Rapport fra tilsyn med forsvarlig omsorg- forebygging, gjennomføring og oppfølging av tvang ved Aleris region nord, Nymogården, avdelingene Målsnes, Olsborgmoen og Skjeggenes 2018

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Aleris omsorg Norge, region nord, Nymogården (Aleris Nymogården) sine atferdsavdelinger, og besøkte i den forbindelse Aleris Nymogården fra 04.09. til 05.09.2018. Vi undersøkte om institusjonens avdelinger, Målsnes, Olsborgmoen og Skjeggenes, sørget for tydelige rammer som sikrer barna trygghet og at barna har stabil og god voksenkontakt på de ulike avdelingene. Det ble også undersøkt om forebygging, gjennomføring og oppfølging av tvang, ble utført i samsvar med aktuelle lovkrav slik at barna får trygge og gode tjenester.

Tilsynet ble gjennomført som en del av landsomfattende tilsyn initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen i Troms påpeker følgende:

Aleris Nymogården, ved avdelingene Målsnes, Olsborgmoen og Skjeggenes, sikrer ikke ungdommene stabil og god voksenkontakt. Institusjonen sikrer heller ikke at personale på hver vakt har tilstrekkelig kompetanse sett i forhold til institusjonens målgruppe.

Dette er brudd på barnevernloven § 1-4, § 4-1, kvalitetsforskriften § 5 og kapittel 2.

1. Tilsynets tema og omfang

I dette kapittelet beskriver vi hva som ble undersøkt i tilsynet.

Temaet for det landsomfattende tilsynet i 2018 er:

Forsvarlig omsorg - forebygging, gjennomføring og oppfølging tvang.

Fylkesmannen skal påse at barn får forsvarlig omsorg og behandling i barneverninstitusjon , jf. forskrift om tilsyn med barn i barneverninstitusjoner). For at tilsynet ikke skal bli for omfattende, er dette tilsynet avgrenset til å undersøke noen få, men viktige elementer i den daglige omsorgen for barna, og i tillegg institusjonens arbeid ved bruk av tvang.
Fylkesmannen skal undersøke og konkludere om institusjonen gir barna forsvarlige tjenester på disse områdene:

• Tydelige rammer som sikrer trygghet
• Stabil og god voksenkontakt
• Forebygging av alle typer tvang og begrensninger
• Gjennomføring av tvang i akutte faresituasjoner
• Oppfølging av alle typer tvang og begrensninger

Medvirkning vil være et gjennomgående og integrert tema i alle forhold som skal undersøkes .

I dette tilsynet har Fylkesmannen undersøkt og konkludert på om Aleris Nymogården, avdelingene Målsnes, Olsborgmoen og Skjeggenes, sikrer forsvarlige tjenester ved å ha tydelige rammer som sikrer barna trygghet , stabil og god voksenkontakt , og at forebygging, gjennomføring og oppfølging av tvang utføres i henhold til lovkrav. Tilsynet er dermed i utgangspunktet ikke bredt nok til å konkludere med om de enkelte avdelingene generelt gir forsvarlig omsorg, men vil kun konkludere mht. disse avgrensede områdene. Avdelingene er alle godkjent for plasseringer etter barnevernloven § 4-24 og § 4-26.

I barns utvikling er trygghet et grunnleggende behov. Tydelige rammer på institusjonen kan være med på å skape trygghet for de som bor der. At institusjonen skaper gode relasjoner mellom de ansatte og barna, har stor betydning for opplevelse av trygghet og trivsel på institusjonen. Tydelige rammer og rutiner , tilstrekkelig og stabil bemanning med kompetanse til å bygge gode relasjoner og kompetanse på institusjonens målgruppe og metodikk , er viktige elementer for å sikre barna på institusjonen trygghet. En god relasjon er betinget av at ansatte og barn kjenner hverandre godt, noe som krever en begrenset, men tilstrekkelig bemanning, som også er stabil. Disse elementene har Fylkesmannen fokus på i dette tilsynet.

Når det gjelder undersøkelsen av institusjonens tvangsb ruk, har Fylkesmannen undersøkt og konkludert om disse avdelingene hver for seg forebygger all bruk av tvang og begrensninger godt nok, om institusjonen har en forsvarlig gjennomføring av tvang i akutte faresituasjoner (rettighetsforskriften § 14) og om institusjonen har en forsvarlig oppfølging av all bruk av tvang og begrensninger. Undersøkelsen av om institusjonen, ved de enkelte avdelingene , forebygger og følger opp bruk av tvang og begrensinger er således ikke avgrenset til tvang i akutte faresituasjoner.

Barns rett til medvirkning har vært et gjennomgående tema i dette tilsynet. Fylkesmannen har undersøkt om institusjonen sørger for at barn far medvirke i alle saker som berører barna.

Tilsynet er avgrenset til å gjelde barn under 18 år og barn som er fylt 18 år med plasseringsvedtak fattet før barnet fylte 18 år.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverninstitusjoner, etter barnevernloven § 2-3 b. Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

Forskrift om rettigheter og bruk av tvang under opphold i barneverninstitusjon (rettighetsforskriften) § 1 omhandler institusjonens ansvar for å gi barn på barneverninstitusjon forsvarlig omsorg. Formålsparagrafens ordlyd er som følger:

«Institusjonens ansvar for å gi forsvarlig omsorg innebærer blant annet å gi beboerne vern og beskyttelse, tydelige rammer for å sikre trygghet og god utvikling, oppfølging av skole- og opplæringstilbud og fritidsaktiviteter, stabil og god voksenkontakt, opplevelse av mestring og å bli sett og hørt, samt å lære beboerne respekt og toleranse. Hva som er å anse som forsvarlig omsorg vil blant annet avhenge av beboerens alder og modenhet og formålet med plasseringen.»

Når barn bor på barneverninstitusjon har de krav på å få den omsorg de har behov for i foreldrenes sted. Dette innebærer blant annet at institusjonen må gi dem beskyttelse slik at de ikke utsetter seg for fare. Institusjonen må også sikre at ikke barna utsetter hverandre for fare, eller skader hverandre. Blant annet for å sikre dette, kan institusjonen iverksette innskrenkninger i barnas selvbestemmelsesrett og personlige frihet.

