Rapport fra kartleggingstilsyn med kommunens oppfølging av folkehelseloven – tilbakemelding på utfylt egenvurderingsskjema fra Audnedal kommune 2014

Sammendrag

Fylkesmannen i Vest-Agder har høsten 2014 utført et kartleggingstilsyn i alle fylkets kommuner med oppfølgingen av plikter etter folkehelseloven. Det er lagt særlig vekt på det såkalte oversiktsarbeidet; det å ha løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne. Tilsynet er utført i form av egenvurdering gjennom utfylling av et standardisert spørreskjema. Målsettingen har vært å få en oversikt over situasjonen i fylket og stimulere til oppfylling av kommunenes forpliktelser etter folkehelseloven.

Bakgrunnen er bl.a. at alle fylkesmenn i høst i utvalgte kommuner har gjennomført tilsyn etter systemrevisjonsmetodikk med ivaretaking av det løpende oversiktsarbeidet. I Vest-Agder er slikt tilsyn utført i tre kommuner. Målsettingen var å bidra til at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette; samt å stimulere til videreutvikling av arbeidet.

I Vest-Agder har derved tre kommuner hatt tilsyn etter systemrevisjonsmetoden, og alle kommuner har hatt kartleggingstilsyn.

I det følgende gjengis mer om bakgrunnen for tilsynet, samt Fylkesmannens vurdering av situasjonen i kommunen etter gjennomgang av den informasjonen kommunen selv har gitt.

Dato: 8. desember 2014

Kristian Hagestad
fylkeslege

Marie Christine F. Calisch
seniorrådgiver folkehelse

 

1. Innledning

Kartleggingstilsynet i form av egenvurdering har vært knyttet til det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid, som fylkesmennene har gjennomført høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Tema for det landsomfattende tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne, jf.§5 i folkehelseloven.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av §§ 4–9 og §§ 27–30 i lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven).

Fylkesmannens tilsynsansvar og myndighet følger av folkehelseloven § 31, jf. kommuneloven § 10A.

Kartleggingstilsynet i form av kommunens egenvurdering har hatt følgende målsetting:

• Se om kommunen har startet opp det systematiske, løpende oversiktsarbeidet, om dette er tilstrekkelig forankret, og om samfunnsmedisinsk kompetanse er involvert i arbeidet.
• Stimulere til at igangsatt løpende oversiktsarbeid videreutvikles; samt bidra til at de kommuner som ikke har startet opp oversiktsarbeid, kommer i gang med dette.
• Gi en mer generell vurdering av kommunens arbeid med oppfylling av sine forpliktelser etter folkehelseloven (med unntak av miljørettet helsevern).

Fylkesmannen i Vest-Agder har utarbeidet et egenvurderingsskjema, hvor kommunen selv har vurdert sitt oversiktsarbeid og andre forpliktelser etter folkehelseloven.

Kommunen får en tilbakemelding på sitt egenvurderingsskjema med en vurdering av hvorvidt den oppfyller lovlighetskravene. Det gis også en generell vurdering av kommunens folkehelsearbeid.

Bakgrunn for valget av fokus på løpende oversiktsarbeid som tilsynstema

Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer er en nødvendig forutsetning for at kommunene skal ha et kunnskapsbasert grunnlag for planlegging og tiltak på

folkehelseområdet. Kravet til kommunen om å ha slik oversikt var derfor et naturlig temavalg for det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid.

Kommunene skal både ha løpende oversikt og skal hvert fjerde år (neste gang i løpet av 2016) ha utarbeidet et samlet oversiktsdokument som del av grunnlaget for sin planstrategi. Tilsyn med kommunens folkehelsearbeid skal være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus.

Siden det landsomfattende tilsynet skulle foregå høsten 2014, ble det rettet mot kommunenes løpende oversiktsarbeid.

Oppsummert skal kommunens (og fylkeskommunens) oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer tjene to hovedformål:

1. Oversikten skal være grunnlag for beslutninger i folkehelsearbeidet som utøves «fra dag til dag»; som i forbindelse med utforming av tiltak og tilsyn etter miljørettet helsevern eller revisjon av planer utenom det fireårige planløpet etter plan- og bygningsloven. Beslutninger kan også dreie seg om å gå grundigere inn i et område som peker seg ut som særlig utfordrende eller positivt.

2. Oversikten skal utgjøre grunnlaget for beslutninger i forbindelse med langsiktig planlegging av folkehelsearbeidet, knyttet opp mot prosessene i plan- og bygningsloven.

Lovlighetsvurdering ved kartleggingstilsynet (egenvurdering)

Tilsynet hadde som målsetting å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette. Å ha kommet i gang innebærer at kommunen gjennom sin internkontroll har lagt til rette for at det løpende oversiktsarbeidet kan gjennomføres slik folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen legger opp til, og at det er aktivitet på området.

