Rapport fra tilsyn med kommunens folkehelsearbeid – tilbakemelding på egenvurdering Farsund kommune etter lov om folkehelsearbeid i kommune 2014

Sammendrag

Fylkesmannen i Vest-Agder har høsten 2014 utført et kartleggingstilsyn i alle fylkets kommuner med oppfølgingen av plikter etter folkehelseloven. Det er lagt særlig vekt på det såkalte oversiktsarbeidet; det å ha løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne. Tilsynet er utført i form av egenvurdering gjennom utfylling av et standardisert spørreskjema. Målsettingen har vært å få en oversikt over situasjonen i fylket og stimulere til oppfylling av kommunenes forpliktelser etter folkehelseloven.

Bakgrunnen er bl.a. at alle fylkesmenn i høst i utvalgte kommuner har gjennomført tilsyn etter systemrevisjonsmetodikk med ivaretaking av det løpende oversiktsarbeidet. I Vest-Agder er slikt tilsyn utført i tre kommuner. Målsettingen var å bidra til at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette; samt å stimulere til videreutvikling av arbeidet.

I Vest-Agder har derved tre kommuner hatt tilsyn etter systemrevisjonsmetoden, og alle kommuner har hatt kartleggingstilsyn.

I det følgende gjengis mer om bakgrunnen for tilsynet, samt Fylkesmannens vurdering av situasjonen i kommunen etter gjennomgang av den informasjonen kommunen selv har gitt.

Tom Egerhei (e.f.)
ass. fylkesmann

Marie Christine F. Calisch
seniorrådgiver folkehelse

 

1. Innledning

Kartleggingstilsynet i form av egenvurdering har vært knyttet til det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid, som fylkesmennene har gjennomført høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Tema for det landsomfattende tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne, jf. §5 i folkehelseloven.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av §§ 4–9 og §§ 27–30 i lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven).

Fylkesmannens tilsynsansvar og myndighet følger av folkehelseloven § 31, jf. kommuneloven § 10A.

Kartleggingstilsynet i form av kommunens egenvurdering har hatt følgende målsetting:

• Se om kommunen har startet opp det systematiske, løpende oversiktsarbeidet, om dette er tilstrekkelig forankret, og om samfunnsmedisinsk kompetanse er involvert i arbeidet.
• Stimulere til at igangsatt løpende oversiktsarbeid videreutvikles; samt bidra til at de kommuner som ikke har startet opp oversiktsarbeid, kommer i gang med dette.
• Gi en mer generell vurdering av kommunens arbeid med oppfylling av sine forpliktelser etter folkehelseloven (med unntak av miljørettet helsevern).

Fylkesmannen i Vest-Agder har utarbeidet et egenvurderingsskjema, hvor kommunen selv har vurdert sitt oversiktsarbeid og andre forpliktelser etter folkehelseloven.

Kommunen får en tilbakemelding på sitt egenvurderingsskjema med en vurdering av hvorvidt den oppfyller lovlighetskravene. Det gis også en generell vurdering av kommunens folkehelsearbeid.

Bakgrunn for valget av fokus på løpende oversiktsarbeid som tilsynstema

Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer er en nødvendig forutsetning for at kommunene skal ha et kunnskapsbasert grunnlag for planlegging og tiltak på folkehelseområdet. Kravet til kommunen om å ha slik oversikt var derfor et naturlig temavalg for det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid.

Kommunene skal både ha løpende oversikt og skal hvert fjerde år (neste gang innen høsten 2016) ha utarbeidet et samlet oversiktsdokument som del av grunnlaget for sin planstrategi. Tilsyn med kommunens folkehelsearbeid skal være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus. Siden det landsomfattende tilsynet skulle foregå høsten 2014, ble det rettet mot kommunenes løpende oversiktsarbeid.

Oppsummert skal kommunens (og fylkeskommunens) oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer tjene to hovedformål:

1. Oversikten skal være grunnlag for beslutninger i folkehelsearbeidet som utøves «fra dag til dag»; som i forbindelse med utforming av tiltak og tilsyn etter miljørettet helsevern eller revisjon av planer utenom det fireårige planløpet etter plan- og bygningsloven. Beslutninger kan også dreie seg om å gå grundigere inn i et område som peker seg ut som særlig utfordrende eller positivt.

2. Oversikten skal utgjøre grunnlaget for beslutninger i forbindelse med langsiktig planlegging av folkehelsearbeidet, knyttet opp mot prosessene i plan- og bygningsloven.

