet er en særlig sårbar fase for barn i barnevernet. Studier av unge med barnevernsbakgrunn viser at de generelt har flere utfordringer enn ungdommer uten barnevernsbakgrunn. Dette gjelder blant annet i forhold til skolegang, økonomi, helse og boligforhold. At barneverntjenesten i samarbeid med barnet, i god tid før det fyller 18 år, vurderer om plasseringen skal opprettholdes eller erstattes med andre tiltak etter 18 år, vil for de aller fleste barn gi trygghet og forutsigbarhet. Utarbeidelse av en skriftlig plan for fremtidige tiltak som kan endres dersom det blir nødvendig, vil tydeliggjøre barneverntjenesten sitt ansvar og trygge barnet ytterligere.

Lovbrudd 2.

Harstad kommune sikrer ikke at alle barn som har ettervernstiltak har gyldige tiltaksplaner og at alle planer evalueres og justeres ved behov.

Dette er brudd på:
Barnevernloven § 4-5, § 1-4, § 2-1, § 4-1 og § 6-3
FNs barnekonvensjon art. 3, 12 og 13

Lovbruddet bygger på følgende observasjoner, herunder intervju:

• I 5 av 12 saker manglet det gyldige tiltaksplaner.
• I 1 av 12 saker gikk det 11 mnd. før tiltaksplan kom på plass.
• I 4 av 7 saker som har gyldige tiltaksplaner, fremkommer det ikke at planene er evaluert.
• I saker der ungdom fortsatte å bo i fosterhjem fant vi i liten grad at planene inneholdt mål eller tiltak med fremtidsfokus på overgangen til selvstendig tilværelse.
• Kommunen har ikke gjennomført kartlegging og vurdering av sårbare områder knyttet til kommunens arbeid med tiltaksplaner for ungdom med ettervernstiltak.
• Det finnes ulike rutiner på tiltak- og omsorgsgruppa for evaluering av tiltaksplaner. Tiltaksgruppas rutiner om evaluering hver tredje måned ble ikke fulgt.
• Kommunen har ikke gode nok rutiner eller prosedyrer som sikrer at planene inneholder tilstrekkelig fremtids- og/eller selvstendighetsfokus.
• Kommunen har et avvikssystem for melding av avvik som er lite i bruk. Det er uklart for de ansatte hvilke avvik som skal meldes i systemet.
• Avviket er ikke fanget opp og korrigert.

Kommentar:
Når barneverntjenesten fatter vedtak om hjelpetiltak skal det utarbeides en tidsavgrenset tiltaksplan, som skal gi en oversikt over hvilke tiltak som settes i verk. Planen skal også evalueres regelmessig og det anbefales at det skjer kvartalsvis. Hvor ofte planen skal evalueres må imidlertid vurderes konkret i den enkelte sak. En plan for ettervernstiltak er en viktig forutsetning for at kommunen skal kunne ivareta ungdommens rettsikkerhet. Planen bidrar til trygghet og forutsigbarhet for ungdommen. Planen vil også bidra til planlagt og styrt oppfølging av ettervernstiltakene.

Merknad 1.

Harstad kommunen har forbedringspotensial når det gjelder å sikre at alle ettervernstiltak avsluttes i henhold til gjeldene regelverk. Kommunen anbefales å få rutiner på plass.

Lovkravet for området
Barnevernloven § 1-3 «opphør av tiltak ved fylte 18 år og avslag på søknad om tiltak skal regnes som enkeltvedtak og skal begrunnes ut fra hensynet til barnets beste»

Observasjoner:

• Det fremkom av intervju at lovens krav ikke var kjent for de ansatte i tjenesten før tilsynet ble påbegynt.

Kommentar:
Avslutning av en sak om ettervern skal regnes som et enkeltvedtak og begrunnes ut fra hensynet til barnets beste. Dette betyr at barneverntjenesten må begrunne avslutningen av tiltaket og orientere ungdommen om klageadgangen. Kommunen bør sørge for at dette er kjent for alle som arbeider med ettervern, og kontrollere at dette blir fulgt opp.

Merknad 2.

Harstad kommune har forbedringspotensial for å sikre at det gis tilstrekkelig og riktig informasjon om ettervern til den enkelte ungdom. Kommunen anbefales å få rutiner på plass.

Lovkravet for området

Barnevernloven § 1-3, §1 -4, § 2-1, § 3-2, § 3-3, § 4-1, § 4-15 og § 6-3

FNs barnekonvensjon art. 3, 12 og 13

Observasjoner:

• Det finnes ikke skriftlige rutiner eller retningslinjer for hva ettervernet kan eller skal inneholde.
• Det finnes ikke skriftlige prosedyrer eller retningslinjer for hva slags informasjon ungdom skal få om ettervern, herunder klageadgang og angrefrist.
• Det fremkommer ikke av journalene hva slags informasjon ungdommene har fått.
• Det fremstår som uklart hvilke vurderinger som ligger til grunn for avgjørelse om hvorvidt fosterforeldre skal få arbeidsgodtgjøring og utgiftsdekning.
• Det foreligger ingen norm på hva slags økonomisk hjelp ungdom kan få fra barneverntjenesten.
• Det fremkom av intervju at det er uklart om ungdom på videregående skole må søke lån i lånekassen til eget livsopphold og om ungdom må bruke sparepenger til livsopphold.
• Det fremkom av intervju at kommunen ikke har samarbeidsavtale eller samarbeidsrutiner med Nav om oppfølging av ungdom som mottar ettervernstiltak.