Tjenester og tiltak etter barnevernloven skal være forsvarlige, jf. barnevernloven § 1-4. Kjernen i forsvarlighetskravet er vurderinger av hva som kan betegnes som god praksis. Hva som er god praksis må avgjøres konkret i hver sak ut fra anerkjent fagkunnskap, faglige retningslinjer og allmenngyldige samfunnsetiske normer. Innholdet i kravet vil endre seg i takt med fagutviklingen og med endringer i verdioppfatninger i samfunnet.

Kravet til forsvarlige tjenester må ses i sammenheng med  prinsippet  om barnets beste. Hensynet til barnets beste er et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barnet. Det går frem av barnevernloven § 4-1 at det skal legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til beste for barnet. Det enkelte barns synspunkter er et vesentlig element når barnets beste skal vurderes.

Barns rett til medvirkning er hjemlet i barnevernloven § 4-1 annet ledd og forskrift om medvirkning og tillitsperson. I rettighetsforskriften § 7 og kvalitetsforskriften § 9 er barns rett til medvirkning under oppholdet ved institusjonen presisert nærmere. Med medvirkning forstås at barn skal få tilstrekkelig informasjon og få anledning til å komme med sine synspunkter. Barnets synspunkter må vurderes og tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.

Krav til internkontroll , jf. forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjoner (kvalitetsforskriften) § 10, innebærer at institusjonen gjennom sin styring skal sikre at oppgaver blir utført i samsvar med lovkrav.

Det hører til god forvaltningsskikk å sørge for tilstrekkelig dokumentasjon, slik at man kan gjøre rede for hva som er gjort og begrunnelsen for dette. Dokumentasjonsplikten er også en naturlig følge av forsvarlighetskravet og plikten til internkontroll (styring).

Kvalitetsforskriften § 1 stiller krav om at institusjonene skal ha en institusjonsplan. Institusjonen skal redegjøre for hvordan kravene i regelverket blir oppfylt og gi en beskrivelse av målsetting, målgruppe og metodikk. Krav til bemanning og de ansattes kompetanse fremgår av kvalitetsforskriften § 5 første ledd. Institusjonen skal ha en stillingsplan som sikrer en faglig forsvarlig drift . Dette innebærer at det til enhver tid må være forsvarlig bemanning sett i forhold til institusjonens målgruppe, målsetting og metodikk og at det er tilstrekkelig stabilitet i bemanningen.

Tvang

I barnevernloven § 5-9 og rettighetsforskriften er det gitt regler om barns rettigheter under institusjonsoppholdet og grensene for hva institusjonen kan iverksette av tvang og begrensninger.

Tvang i akutte faresituasjoner, jf. rettighetsforskriften § 14, bygger på hovedinnholdet i straffelovens alminnelige regler om nødrett og nødverge. Dette innebærer at en nødsituasjon gjør det lovlig å utøve handlinger som ellers ville vært ulovlige.

Rettighetsforskriften § 12 innebærer krav til institusjonen om å arbeide systematisk for å forebygge at barn blir utsatt for unødvendige begrensinger og tvang. Dette gjelder både generelt og i den enkelte situasjon. Når tvang har vært brukt, er institusjonen forpliktet til å gjennomgå episoden for å ivareta barnet som har vært utsatt for tvang. I tillegg skal leder gjennomgå hendelsen for å vurdere om det er nødvendig å gjøre endringer for å unngå tilsvarende bruk av tvang fremover.

Bruk av tvang skal dokumenteres i samsvar med reglene i rettighetsforskriften § 26.

3.   Beskrivelse av faktagrunnlaget

Her gjøres det rede for hvordan virksomhetens aktuelle tjenester fungerer, inkludert virksomhetens tiltak for å sørge for at kravene til kvalitet og sikkerhet for tjenestemottakerne blir overholdt.

Innledning

Aleris Nymogården er en privat barneverninstitusjon med kontor på Bardufoss. Institusjonen har mange avdelinger, både omsorgsavdelinger og atferdsavdelinger i Målselv-området. De tre atferdsavdelingene som tilsynet omfatter er lokalisert ved Olsborg (Olsborgmoen), Målsnes (Målsnes) og Øverbygd (Skjeggenes). Alle avdelingene er godkjent for plassering av to ungdommer plassert etter § 4-24 eller § 4-26. Målgruppen er ungdommer med alvorlige atferdsvansker med høy risiko for videre problemutvikling/vedvarende misbruk av rusmidler. Del av avsnitt fjernet  

Institusjonen har en institusjonsleder, - og to avdelingsledere på de tre avdelingene (Målsnes og Olsborgmoen har felles avdelingsleder). Institusjonen har en virksomhetsplan og en institusjonsplan. I følge institusjonsplanen er avdelingene tilrettelagt spesielt for ungdommer som har behov for spesielt oversiktlige og rolige omgivelser, og det er lagt til rette for individuelle tilpasninger , som sammen med stabile og tilgjengelige voksne vil legge til rette for et godt behandlingstilbud. Planen understreker at metodikken som benyttes ovenfor denne målgruppen har dokumentert effekt for atferdsendring. Institusjonsplanen viser til at det vektlegges tydelig struktur og rammer sammen med omsorg. Trygghet, relasjon og affektregulering er de tre pilarene som institusjonen, ifølge planen, arbeider med i det daglige. Det har vært flere utskiftinger på ledelsesnivå den siste tiden, noe regionnivået har opplyst at de er særlig oppmerksom på og som, ifølge regionledelsen, medfører en noe tettere oppfølging i denne fasen. Dette har også medført at Aleris Nymogården har noen færre avdelinger for tiden.

Tydelige rammer for å sikre trygghet

Institusjonen har rutiner som skal sikre gode inntak, herunder sikre informasjon om barnet ved innflytting og under oppholdet. «Rutine inntak og forvern» med sjekklister beskriver hva som skal gjøres, snakkes om og gjennomgås ved inntak av det enkelte barn.