Lovlighetsvurdering ved kartleggingstilsynet (egenvurdering)

Tilsynet hadde som målsetting å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette. Å ha kommet i gang innebærer at kommunen gjennom sin internkontroll har lagt til rette for at det løpende oversiktsarbeidet kan gjennomføres slik folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen legger opp til, og at det er aktivitet på området.

Vurdering av kommunens folkehelsearbeid og av det løpende oversiktsarbeidet på bakgrunn av egenvurdering

I tillegg til selve lovlighetskontrollen hadde det landsomfattende tilsynet som målsetting å bidra til at kommuner som allerede hadde startet opp et løpende oversiktsarbeid, videreutviklet dette.

Fylkesmannen i Vest-Agder har gjort en totalvurdering av kommunenes folkehelsearbeid, herunder organisatorisk forankring, planarbeid samt selve det løpende oversiktsarbeidet.

Folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen overlater i stor utstrekning til kommunen selv å vurdere, ut fra lokale forhold og prioriteringer, hva som er nødvendig innhold og omfang av opplysninger og vurderinger i kommunens løpende oversikt.

2. Funn

Tema 1: Kommunen sikrer seg gjennom tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll) ivaretakelse av folkehelsearbeidet (Forankring av folkhelsearbeidet)

Hjemlet i folkehelseloven § 30, jf §§ 1, 6, 7, og 27

Helsedirektoratets veileder IS – 2110 «God oversikt – en forutsetning for god folkehelse» blir dette utdypet i kapittel 2.2 som følger:

Oversiktsoppgaven inngår som en del av kommunens helhetlige folkehelseansvar etter folkehelseloven og omfattes dermed av de generelle kravene til kommunens styringssystem for oppfølging av folkehelseloven, se bl.a. § 30 om internkontroll. Dette innebærer at kommunens/fylkeskommunens ledelse er ansvarlig for å legge til rette for at oppgaven blir ivaretatt, herunder at kravene er tilstrekkelig kjent, at oppgavene er definert, at de som skal utføre oppgavene har nødvendig kompetanse og ellers andre forutsetninger for å gjennomføre aktivitetene, samt at det er betryggende rutiner for forbedring dersom oppgavene ikke ivaretas som forutsatt.

Farsund kommune har i følge egenvurderingen en folkehelsekoordinator ansatt i ca. 40% stilling som er organisatorisk plassert under helse og omsorg. I tillegg har kommunen en folkehelsegruppe som er organisert tverrsektorielt. Denne gruppen har spesielt fokus på å jobbe med oversiktsarbeidet og utvikling av ny folkehelse- og likestillingsplan.

Kommuneoverlegen sitter som leder av denne gruppen.

Det fremkommer ikke av det gjeldende delegasjonsreglementet hvem som har ansvar for forvalting av folkehelselovens lovpålagte oppgaver med unntak for miljørettet helsevern. Dette er delegert til avdeling for helse og omsorg.

Farsund kommune har kommuneoverlege i 40 % stilling uten den formelle samfunnsmedisinske kompetansen kommunen skal ha i følge folkehelselovens § 27. Kommuneoverlegen er godt involvert i oversiktsarbeidet jf. folkehelselovens § 27 punkt a.

I følge gjeldende planstrategi skal kommunen utvikle en folkehelseplan. Det er ikke spesifisert at oversikten over helsetilstand og faktorer som påvirker den er en prioritert oppgave, men folkehelsegruppen har satt i gang dette arbeidet for å kunne lage en plan som er mer treffsikker mot de faktiske utfordringene. I egenvurderingsskjema viser kommunen at den nye folkehelse- likestillingsplanen skal inneholde en nærmere beskrivelse av rapporteringsrutiner og hvordan kommunen kan ivareta folkehelseperspektivet i kommunal planlegging og saksbehandling. Medvirkning vil også her bli en del av tiltaksdelen i planen.

Fylkesmannen i Vest-Agder synes dette er gode vurderinger sammen med andre mer målrettede tiltak som møter utfordringene som vil fremkomme av oversikten av helsetilstanden i Farsund kommune.

Fylkesmannen vil berømme Farsund for sin visjon som fremkommer av gjeldende kommuneplan som er en god folkehelsestrategi: «Farsund kommune ønsker å tilby økt livskvalitet ved å tilby en god plass å vokse opp, virke og eldes».

Tema 2: Kommunen sikrer å ha løpende oversikt over helsetilstanden og de positive og negative faktorer som virker inn på den.

Hjemlet i folkehelselovens § 5, jf §§ 27 og 30, jf. forskrift om oversikt over folkehelsen § 3 og 4.