Kommentar:
For at ungdommer skal kunne få riktig og tilpasset ettervern etter fylte 18 år, er de avhengig av å få korrekt og nødvendig informasjon om hva ettervernstiltak kan inneholde.

Barns rett til medbestemmelse i etablering av ettervern, henger nøye sammen med hva slags informasjon de har mottatt om ettervern. Informasjon er en forutsetning for at barnet skal kunne gjøre gode valg og treffe beslutninger. Mangelfull eller feilaktig informasjon vil kunne medføre at ungdommer takker nei til ettervern, og dermed ikke får den nødvendige hjelp og støtte som er nødvendig for å lykkes i overgangen til en selvstendig tilværelse. Retten til medbestemmelse innebærer mer enn ungdommens rett til å takke nei til tiltak som de blir tilbudt etter fylte 18 år.

Vi vil understreke at både Nav og barneverntjenesten kan ha et ansvar for ungdom som mottar ettervernstiltak. En samarbeidsavtale eller en rutine vil kunne bidra til større forutsigbarhet, trygghet, avklaring og ansvarsfordeling.

Skriftlige prosedyrer og rutiner for hvilken informasjon ungdom skal få om ettervern på ulike tidspunkt, vil kunne sikre at ungdommen får nødvendig informasjon. Kommunen må også sørge for å ha et system som fanger opp om prosedyrer og rutiner følges.

6. Vurdering av kommunens styringssystem

Ved tilsynet ble det avdekket svikt i kommunens styringssystem. Barnevernloven § 2-1 annet ledd pålegger kommunen en internkontrollplikt. Dette innebærer at kommunens ledelse skal sørge for å ha et styringssystem som gjør at de kan følge med på kvaliteten i de tjenestene barnevernet gir og hvorvidt barneverntjenesten drives i henhold til gjeldene lover og forskrifter.

Barneverntjenesten må sikre at arbeidet med oppstart, gjennomføring og avslutning av ettervernstiltak, planlegges, utføres, kontrolleres og korrigeres ved behov. Kommunen har mangelfulle rutiner og prosedyrer for arbeidet med ettervern. Det er også gjennom tilsynet avdekket manglende kunnskap i tjenesten om området ettervern.

Barneverntjenesten har et avvikssystem for melding av avvik, men systemet var i lite bruk. Det var også uklart for de ansatte hvilke avvik som skal meldes i systemet.

Kommunen har gjennom møtevirksomhet informasjonsflyt mellom nivåene i kommunen. Rådmannen har møter med alle enhetsledere 4 ganger pr. år, og holder seg orientert om barnevernsområdet gjennom årsrapporteringen.

Når Fylkesmannen har funnet grunnlag for å påpeke aktuelle avvik, er dette fordi det vurderes at styringen ikke er tilstrekkelig. Kommunen har ikke et system som sikrer kontroll og korrigeringer av feil og mangler som medfører lovbrudd. Fylkesmannen vil understreke at kommunen i utgangspunktet selv bestemmer hvilke prosedyrer og administrative tiltak som skal utarbeides. Kommunen må konkret vurdere hva som er nødvendig og må i fremtiden ha et internkontrollsystem som fanger opp eventuelle lovbrudd, samt bruke erfaringene til regelmessig å gjennomgå og forbedre tjenesten.

7. Regelverk

Lov om barneverntjenester
Forvaltningsloven
Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter barnevernloven.
FNs barnekonvensjon om barns rettigheter

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Halvårsrapportering til Bufdir
• Organisasjonskart
• Oversikt over ansatte i barneverntjenesten
• Delegeringsreglement for perioden 2015-2019
• Sjekkliste oppfølging av barn i fosterhjem
• Driftsplan 2017 Barne- og ungdomstjenesten
• Prosedyre ettervern
• Egenvurderings-/kartleggingsskjema «Er du klar til å bo alene»
• Utvalgte dokumenter fra 14 saksmapper

Dokumenter lagt frem for tilsynet 09.06.17

• Prosedyre «Vurdering av habilitet»
• Administrative prosedyre – sosialkurator barnevern
• Administrative prosedyre – gruppeleder barnevern
• Rutiner og rutinebeskrivelse for arbeid i tiltaksgruppa
• Sjekkliste internrevisjon av barnevernssaker

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Revisjonsvarsel 14.03.17
• Brev fra Fylkesmannen vedrørende gjennomføring av tilsynet av 18.05.17
• Dokumentasjon sendt på epost 10.04.17
• Dokumentasjon levert fra kommunen datert 28.04.17
• Ettersendelse av dokumentasjon i form av epost av 07.06.17

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Grethe Siri Kalstad, revisor
Brita Stellander, revisor
Janne Pedersen, revisjonsleder