Institusjonen har også rutiner som skal sikre at barna :far informasjon om avdelingen og om barns rettigheter på institusjonen og under oppholdet. I henhold til institusjonsplanen skal barna få utdelt heftet om rettigheter som barnevernsbarn , utarbeidet av Landsforeningen for barnevernsbarn . Noen ansatte opplyste at barna ved ankomst fikk heftet «Dine rettigheter», utarbeidet av Bufdir, ved innkomst. Andre viste til at dette heftet fantes i avdelingene og således var tilgjengelig for ungdommene etter inntak. Institusjonens rutine «Beboerrettigheter og innskrenkninger» benyttes også ved inntak og gjennom hele oppholdet, men ble ikke gjort tilgjengelig for ungdommene.

Ungdommenes behov, utfordringer og ønsker blir kartlagt både ved innflytting og underveis i oppholdet. Alle ungdommene har handlingsplaner. Det fremkommer både gjennom intervju og dokumentgjennomgang at handlingsplanene utarbeides og søkes evaluert i samarbeid med den enkelte ungdom. Det utarbeides ulike planer underveis i oppholde t, som «Risikoanalyse med handlingsplan» og «Sikkerhetsplan og risikovurdering» forut for en aktivitet.

Hver avdeling har sine husregler som er kjent for barna og skal sikre forutsigbarhet, tydelige rammer og trygghet for barna.

Institusjonen har et system for melding om avvik. De ansatte er kjent med systemet og melder avvik. Leder følger opp avvikene i systemet og eventuelt med e-post.

Institusjonen har rapporteringsrutiner ved overlapping to ganger pr uke, - i to timer. Overlappingsnotat fylles da ut av personalet i lag og inneholder informasjon om vakten som har vært, om ungdommene og om særskilte forhold vedrørende den enkelte som skal følges opp av ny vakt. Ifølge enkelte av de ansatte vi snakket med, kan overlappingsnotatene bli relativt omfattende.

Regionnivå etterspør og følger opp hvordan Aleris Nymogården arbeider med kravene til forsvarlig ledelse og trygge rammer for barna, herunder forsvarlig omsorg, gjennom for eksempel tirsdagsmøter, personalmøter og oppfølging etter vedtak om bruk av tvang.

Institusjonen er i ferd med å implementere et nytt IT-basert journalsystem, Cos.Doc. I henhold til institusjonsplanen skulle det i løpet av april d.å. være tilgjengelig og i bruk på samtlige avdelinger. Hensikten med implementeringen er ifølge institusjonen å sikre bedre skriftlig informasjonsdeling på klientnivå mellom miljøterapeuter og ledelse. Dagrapportene i dette systemet skal danne utgangspunkt for oppsummerende ukes- og månedsrapporter, når systemet er i drift.

Journalsystemet har vært tatt i bruk siden april, men implementeringen har imidlertid dratt noe ut i tid, noe som medfører at det nedtegnes opplysninger og vurderinger rundt ungdommene i ulike systemer som Cos.Doc, i intern sone, i overlappingsnotat, i tvangsprotokoller, mm., alt nedfelt i sikkert område «via» intern sone. Ikke alt av personell hadde tilgang til Cos.Doc systemet. Ifølge institusjonen håper man nå at implementeringen av systemet skal være på plass innen årsskiftet.

Stabil og god voksenkontakt

Ungdommene ved institusjonen har primærkontakt. Institusjonen har en rutine;

«Arbeidsbeskrivelse Primærkontakt». Ikke alle ansatte kjente til denne. En av ungdommene var imidlertid ikke kjent med hvem som var dennes primærkontakt. Det er mulig å få skiftet primærkontakt.

Avsnitt fjernet

Der Cos.Doc. delvis var tatt i bruk fant vi noe informasjon/dokumentasjon på samtaler og oppfølging av ungdommene. På etterspørsel mottok vi kopier av journalnotater fra intern sone, vedrørende to av ungdommene i en gitt periode spesifisert av oss. Disse viste at det hadde blitt gjennomført individuelle samtaler med ungdommene for å skape kontakt og tillit, og at samtaler og oppfølging av ungdommene ble dokumentert.

Institusjonene har en medlever turnus som er organisert ut fra tre faste team som jobber som følger: 4 dager på, 7 dager fri, 3 dager på og 7 dager fri. Ifølge institusjonsplanen legger denne type turnus til rette for kontinuitet, forutsigbarhet og stabilitet. Dette fordi arbeidstidsordningen reduserer antall omsorgsgivere og muliggjør større tilgjengelighet av voksne. En slik ordning med et fåtalls omsorgsgivere har som formål å bidra til utvikling av gode relasjoner og legge til rette for god informasjons flyt, ifølge samme plan. Det foreligger stillingsbeskrivelser .

I henhold til turnus skal det være tre ansatte pr dag/skift ved avdeling Målsnes der det bor en ungdom . Ved Olsborgmoen, der det bor to ungdommer, skal det være to ansatte pr. dag/skift, mens det på Skjeggenes skal være fire ansatte pr. dag/skift på det tidspunkt tilsynet fant sted. Der bor det en ungdom som ankom i sommer.

I Aleris Nymogårdens institusjonsplan (oppdatert pr. april 2018) er det beskrevet bemanningsplaner for hele institusjonen og for den enkelte avdeling.

Målsnes er i institusjonsplanen beskrevet med 7 stillingshjemler, 6 årsverk i turnusen og 33% utenfor turnus. Til sammen er det oppgitt 12 ansatte hvorav 4 har barnevernfaglig eller annen relevant høyere utdanning, 1 har annen høyskole og 7 ikke har høgskole eller universitetsutdanning. I mottatt oversikt over ansatte pr. 20.07.18 er det oppgitt 11 ansatte hvorav 5 ufaglærte.

Av samme oversikt fremgår det at to av de ansatte er engasjert via KPS Drift & Personell AS (KPS), bemanningsbyrå.

Olsborgmoen er i institusjonsplanen beskrevet med 7 stillingshjemler, 6 årsverk i turnusen og 33% årsverk utenfor turnus. Til sammen er det oppgitt 6 ansatte hvorav 4 har barnevernfaglig eller annen relevant høyere utdanning, 1 har annen høgskoleutdanning og 1 er ufaglært.

