Rapport fra tilsyn med kommunens folkehelsearbeid - tilbakemelding på egenvurdering Åseral kommune etter lov om folkehelsearbeid i kommune 2014

Sammendrag

Fylkesmannen i Vest-Agder har høsten 2014 utført et kartleggingstilsyn i alle fylkets kommuner med oppfølgingen av plikter etter folkehelseloven. Det er lagt særlig vekt på det såkalte oversiktsarbeidet; det å ha løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne. Tilsynet er utført i form av egenvurdering gjennom utfylling av et standardisert spørreskjema. Målsettingen har vært å ra en oversikt over situasjonen i fylket og stimulere til oppfylling av kommunenes forpliktelser etter folkehelseloven.

Bakgrunnen er bl.a. at alle fylkesmenn i høst i utvalgte kommuner har gjennomført tilsyn etter systemrevisjonsmetodikk med ivaretaking av det løpende oversiktsarbeidet. I Vest-Agder er slikt tilsyn utført i tre kommuner. Målsettingen var å bidra til at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette; samt å stimulere til videreutvikling av arbeidet.

I Vest-Agder har derved tre kommuner hatt tilsyn etter systemrevisjonsmetoden, og alle kommuner har hatt kartleggingstilsyn.

I det følgende gjengis mer om bakgrunnen for tilsynet, samt Fylkesmannens vurdering av situasjonen i kommunen etter gjennomgang av den informasjonen kommunen selv har gitt.

Fredrik Dahl
seniorrådgiver (jurist)

Marie Christine F. Calisch
seniorrådgiver folkehelse

 

1. Innledning

Kartleggingstilsynet i form av egenvurdering har vært knyttet til det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid, som fylkesmennene har gjennomført høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Tema for det landsomfattende tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne, jf. § 5 i folkehelseloven.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av §§ 4-9 og §§ 27-30 i lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven).

Fylkesmannens tilsynsansvar og myndighet følger av folkehelseloven § 31, jf. kommuneloven § 10A.

Kartleggingstilsynet i form av kommunens egenvurdering har hatt følgende målsetting:

• Se om kommunen har startet opp det systematiske, løpende oversiktsarbeidet, om dette er tilstrekkelig forankret, og om samfunnsmedisinsk kompetanse er involvert i arbeidet.
• Stimulere til at igangsatt løpende oversiktsarbeid videreutvikles; samt bidra til at de kommuner som ikke har startet opp oversiktsarbeid, kommer i gang med dette.
• Gi en mer generell vurdering av kommunens arbeid med oppfylling av sine forpliktelser etter folkehelseloven (med unntak av miljørettet helsevern).

Fylkesmannen i Vest-Agder har utarbeidet et egenvurderingsskjema, hvor kommunen selv har vurdert sitt oversiktsarbeid og andre forpliktelser etter folkehelseloven.

Kommunen rar en tilbakemelding på sitt egenvurderingsskjema med en vurdering av hvorvidt den oppfyller lovlighetskravene. Det gis også en generell vurdering av kommunens folkehelsearbeid.

Bakgrunn for valget av fokus på løpende oversiktsarbeid som tilsynstema

Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer er en nødvendig forutsetning for at kommunene skal ha et kunnskapsbasert grunnlag for planlegging og tiltak på folkehelseområdet. Kravet til kommunen om å ha slik oversikt var derfor et naturlig temavalg for det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid.

Kommunene skal både ha løpende oversikt og skal hvert fjerde år (neste gang innen høsten 2016) ha utarbeidet et samlet oversiktsdokument som del av grunnlaget for sin planstrategi. Tilsyn med kommunens folkehelsearbeid skal være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus. Siden det landsomfattende tilsynet skulle foregå høsten 2014, ble det rettet mot kommunenes løpende oversiktsarbeid.

Oppsummert skal kommunens (og fylkeskommunens) oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer tjene to hovedformål:

1. Oversikten skal være grunnlag for beslutninger i folkehelsearbeidet som utøves «fra dag til dag»; som i forbindelse med utforming av tiltak og tilsyn etter miljørettet helsevern eller revisjon av planer utenom det fireårige planløpet etter plan- og bygningsloven. Beslutninger kan også dreie seg om å gå grundigere inn i et område som peker seg ut som særlig utfordrende eller positivt.

2. Oversikten skal utgjøre grunnlaget for beslutninger i forbindelse med langsiktig planlegging av folkehelsearbeidet, knyttet opp mot prosessene i plan- og bygningsloven.

Lovlighetsvurdering ved kartleggingstilsynet (egenvurdering)

Tilsynet hadde som målsetting å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette. A ha kommet i gang innebærer at kommunen

gjennom sin internkontroll har lagt til rette for at det løpende oversiktsarbeidet kan gjennomføres slik folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen legger opp til, og at det er aktivitet på området.