Vurdering av kommunens folkehelsearbeid og av det løpende oversiktsarbeidet på bakgrunn av egenvurdering

I tillegg til selve lovlighetskontrollen hadde det landsomfattende tilsynet som målsetting å bidra til at kommuner som allerede hadde startet opp et løpende oversiktsarbeid, videreutviklet dette.

Fylkesmannen i Vest-Agder har gjort en totalvurdering av kommunenes folkehelsearbeid, herunder organisatorisk forankring, planarbeid samt selve det løpende oversiktsarbeidet.

Folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen overlater i stor utstrekning til kommunen selv å vurdere, ut fra lokale forhold og prioriteringer, hva som er nødvendig innhold og omfang av opplysninger og vurderinger i kommunens løpende oversikt.

2. Funn

Tema 1: Kommunen sikrer seg gjennom tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll) ivaretakelse av folkehelsearbeidet (Forankring av folkehelsearbeidet)

Hjemlet i folkehelseloven § 30, jf. §§ 1, 6, 7, og 27

I Helsedirektoratets veileder IS – 2110 «God oversikt – en forutsetning for god folkehelse» blir dette utdypet i kapittel 2.2 som følger:

Oversiktsoppgaven inngår som en del av kommunens helhetlige folkehelseansvar etter folkehelseloven og omfattes dermed av de generelle kravene til kommunens styringssystem for oppfølging av folkehelseloven, se bl.a. § 30 om internkontroll. Dette innebærer at kommunens/fylkeskommunens ledelse er ansvarlig for å legge til rette for at oppgaven blir ivaretatt, herunder at kravene er tilstrekkelig kjent, at oppgavene er definert, at de som skal utføre oppgavene har nødvendig kompetanse og ellers andre forutsetninger for å gjennomføre aktivitetene, samt at det er betryggende rutiner for forbedring dersom oppgavene ikke ivaretas som forutsatt.

Audnedal kommune har i følge delegasjonsvedtak gitt ansvar for myndighetsutøvelse av folkehelseloven til kommunens tjenesteutvalg. Videre kommer det frem av delegasjonsreglementet at fagområdet helse- og omsorg skal ivareta folkehelseloven i praksis med unntak for § 3 Miljørettet helsevern. I følge egenvurderingen fremgår det at kommunen har etter vedtak i tjenesteutvalget opprettet et eget folkehelseutvalg.

Folkehelseutvalget består av rådmann, kommunalledere for alle sektorer, folkehelsekoordinator, kommuneoverlege og enhetsleder for helse. Utvalget har ikke et offisielt mandat. Etter samtale med kommunen fremkommer det at utvalget blant annet har jobbet tverrsektorielt med utvikling av en folkehelseplan inkludert oversiktsarbeidet.

Videre fremkommer det ut fra stillingsinstruks for folkehelsekoordinator at vedkommende har koordinerende ansvar for det tverrsektorielle folkehelsearbeidet, samt koordinerende rolle i arbeidet med oversikten over folkehelseoversikten. Folkehelsekoordinator rapporterer til kommunal ledelse gjennom møter i folkehelseutvalget, det er dog ikke opprettet rutiner for rapportering til folkehelsekoordinator fra kommunenes ulike enheter. Årshjulet til folkehelsekoordinator viser at oppdatering og det løpende oversiktsarbeidet skal kunne ivaretas på en god måte.

Kommunen har en vikarierende kommuneoverlege i 20 % stilling. I følge egenvurderingen og tilleggsopplysninger gitt per telefon har kommunelegen vært involvert i oversiktsarbeidet i form av deltakelse i folkehelseutvalget. I følge folkehelselovens § 27 skal samfunnsmedisinsk kompetanse bidra inn i kommunens folkehelsearbeid §§ 4 – 7, herunder arbeidet med oversikten over folkehelsen, jf. § 5. Fylkesmannens vurderer det slik at dette ikke er godt nok ivaretatt og oppfordrer at kommunen til og involverer samfunnsmedisinsk kompetanse i større grad enn det som ut fra egenvurderingen er tilfellet.

Kommunen har en egen folkehelseplan som nylig har vært til høring hos Fylkesmannen i Vest-Agder. Utenom denne ser vi at folkehelse er tema i andre kommunale planer, også den økonomiske handlingsplanen for 2015-2018. I handlingsplanen fremkommer det ikke at kommunens arbeid med oversikten over folkehelsen og faktorer som påvirker den er en prioritert oppgave, og Fylkesmannen er spørrende til hvordan Audnedal skal løse dette dersom det ikke avsettes tid og kompetanse til dette arbeidet videre.

For øvrig finner Fylkesmannen at kommunen i sin egenvurdering og ut fra informasjon på kommunens nettside at folkehelsearbeid og herunder arbeidet med oversikt over folkehelsen er tilfredsstillende ivaretatt.