I mottatt oversikt over ansatte pr. 20.07.18 er det oppgitt 7 ansatte hvorav to er ufaglært.

Skjeggenes er i institusjonsplanen av april beskrevet med 7 stillingshjemler, 6 antall årsverk i turnus og 33% utenfor turnus. Til sammen er det oppgitt 6 ansatte hvorav 3 har barnevernfaglig eller annen relevant høyere utdanning, 1 har annen høyskoleutdanning og 2 er ufaglærte. I henhold til oversikten pr. 20.07.18 hadde Skjeggenes 13 ansatte, hvorav 6 er ufaglærte. Av oversikten fremgår det at en av de ansatte er engasjert via KPS bemanningsbyrå.

Det fremgår av mottatt oversikt over ansatte, oversikt over vikarer, samt mottatt turnus i juli og august 2018, med institusjonens kommentarer, at det varierer hvilken tilknytningsform personalet har til institusjonen og de enkelte avdelingene. Det er faste ansatte på de enkelte avdelingene, noen ansatte i engasjement (midlertidig) og ikke nødvendigvis knyttet til en særskilt avdeling, engasjementer med ansatte i bemanningsbyrå (KPS) i tillegg til tilkallingsvikarer. Ungdom som flyttet til en av avdelingene i sommer, hadde også med seg noen ansatte fra en annen Aleris institusjon i en oppstartsfase (som engasjement).

Mottatte turnusoversikter vedrørende faktisk bemanning i perioden 29.06. - 02.09.18 viser følgende:

Målsnes: I perioden 29.06. - 31.07. var det totalt 18 personer på jobb. Pr. 02.09. hadde det vært 22 personer på jobb (66 vakter/dager).

Olsborgmoen: I perioden 29.06. - 31.07. var det totalt 19 personer på jobb. Pr. 02.09. hadde det vært 27 personer på jobb. Det var kun vikarer (ikke ansatt ved avdelingen) på 11 vakter.

Skjeggenes: I perioden  29.06. -  31.07. var det til sammen 24 personer  på jobb. Pr. 01.09. hadde det vært 30 personer på jobb. Kun vikarer (ikke ansatt ved avdelingen) ved 3 vakter, og  19 vakter med to eller flere vikarer.

En gjennomgang av turnusene viser også at ved Olsborgmoen er det i perioden en av to på skiftene /dagene som er faglært (50%). Målsnes har i perioden i all hovedsak hatt en faglært på hvert skift/dag (33% av skiftet), mens Skjeggenes i  perioden  har flere uker  med  bare  en faglært på skiftet (25% av skiftet).

Aleris Ungplan & BOI har en rammeavtale med Bufdir vedrørende plasser ved Olsborgmoen der avtalen betinger 67,5% faglærte i avdelingen.

Avsnitt fjernet

Ledelsen følger med på om det er tilstrekkelig personal, og det forekommer at personal flyttes mellom avdelingene i spesielle situasjoner med utageringer el. Det har også forekommet en oppbemanning på avdelingene som følge av frigitt personale etter nedleggelse av en avdeling, ikke som følge av en vurdering rundt behov for oppbemanning. Dette ble ikke drøftet med ungdommene i forkant.

Forebygging av tvang og begrensninger

Institusjonen har rutiner for forebygging av tvang og begrensninger; «Tvang- forebygging og bruk», «Strategi for forebygging og utagering», «Inntak og forvern». Det gjøres risikovurderinger ved inntak og underveis, «Risikovurdering beboer», «Risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS) bofellesskap», «Aggresjonsregistrering» og «Episoderegistrering». Vurderingene som blir gjort benyttes for å forebygge bruk av tvang og begrensninger for det enkelte barn på de tre avdelingene.

Flere av de ansatte uttrykte at barna blir spurt om det var forhold som gjorde dem sint, redd eller som «trigget» dem. Dette ble bekreftet av barna.

I tvangsrapportene rapporteres hvilke forebyggende tiltak som blir forsøkt i forkant av et vedtak om tvang etter rettighetsforskriften.

Alle ansatte inklusive ledelsen ga uttrykk for at institusjonen og de som jobber  der er opptatt av å forebygge og unngå bruk av tvang.

Institusjonsleder og avdelingsledere har oversikt over omfanget av bruk av tvang på de ulike avdelingene. Institusjonen arrangerer jevnlig kurs i rettighetsforskriften og TiA (Trygg i Aleris) i henhold til Opplæringsplanen. Institusjonen har oversikt over hvem som har gjennomført kurs i 2018. I hht oversikten har 40 ansatte i hele Aleris Nymogården deltatt på kurs i rettighetsforskriften i 2018 (på tidspunkt for tilsyn), hvorav 10 fra de aktuelle avdelingene (inklusive to vikarer og institusjonsleder).

I henhold til Opplæringsplanen er kurs i rettighetsforskriften obligatorisk for alle nye medarbeidere. Ifølge institusjonen er det innført krav om to kurs pr. år for alle ansatte ved institusjonen fra og med høsten 2018. En av de ansatte vi snakket med hadde ikke deltatt i noen kurs i rettighetsforskriften, til tross for at vedkommende hadde vært ansatt i nærmere ett år.

Beslutning om bruk av tvang og makt er fra juli 2018 delegert fra leder til vaktansvarlig på avdelingen utenom ordinær arbeidstid, jf. «Bakvakt og ansvarsvakter - ansvarsforhold». Ikke alle ansatte vi snakket med var kjent med hvem som kan beslutte bruk av tvang/makt.

Gjennomføring av tvang i akutte faresituasjoner

I 2018, frem til dato for tilsynet, hadde det vært fattet 6 tvangsvedtak etter rettighetsforskriften § 14, tvang i akutte faresituasjoner, for de tre avdelingene til sammen. Institusjonen har en rutine «Tvang - forebygging og bruk», der det fremgår at andre tiltak skal være prøvd først og at tvangen skal opphøre straks faren er avverget.

Det fremgår gjennom intervjuene med de ansatte og av tvangsprotokollene at det snakkes med ungdommene under gjennomføringen av tvangen, for å søke å avbryte tvangen.