Vurdering av kommunens folkehelsearbeid og av det løpende oversiktsarbeidet på bakgrunn av egenvurdering

I tillegg til selve lovlighetskontrollen hadde det landsomfattende tilsynet som målsetting-å bidra til at kommuner som allerede hadde startet opp et løpende oversiktsarbeid, videreutviklet dette.

Fylkesmannen i Vest-Agder har gjort en totalvurdering av kommunenes folkehelsearbeid, herunder organisatorisk forankring, planarbeid samt selve det løpende oversiktsarbeidet.

Folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen overlater i stor utstrekning til kommunen selv å vurdere, ut fra lokale forhold og prioriteringer, hva som er nødvendig innhold og omfang av opplysninger og vurderinger i kommunens løpende oversikt.

2. Funn

Tema 1: Kommunen sikrer seg gjennom tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll) ivaretakelse av folkehelsearbeidet (Forankring av folkhelsearbeidet)

Hjemlet i folkehelseloven § 30, jf  §§ 1, 6, 7, og 27

Helsedirektoratets veileder IS -2110 «God oversikt - en forutsetning for god folkehelse» blir dette utdypet i kapittel 2.2 som følger:

Oversiktsoppgaven inngår som en del av kommunens helhetlige folkehelseansvar etter folkehelse/oven og omfattes dermed av de generelle kravene til kommunens styringssystem for oppfølging av folkehelse/oven, se bl.a. § 30 om internkontroll. Dette innebærer at kommunens/fylkeskommunens ledelse er ansvarlig for å legge til rette for at oppgaven blir ivaretatt, herunder at kravene er tilstrekkelig kjent, at oppgavene er definert, at de som skal utføre oppgavene har nødvendig kompetanse og ellers andre forutsetninger for å gjennomføre aktivitetene, samt at det er betryggende rutiner for forbedring dersom oppgavene ikke ivaretas som forutsatt.

Åseral kommune har en ifølge egenvurderingen gjort en god jobb for å ivareta kommunens ansvar for folkehelseloven. Fylkesmannen har ikke tilgang på kommunens delegasjonsreglement, men har i egenvurderingen fått en god beskrivelse på at dette er tatt hånd om. Kommunen har delegert ansvar for oversiktsarbeidet til en egen arbeidsgruppe og kommuneoverlegen har delegert myndighet i med hensyn til folkehelselovens § 3 Miljørettet helsevern. Det fremkommer av mandatet til arbeidsgruppen hvordan det løpende oversiktsarbeidet skal organiseres og i egenvurderingen er det vedlagt en arbeidsliste med fordeling over hvem som har ansvar for datainnhenting på de ulike faktorene som påvirker folkehelsen i Åseral kommune. Fylkesmannen er begeistret for at Åseral kommune har forankret dette godt.

Åseral kommune har i følge egenvurderingen en folkehelsekoordinator i 20 % stilling. Organisert i stab direkte under rådmann. Det fremkommer ikke av egenvurderingen hvordan det skal rapporteres på folkehelseområdet, men arbeidsgruppa for folkehelse skal lage rapporteringsrutiner. Kommunen har kommuneoverlege i ca. 35 % stilling som har samfunnsmedisinsk kompetanse. I følge egenvurderingen har kommuneoverlegen en sentral rolle sammen med folkehelsekoordinator i oversiktsarbeidet.

Fremkommer av egenvurderingen at folkehelse er del av kommuneplanens samfunnsdel og at det foreløpig ikke er utarbeidet tiltak for å imøtekomme folkehelseutfordringer i kommunen. Barn og unge har egen representant i plansaker, men det fremkommer ellers ikke hvordan medvirkning blir ivaretatt. Kommunen samarbeider foreløpig ikke med frivillige lag eller organisasjoner.

Åseral kommune har nylig laget et planprogram for revidering av kommuneplanens samfunnsdel. Det fremkommer av forslaget til planprogram at folkehelse og likestilling er et sentralt tema. Fylkesmannen vil bemerke at dere her viser til folkehelselovens §§ 5 og 6 som er viktig i den forbindelse. Det er flott at dette blir en prioritert oppgave.

Fylkesmannen vil understreke betydningen av oversiktsarbeidet for kommunal planlegging.

Videre ønsker fylkesmannen å bemerke at medvirkning er tema i planprogrammet, men det fremkommer ikke klart hvordan dette skal ivaretas annet en gjennom de ulike arbeidsgruppene. Det fremkommer at høring skal bli brukt som medvirkning og i den forbindelse vil vi minne om at høring er sagt å være svakeste form for medvirkning.

Tema 2: Kommunen sikrer å ha løpende oversikt over helsetilstanden og de positive og negative faktorer som virker inn på den.