Tema 2: Kommunen sikrer å ha løpende oversikt over helsetilstanden og de positive og negative faktorer som virker inn på den.

Hjemlet i folkehelselovens § 5, jf §§ 27 og 30, jf. forskrift om oversikt over folkehelsen § 3 og 4.

I Helsedirektoratets veileder IS – 2110 «God oversikt – en forutsetning for god folkehelse» blir dette utdypet i kapittel 2.3 som følger:

Med oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer menes oversikt over helse på befolkningsnivå og de positive og negative faktorer som kan virke inn på helsen til befolkningen og grupper i området. Med helsetilstand menes befolkningens helse målt ved ulike indikatorer, for eksempel risikofaktorer, forrebyggbare sykdommer, trivsel og mestringsressurser eller mer indirekte mål som sykefravær o.l.

Lov og forskrift gir noen rammer for oversiktens innhold på overordnet nivå. Forskrift om oversikt over folkehelsen presiserer i § 3 at kommunens oversikt skal omfatte opplysninger om og vurderinger av:

a) Befolkningssammensetning

b) Oppvekst- og levekårsforhold

c) Fysisk, biologisk, kjemisk og sosialt miljø

d) Skader og ulykker

e) Helserelatert atferd

f) Helsetilstand

I forskriftens § 4 blir det stilt krav til at det løpende oversiktsarbeidet «dokumenteres på en hensiktsmessig måte….» I praksis vil et dokumentasjonskrav bety en skriftliggjøring av informasjonen, og at den kan gjenfinnes ved behov.

Videre står det i veilederen fra Helsedirektoratet at det løpende oversiktsarbeid innebærer å jevnlig følge med på ulike informasjonskilder, foreta vurderinger av dem og bruke dette som grunnlag for beslutninger tilknyttet ulike planer og tiltak i kommunen. Det løpende oversiktsarbeidet bør utøves som en del av kommunens ordinære virksomhet og relateres til kommunens styringssystem.

Kommunen har som nevnt tidligere utarbeidet en egen folkehelseplan, som Fylkesmannen i Vest-Agder har gitt en høringsuttalelse til. Vi har i den gitt en tilbakemelding om at vi i stor grad vurderer den til å være en begynnelse på det løpende oversiktsarbeidet. Denne har fulgt forskriftens disposisjon og anses for å være en meget god start på et mer omfattende oversiktsarbeid. Fylkesmannen vil understreke at et oversiktsdokument ikke er det samme som en folkehelseplan, men skal være et grunnlag for ev. å lage en folkehelseplan.

Kommunen er ikke pålagt å ha en egen plan for folkehelse, men folkehelseperspektivet skal gjenfinnes i kommunens totale planarbeid.

Videre fremgår det av egenvurderingen at kommunen har en plan for oppdatering. Fylkesmannen vil anbefale at dette bør komme frem av kommunens årshjul og ikke bli en oppgave som kun tilligger folkehelsekoordinator.

3. Avsluttende kommentar

Audnedal er på god vei i arbeidet med å ivareta sitt lovpålagte folkehelsearbeid. Fylkesmannen vurderer det slik at Audnedal kommune innfrir lovlighetskravet og er kommet i gang med den løpende oversikten over folkehelse og faktorer som påvirker den.

Fylkesmannen vil videre anbefale at det løpende oversiktsarbeidet blir en prioritert oppgave, slik at det foreligger et fireårsdokument i god tid til å tas med som premiss ved utarbeidelsen av ny planstrategi for kommunen.

Videre vil vi anbefale Audnedal kommune å se på kommunens delegasjonsreglement, slik at kommunens ansvar for folkehelselovens § 3 Miljørettet helsevern tydelig blir ivaretatt.

Fylkesmannen har et positivt hovedinntrykk av Audnedal kommunes folkehelsearbeid. Kommunen oppfyller folkehelselovens krav til innhold i oversikt over helsetilstand og de faktorer som påvirker den, og kravet til internkontroll er oppfylt.

Vi ser frem til å se kommunen videreutvikle oversiktsdokumentet og håper at også politikere i større grad involveres i videre fremdrift og organisering.

4. Regelverk

Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven)

Forskrift 28. juni 2012 nr. 692 om oversikt over folkehelsen

5. Dokumentunderlag

Dokumentasjon relevant for kartleggingsstilsyn med folkehelse tilsendt og hentet frå kommunens nettside:

• Egenvurderingsskjema – kommunens folkehelsearbeid
• Folkehelseplan for Audnedal kommune 2014-2016 (Høringsutkast)
• Organisasjonskart
• Vedtak folkehelseutvalg (12/290)
• Stillingsinstruks folkehelsekoordinator
• Årshjul folkehelsekoordinator
• Handlingsplan 2015-2018, Budjett 2015

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2014 Kommuners folkehelsearbeid

Søk