I en av tvangsprotokollene vedrørende ransaking (med samtykke) er situasjonen i protokollen feilaktig beskrevet som en § 14-situasjon. Denne inngår ikke i de 6 tvangs vedtakene nevnt over.

Et av disse seks vedtakene ble påklaget til Fylkesmannen. Ungdommen fikk medhold i at tvangen ikke var lovlig og kunne vært unngått.

Oppfølging av tvang og begrensninger

Institusjonen har rutiner for oppfølging av tvang og begrensninger i rutinen «Tvangsvedtak og protokoll - oppfølging», men også rutinen «Tvang- forebygging og bruk», inneholder beskrivelser av hvordan man skal gjennomgå tvangsbruken med den enkelte ungdom og hvordan institusjonen skal evaluere bruken av tvang. Vi fant at bruk av tvang ble drøftet på overlappingsmøter, der det også ble drøftet hvordan unngå en lignende situasjon i fremtiden.

Hittil i 2018 har det ved de aktuelle avdelingene vært fattet til sammen 14 ulike tvangsvedtak, vedtak om begrensninger, med tilhørende protokoller. En av protokollene viser til feil bestemmelse , uten at dette er fanget opp i institusjonens gjennomgang av tvangsbruken. Flere av protokollene er mangelfullt utfylt. Til tross for at Fylkesmannen ved tidligere tilsyn i 2018 har påpekt mangelfullt utfylte protokoller, var også nyere protokoller noe mangelfullt utfylt. I en av protokollene er det utfylt for isolering , mens dette ikke var tilfellet, noe som heller ikke var fanget opp under institusjonens gjennomgang av protokollen.

Fylkesmannens avgjørelser i klager på bruk av tvang , brukes ikke systematisk, regelmessig eller aktivt som en del av oppfølging av tvangsbruk. Ovennevnte avgjørelse fra Fylkesmannen etter klage, var ikke blitt gjennomgått med alle ansatte.

Ungdommer som har vært utsatt for tvang eller begrensninger, følges opp med samtaler, kartlegginger og vurderinger.

Leder gjør fortløpende vurderinger av bemanningen, og vi fant eksempler på at denne hadde økt på grunn av uro eller en risikovurdering.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

I dette kapittelet vurderer vi fakta i kapittel 3 opp mot lovbestemmelsene i kapittel 2.

Tydelige rammer for å sikre trygghet:

Problemstillingen er om Aleris Nymog ården, ved de tre avdelingene, har tydelige rammer som sikrer barna som bor der trygghet, og om barnas rett til informasjon og medvirkning blir ivaretatt.

Fylkesmannen i Troms vurderer at Aleris Nymog ården, ved de tre avdelingene, har rutiner for innhenting av informasjon og at det gjøres hensiktsmessige risikovurderinger både ved inntak i institusjonen og underveis i oppholdet. Det utarbeides planer for barna i samråd med barna, selv om det til tider kan være utfordrende å få til slikt samarbeid. Planene evalueres og justeres eventuelt underveis i oppholdet.

Vi vurderer at barnas rett til informasjon og medvirkning ivaretas gjennom informasjon og gjennom arbeid med planer som gjelder dem selv, og ved brukermedvirkningssamtale og utfylling av skjema «Brukermedvirknings-samtale beboer». Fylkesmannen vurderer at det blir gitt informasjon om den enkelte avdeling og om ungdommenes rettigheter under oppholdet, ved inntak i avdelingen. Fylkesmannen vurderer imidlertid at institusjonen ved disse avdelingene bør sørge for at alle ungdommene også mottar skriftlig informasjon om sine rettigheter ved inntak, i tråd med det som fremgår av institusjonsplanen.

Institusjonens rutiner og praksis ved overlappinger to ganger pr. uke, vurderes til å bidra til tydelige og rammer for ungdommene som bor ved avdelingene.

Fylkesmannen i Troms vurderer at Aleris Nymogården, ved avdeling Målsnes, Olsborgmoen , og Skjeggenes, har tydelige rammer som sikrer barna  trygghet , og  at barnas  rett til informasjon og medvirkning blir ivaretatt.

Fylkesmannen har registrert at det tar lengre tid å implementere journalsystemet Cos.Doc. enn planlagt og forventet. Dette har, som nevnt, medført at institusjonen dokumenterer informasjon om ungdommene i flere systemer. Fylkesmannen vurderer at dette medfører en større risiko for at ansatte og vikarer ikke har fullstendig oversikt over nedfelt informasjon om det enkelte barn og som kan være av betydning for å kunne gi det enkelte barn god omsorg og behandling. Dette kan også medføre at det er større risiko for at det glipper i dokumentasjon, noe som kan komme i strid med forvaltningslovens krav til dokumentasjon.

Denne situasjonen medfører også, slik Fylkesmannen vurderer det, at det fram til systemet er ferdig implementert og virker etter sin hensikt, stilles særlige krav til institusjonens ledelse og til institusjonens internkontroll. Institusjonen anbefales derfor at implementeringen og opplæringen av ansatte, gis prioritet. Fylkesmannen vil følge med på denne implementeringen ved kommende tilsyn.

Stabil og god voksenkontakt

Det fremgår av barnevernloven § 1-1 at «Loven skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Loven skal bidra til at barn og unge møtes med trygghet, kjærlighet og forståelse og at alle barn og unge får gode og trygge oppvekstvilkår.»

Av lovens § 1-4 fremgår det at «Tjenester og tiltak etter denne loven skal være forsvarlige.» Hensynet til barnets beste fremgår av barnevernloven § 4-1: «Ved anvendelse av bestemmelsene i dette kapitlet skal det legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til beste for barnet. Herunder skal det legges avgjørende vekt på å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen.»

I barnevernloven § 5-10 er det hjemmel for å gi forskrifter om hvilke krav som kan stilles til institusjonene, herunder faglige krav og bemanning. Dette for å sikre en forsvarlig standard på institusjonene. Slik forskrift er gitt, kvalitetsforskriften, der det i § 5 fremgår følgende:

«Institusjonen skal ha en stillingsplan som sikrer en faglig forsvarlig drift. Institusjonen skal ha tilsatt personell med tilstrekkelig nivå og bredde i kompetansen sett i forhold til institusjon ens målgruppe og målsetting. Institusjonen skal ha en arbeidsordning som sikrer kontinuitet og stabilitet for beboerne.»