Hjemlet i folkehelselovens § 5, jf §§ 27 og 30, jf. forskrift om oversikt over folkehelsen § 3 og 4.

I Helsedirektoratets veileder IS - 2110 «God oversikt -en forutsetning for god folkehelse» blir dette utdypet i kapittel 2.3 som følger:

Med oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer menes oversikt over helse på befolkningsnivå og de positive og negative faktorer som kan virke innpå helsen til befolkningen og grupper i området. Med helsetilstand menes befolkningens helse målt ved ulike indikatorer,for eksempel risikofaktorer, forrebygg bare sykdommer, trivsel og mestringsressurser eller mer indirekte mål som sykefravær o.l.

Lov og forskrift gir noen rammer for oversiktens innhold på overordnet nivå. Forskrift om oversikt over folkehelsen presiserer i § 3 at kommunens oversikt skal omfatte opplysninger om og vurderinger av:

a) Befolkningssammensetning

b) Oppvekst- og levekårsforhold

c) Fysisk, biologisk, kjemisk og sosialt miljø

d) Skader og ulykker

e) Helserelatert atferd

f) Helsetilstand

I forskriftens § 4 blir det stilt krav til at det løpende oversiktsarbeidet «dokumentere på en hensiktsmessig måte ....» I praksis vil et dokumentasjonskrav bety en skriftlig gjøring av informasjonen og at den kan gjenfinnes ved behov.

Videre står det i veilederen fra Helsedirektoratet at det løpende oversiktsarbeid innebærer å jevnlig følge med på ulike informasjonskilder, foreta vurderinger av dem og bruke dette som grunnlag for beslutninger tilknyttet ulike planer og tiltak i kommunen. Det løpende oversiktsarbeidet bør utøves dom en del av kommunens ordinære virksomhet og relateres til kommunens styringssystem.

Åseral kommune viser til at organiseringen av oversiktsarbeidet og har lagt ved en oversikt over hvilke faktorer kommunen ønsker å ta med i oversikten over helsetilstanden. Denne oversikten er i tråd med forskriftens krav, men Fylkesmannen kan ikke ta stilling til innholdet før arbeidet er gjort. Kommunen viser også til mange gode kilder for datainnhenting.

Åseral påpeker utfordringer med å hente ut lokale data, og også at kommunen er liten slik at noen data ikke kan gjengis av personvernhensyn. Det er i slike tilfeller viktig å gi en kvalitativ beskrivelse slik at kommunen allikevel ivaretar sin lovpålagte oppgave.

I egenvurderingen og utkastet til planprogram kommer det frem at arbeidet er påbegynt, men det foreligger foreløpig ingen dokumentasjon.

3. Avsluttende kommentar

Åseral kommune har begynt organiseringen av det løpende oversiktsarbeidet som følge av fjorårets pilottilsyn. Vi viser til brev fra Fylkesmannen datert 16.03.2014 og tilsynsrapport fra pilottilsynet. Det at kommunen har kommet i gang med organiseringen er ikke godt nok for å oppfylle lovlighetskravet. Fylkesmannen ser at arbeidet er underveis, men at det foreløpig mangler en dokumentasjon på dette. Fylkesmannen skulle gjeme ha sett en dokumentasjon og ber om en tilbakemelding på videre fremdriftsplan i arbeidet.

Det fremkommer av egenvurderingen et mandat til arbeidsgruppen for folkehelse, men foreløpig ingen rapporteringsrutiner. Kravet til internkontroll fremkommer noe svakt ut i fra gjeldende delegasjonsreglement hvor kun § 3 vedrørende miljørettet helsevern er behandlet. Det fremkommer i egenvurderingen at folkehelsearbeidet på mange måter blir ivaretatt i praksis, men det bør også fremkomme av kommunens delegasjonsreglement og årshjul.

Fylkesmannen ønsker en tilbakemelding på hvordan kommunen vil sikre internkontroll jf. folkehelselovens § 30.

Vi ser frem til å se kommunen videreutvikle oversiktsdokumentet og håper at også politikere i større grad involveres i videre fremdrift og organisering.

4. Regelverk

Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven)

Forskrift 28. juni 2012 nr. 692 om oversikt over folkehelsen

5. Dokumentunderlag

Dokumentasjon relevant for kartleggingsstilsyn med folkehelse tilsendt og hentet fra kommunens nettside:

• Egenvurderingsskjema - kommunens folkehelsearbeid
• Folkehelseoversyn Åseral kommune
• Forslag til vurdering av ansvar for indikatorval og innspel til oversiktstall
• Delegasjonsreglement for Åseral kommune datert 6. november 2014
• Forslag planprogram for revidering av kommuneplanen sin samfunnsdel datert 16. mai 2014

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2014 Kommuners folkehelsearbeid

Søk