I tråd med denne bestemmelsen, må leder sikre at institusjonen, ved de tre avdelingene, har en arbeidstidsordning som sikrer kontinuitet og stabilitet for barna som bor der. Leder skal også sikre at det er nok ansatte med tilstrekkelig kompetanse på jobb til enhver tid, uavhengig av dag, natt, ferier og høytider.

Som nevnt over er de tre avdelingenes målgruppe ungdommer med alvorlige atferdsvansker med høy risiko for videre problemutvikling/vedvarende misbruk av rusmidler. Avdelingene ligger landlig til ca. to timers kjøring fra Tromsø. Ved Målsnes og Skjeggenes bor det del av avsnitt fjernet sammen med de ansatte som er på jobb (4 voksne), mens det på Olsborgmoen bor tall fjernet ungdommer. Selv med en fast turnus som beskrevet i institusjonsplanen, vil dette medføre at det er relativt mange voksne å forholde seg til.

Fylkesmannen har i tilsynet bedt om oversikt over faktisk bemanning for juli og august måned. Fylkesmannen er innforstått med at dette er feriemåneder, der det i perioder vil være behov for vikarer for de fast ansatte  ved  de enkelte avdelingene.  Fylkesmannens gjennomgang av den faktiske bemanningen  på avdelingene,  viser  at ungdommene, - også de to som flyttet til avdelingene i sommer, dessverre har måtte forholde seg til svært mange voksne. Særlig gjelder dette avdelingene Olsborgmoen  og Skjeggenes, med  hhv 27  personer på vakter i perioden 29.06. - 01.09.18, (to personer pr. skift/dag) og 30 personer  pr. 01.09.18 (24 personer i juli), (4 personer pr. skift/dag). Slik Fylkesmannen vurderer det fremstår dette ikke som en situasjon som sikrer kontinuitet og stabilitet for del av avsnitt fjernet ungdommene, som må forholde seg til så mange ulike voksne i de aktuelle periodene. Det er grunn til å understreke at dette er særlig sårbare ungdommer som er plassert ved institusjonen for å få behandling for sine utfordringer. Særlig uheldig var denne situasjonen for de del av avsnitt fjernet nyankomne ungdommene.

At det ved avdelingene i perioden kun var vikarer (ikke ansatt ved avdelingen) ved 11 vakter (Olsborgmoen) og 3 vakter ved Målsnes, understreker, etter vårt syn, også mangelen på sikring av god og stabil voksenkontakt.

Avsnitt fjernet

Fylkesmannen vurderer at denne faktiske bemanningen, med mange voksne på vakt i perioden , ikke sikrer ungdommene god og stabil voksenkontakt, med kontinuitet i omsorgen, noe som vurderes å være i strid med barnevernloven § 1-4 og § 4-1, samt kvalitetsforskriften § 5.

Slik Fylkesmannen vurderer det, var den faktiske bemanningen ved avdelingene i den aktuelle perioden, heller ikke i tråd med formålet med institusjonens arbeidstidsordning, «å redusere antall omsorgsgivere og muliggjøre større tilgjengelighet av voksne», slik det fremgår av institusjonsplanen.

Institusjonens leder har for Fylkesmannen fremholdt at mange av vikarene på den enkelte avdeling er erfarne og dyktige personell ansatt ved andre avdelinger, eller at engasjert personell har god kompetanse. Fylkesmannen har ikke grunnlag for å hevde at dette ikke er korrekt, men dette endrer ikke på det faktum at ungdommene har måttet forholde seg til mange ulike voksne og at dette har skapt en ustabil voksenkontakt på de nevnte avdelingene. Fylkesmannen finner også grunn til å påpeke at det fremstår noe uoversiktlig med personell med mange ulike tilknytninger til institusjonen; - fra ansatte ved den aktuelle avdelingen , engasjementer og tilkallingsvikarer. Fylkesmannen registrerer også at institusjonens oversikt over ansatte også inkluderer engasjement via bemanningsbyrå, der den aktuelle personen er ansatt i bemanningsbyrået.

Fylkesmannen finner det også uheldig at institusjonen oppbemanner, uten at det har vært vurdert som et behov, men at dette skyldes ledig personell som følge av nedlegging av en annen avdeling. Dette utgjør ytterligere voksne å forholde seg til for ungdommene. For Fylkesmannen fremstår det særlig kritikkverdig at dette ikke ble drøftet med de aktuelle ungdommene.

Når det gjelder kravet til kompetanse (nivå og bredde) for de ansatte på jobb til enhver tid, så har vi sett at Målsnes i all hovedsak har hatt en faglært (av tre) på jobb i perioden, noe som tilsvarer 33%. Skjeggenes har i perioden flere uker med kun en faglært (av fire) på jobb, dvs. 25%.

Bufdir har gitt noen uttalelser om krav til bemanning og kompetanse i barneverninstitusjoner i henhold til kvalitetsforskriften § 5. I uttalelse av 28.04.17 viser Bufdir til BLDs presiseringer av regelverket i brev av 11.02.04, der BLD har fremholdt at godkjenningsmyndigheten alltid må foreta konkrete vurderinger i forhold til hver enkelt institusjon, - målsetting, målgruppe metodikk, mm.. Bufdir viser i nevnte brev også til en tidligere uttalelse fra direktoratet som følger: «For å ha tilstrekkelig nivå i kompetansen kreves  det  etter  direktoratets  oppfatning som utgangspunkt at institusjoner skal tilstrebe å ha en bemanning hvor opp mot 50% av de ansatte har barnevernfaglig og/eller sosialfaglig kompetanse. Kravet om opp mot 50% med barnevernfaglig og/eller sosialfaglig kompetanse gjelder på hver enkelt avdeling. Dette er en praksis som regionene (godkjenningsmyndigheten- , vår tilføyelse) i all hovedsak har lagt til grunn, og som direktoratet har opprettholdt i avgjørelsene i klagesaker.».

Bufdir viser så til et senere brev der de selv uttalte/tilføyde: «Det følger av barnevernloven § 1-4 at tjenester og tiltak etter loven skal være forsvarlige. Videre følger det av kvalitetsforskriften at barneverninstitusjoner skal ha en stillingsplan som sikrer forsvarlig drift. Selv om 50% kravet gjelder pr. avdeling, må regionene sikre at det er forsvarlig bemanning og tilstrekkelig nivå i kompetansen ved hvert skift. Kravet til bemanning og kompetanse må videre avspeile institusjonens målgruppe og målsetting. Dette innebærer at regionene kan stille ulike og/eller strengere krav til noen institusjoner enn andre.»

Slik Fylkesmannen vurderer det, kan det ikke være tvilsomt at kravet til 50% faglærte ved hver avdeling og ved hvert skift gjelder for denne type institusjoner med unge med alvorlige atferdsvansker, med behov for behandling. Sett hen til ovennevnte funn der vi har registrert atskillig lavere andel av bemanningen med barnevernfaglig og/eller sosialfaglig kompetanse ved flere skift/dag, så vurderer Fylkesmannen at slik bemanning ikke tilfredsstiller barnevernlovens krav til forsvarlige tjenester og tiltak(§ 1-4), eller kvalitetsforskriftens krav til kompetanse gitt i § 5. Dette er avdelinger med ungdom som er der for å få behandling. Når institusjonen har vurdert at det er nødvendig å bemanne opp, har Fylkesmannen vanskelig for å forstå at institusjonen finner det forsvarlig at dette gjøres med ufaglært personale.

Forebygging av tvang og begrensninger

Problemstillingen er om Aleris Nymogården, ved de aktuelle avdelingene, arbeider for å forebygge all bruk av tvang og begrensninger, og om barnas rett til medvirkning er ivaretatt i forebyggingen.

Fylkesmannen i Troms vurderer at Aleris Nymogården, ved disse avdelingene, arbeider rutinemessig og planmessig for å forebygge bruk av tvang og begrensninger. Ved utarbeidelse av «Risikoanalyse med handlingsplan» gjøres det en konkret vurdering av barnets utfordringer, en vekting av graden av risiko på ulike områder, hvordan man skal jobbe i ft. dette samt hvilke tiltak som skal settes inn.

Vi vurderer at institusjonen har fokus på å involvere ungdommene i forebyggingen. Det snakkes med de om blant annet triggere, og hva som kan roe barnet i en gitt situasjon. Dette dokumenteres og gjøres kjent for de ansatte. Når det gjelder videreformidling til vikarer, vurderer vi at institusjonen har et forbedringspotensial.

Ledelsen ved institusjonen skal følge med og sikre at de ansatte rar nødvendig kompetanseheving for å kunne arbeide forebyggende. Særlig viktig blir dette når personalet, som her, består til dels av mange i engasjementer og tilkallingsvikarer.

Fylkesmannen vurderer at det arrangeres og gis tilbud om opplæring i rettighetsforskriften som et ledd i å forebygge bruk av tvang og begrensninger. Vi anbefaler at institusjonen i større grad sikrer en oversikt over hvem av de ansatte som har gjennomført kurs og når, for slik å sikre jevnlige opplæringer og oppfriskninger i regelverket for den enkelte ansatte, nettopp for å sikre kunnskap og derigjennom forebygge bruk av tvang. Se også under punktet «oppfølging av tvang og begrensninger». Slik Fylkesmannen vurderer det er institusjonens avgjørelse om minimum 2 kurs i året fra høsten 2018, et uttrykk for at institusjonen har fanget opp at det er behov for større kunnskap på området, - for at personalet skal kunne arbeide forebyggende.

Vi anbefaler også en gjennomgang  med de ansatte av hvem som kan beslutte tvang og makt, da det ble gitt uttrykk for at dette fremsto noe uklart etter endringene i juli.

Fylkesmannen i Troms vurderer at Aleris Nymogården, ved de aktuelle avdelingene, arbeider for å forebygge all bruk av tvang og begrensninger, og at det også her legges til rette for barnas medvirkning, men at institusjonen ved de aktuelle avdelingene har et forbedringspotensial i forhold til forebygging av tvang og begrensninger.

Gjennomføring av tvang i akutte faresituasjoner

Problemstillingen er om Aleris Nymogården, ved de aktuelle tre avdelingene, gjennomfører tvang i akutte faresituasjoner i tråd med regelverket.

Seks episoder der det er besluttet tvang etter § 14 i løpet av 8 måneder, tilsier i utgangspunktet ikke at det benyttes tvang unødig og i stort omfang, sett hen til målgruppen. Fylkesmannen har gjennom intervju med ansatte og en gjennomgang av avviksmeldinger inntrykk av at institusjonen har stor fokus på å unngå bruk av tvang i akutte situasjoner, og at flere slike situasjoner er blitt avverget ved at personal har trukket seg unna, klart å roe ned ungdommen, o.l. At Fylkesmannen i et av vedtakene har gitt ungdommen medhold i sin klage på tvangsbruken i en gitt situasjon, medfører ikke at vi vurderer dette som en systemsvikt.

Fylkesmannen i Troms vurderer at institusjonen, ved de tre avdelingene, gjennomfører tvang i akutte faresituasjoner i tråd med regelverket.

Oppfølging av tvang og begrensninger

Spørsmålet her er om Aleris Nymogården, ved de tre avdelingene, i etterkant av en tvangsepisode eller begrensning, gjennomgår hendelsen i samsvar med regelverket , og om berørte barns rett til medvirkning er ivaretatt i gjennomgangen og videre oppfølging.

Hovedhensikten med å gjennomgå tvangsbruk i etterkant er å søke å forebygge  lignende episoder i fremtiden og at barnet og personalet skal ra muligheten til å bearbeide hendelsen.

Dette er av avgjørende betydning for å vurdere og sikre overholdelse av barnets rettigheter og kvalitets- og forsvarlighetskravet slik dette fremkommer av lov og forskrifter. Det er viktig at denne oppfølgingen skjer systematisk og at den er styrt fra ledelsen. Det er også avgjørende at ledelsen har oversikt over den samlede tvangsbruken på institusjonen , og tvangsbruken mot den enkelte.

Fylkesmannen anbefaler Aleris Nymogården å fortsette jobben med å få en oversikt over de ansattes kompetanse og over gjennomførte aktuelle kurs i rettighetsforskriften og sikre at nytilsatte gjennomfører kurs i tråd med institusjonens nye målsetting om to kurs pr. år. Særlig viktig er det også at nytilsatte, vikarer og andre som engasjeres for en periode far tilbud om dette tidlig, jfr. den ansatte som etterlyste opplæring etter å ha vært ansatt nærmere ett år.

Fylkesmannen anbefaler institusjonen å benytte Fylkesmannens avgjørelser i klagesaker i sin oppfølging og evaluering av bruk av tvang og begrensninger. Fylkesmannen anbefaler også at institusjonen sørger for en gjennomgang av utfylling av tvangsprotokoller med de ansatte, slik at dette forbedres. Videre anbefales ledelsen i gjennomgangen i større grad å søke å fange opp mangelfullt utfylte rapporter, slik at dette raskt kan rettes opp og bidra til læring.

Fylkesmannen vurderer at Aleris Nymogården gjennomgår og følger opp tvangsepisoder og begrensninger i tråd med regelverket, men at institusjonen har forbedringspotensial her.

5. Fylkesmannens konklusjon

Her presenterer vi konklusjonen av vår undersøkelse , basert på vurderingene i kapittel 4. Fylkesmannen i Troms påpeker følgende:

Aleris Nymogården, ved avdelingene Målsnes, Olsborgmoen og Skjeggenes, sikrer ikke ungdommene stabil og god voksenkontakt. Institusjonen sikrer heller ikke at personale på hver vakt har tilstrekkelig kompetanse sett i forhold til institusjonens målgruppe.

Dette er brudd på barnevernloven § 1-4, § 4-1, kvalitetsforskriften § 5 og kapittel 2.

6. Oppfølging av påpekte lovbrudd

Fylkesmannen ber Aleris Nymogården iverksette tiltak  slik  at  lov og  forskriftskrav overholdes. I forbindelse med institusjonens uttalelse til utkast til rapport, datert 15.11.18, har institusjonen beskrevet de tiltak som er satt i verk i etterkant av vårt tilsyn. Vi registrerer at institusjonen dermed er godt i gang med å iverksette tiltak i forhold til lovbruddene.

Innen 03.01.19 ber vi om oversendelse av en plan som bør vise:

Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene er iverksatt

Hvordan ledelsen vil gjennomgå om tiltakene har virket som planlagt etter at de har fått virke en stund.

Virksomhetens egne frister for å sikre fremdrift.

Dersom det er satt i verk andre tiltak enn det som fremkommer av brev av 15.11.18, ber vi om en beskrivelse av disse.

Etter fullmakt

Hilde Bremnes
utdanningsdirektør

Brita Stellander
seniorrådgiver/revisjonsleder

 

Kopi til:
Statens helsetilsyn, Postboks 231, Skøyen, 0213 Oslo
Aleris omsorg Norge, region nord, Skippergata 41-47, 9008 Tromsø

Dokumentet er elektronisk godkjent og har ikke håndskrevne signaturer.

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

I dette vedlegget omtaler vi hvordan tilsynet ble gjennom ført, og hvem som deltok .

Varsel om tilsynet ble sendt 20.08.18.

Tilsynsbesøket ble gjennomført ved Aleris Nymogården, og innledet med et kort informasjonsmøte 04.09.18. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 11.09.18.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Oversikt over barna som bodde ved de tre avdelingene
• Barnas planer, vedtak, kartlegginger m.
• Organisasjonskart
• Institusjonsplan
• Virksomhetsplan
• Oversikt over ansatte
• Stillingsbeskrivelser og Arbeidsbeskrivelse Primærkontakt
• Turnusplan for de tre avdelingene med faktisk bemanning
• Opplæringsplan Region Nord, 2018
• Oversikt over deltakere på kurs i 2018
• Trygghet og trivsel hos oss
• Tiltaksplan Aleris Nymogården
• Risikovurdering beboer
• Rutine «Inntak og forvern»
• Rutine «Handlingsplanarbeid - mål, tiltak og evaluering»
• Rutine «Voldsproblematikk»
• Rutine «Rus- forebygge og håndtere»
• «Risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS) bofellesskap»
• Skjema «Aggresjonsregistrering» og «Episoderegistrering »
• Rutine «Beboerrettigheter- og innskrenkninger»
• Rutine «Tvang- forebygging og bruk»
• Rutine «Tvangsvedtak og protokoll - oppfølging»
• Skjema «Overlappingsnotat»
• 4 eksempler på utfylt overlappingsnotat
• Rutine «Beboermedvirkning-opp følgingssamtale
• 4 eksempler Brukermedvirkningssamtale for barn/ungdom
• «Fullmakt - delegasjon avdelingsledere»
• Rutine «Bakvakt og ansvarsvakter - ansvarsforhold»
• Rutine «Dokumenter /informasjo n/møtereferat. Oppbevaring»
• Oversikt over avviksmeldinger 11.04. - 08.18
• Journalnotater ungdom, 08. - 03.09.18
• Journalnotater ungdom , 08. - 26.08.18
• Oppdragsgiverundersøkelsen Barnevern 2017
• Rapport 2017 Aleris Nymogården
• Rammeavtale om plasser i privat barneverninstitusjon mellom Bufdir og Aleris Ungplan & BOI

Det ble valgt 4 mapper etter følgende kriterier: vedtak, planer og tvangsprotokoller

To ungdommer ble intervjuet i forbindelse med tilsynet.

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• Seniorrådgiv er, Brita Stellander, Fylkesmannen i Troms , revisor/revisjonsleder
• Fagsjef, Merete Jenssen , Fylkesmannen i Troms, revisor
• Seniorrådgiver, Janne Pedersen, Fylkesmannen i Troms, revisor