I Helsedirektoratets veileder IS – 2110 «God oversikt – en forutsetning for god folkehelse» blir dette utdypet i kapittel 2.3 som følger:

Med oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer menes oversikt over helse på befolkningsnivå og de positive og negative faktorer som kan virke inn på helsen til befolkningen og grupper i området. Med helsetilstand menes befolkningens helse målt ved ulike indikatorer, for eksempel risikofaktorer, forrebyggbare sykdommer, trivsel og mestringsressurser eller mer indirekte mål som sykefravær o.l.

Lov og forskrift gir noen rammer for oversiktens innhold på overordnet nivå. Forskrift om oversikt over folkehelsen presiserer i § 3 at kommunens oversikt skal omfatte opplysninger om og vurderinger av:

a) Befolkningssammensetning

b) Oppvekst- og levekårsforhold

c) Fysisk, biologisk, kjemisk og sosialt miljø

d) Skader og ulykker

e) Helserelatert atferd

f) Helsetilstand

I forskriftens § 4 blir det stilt krav til at det løpende oversiktsarbeidet «dokumentere på en hensiktsmessig måte….» I praksis vil et dokumentasjonskrav bety en skriftliggjøring av informasjonen og at den kan gjenfinnes ved behov.

Videre står det i veilederen fra Helsedirektoratet at det løpende oversiktsarbeid innebærer å jevnlig følge med på ulike informasjonskilder, foreta vurderinger av dem og bruke dette som grunnlag for beslutninger tilknyttet ulike planer og tiltak i kommunen. Det løpende oversiktsarbeidet bør utøves som en del av kommunens ordinære virksomhet og relateres til kommunens styringssystem.

Farsund kommune viser av sitt utkast til oversiktsdokument at dere har fulgt forskrift om oversikt over folkehelsen og brukt Helsedirektoratets veileder godt i arbeidet med denne.

Fylkesmannen og Fylkeskommunen har tidligere i høst vært på kommunebesøk og gitt mer utfyllende kommentarer til denne og vi utdyper dette ikke mer i denne rapporten.

Det fremkommer ikke av utkastet eller egenvurderingen hvordan Farsund tenker seg at oversiktsarbeidet skal bli et løpende arbeid, og hvem som skal ha ansvar for oppdatering av denne.

3. Avsluttende kommentar

Farsund kommune har gjort en god jobb med å ivareta sitt lovpålagte folkehelsearbeid. Selv om kommunen har ivaretatt oppgavene i praksis, bør dette også fremkomme av kommunens delegasjonsreglement og årshjul slik at dette blir en del av ordinær drift. Fylkesmannen anbefaler at kommunen gjør en vurdering av dette.

Fylkesmannen vurderer det til at den samfunnsmedisinske kompetansen er ivaretatt i Farsund, men vil anbefale kommunen å vurdere om kommuneoverlegen kan få anledning til å få den formelle samfunnsmedisinske kompetansen for å oppfylle lovkravet.

Fylkesmannen vurderer det slik at Farsund kommunen innfrir lovlighetskravet og har kommet godt i gang med den løpende oversikten over heltilstand og faktorer som påvirker den.

Kommunen oppfyller forskriftens krav til innhold i oversikt over helsetilstand og de faktorer som påvirker den. Kravet til internkontroll fremkommer noe svakt ut i fra egenvurderingen, det påbegynte oversiktsdokumentet og gjeldende delegasjonsreglement. Fylkesmannen ønsker en tilbakemelding på hvordan kommunen vil sikre internkontroll jf. folkehelselovens § 30, og om formell samfunnsmedisinsk kompetanse vil bli vurdert jf. folkehelselovens § 27.

Fylkesmannen vil anbefale at Farsund kommune gjør en vurdering av om det er behov for en egen folkehelseplan, eller om folkehelse og likestilling kan ivaretas gjennom kommunes ordinære planverk, når oversiktsdokumenetet foreligger og ny planstrategi skal utarbeides.

Vi ser frem til å se kommunen videreutvikle oversiktsdokumentet og håper at dette kommer til god nytte for å utvikle folkehelsearbeidet i Farsund til å bli systematisk og målrettet.

4. Regelverk

Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven)

Forskrift 28. juni 2012 nr. 692 om oversikt over folkehelsen

5. Dokumentunderlag

Dokumentasjon relevant for kartleggingsstilsyn med folkehelse tilsendt og hentet fra kommunens nettside:

• Egenvurderingsskjema – kommunens folkehelsearbeid
• Utkast: Oversiktsdokumentet, Plan for folkehelse og likestilling 2014-2022
• Kommunal planstrategi 2012-2015
• Kommuneplan for Farsund Kommune 2009-2020
• Organisasjonskart
• Delegasjonsregelement

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2014 Kommuners folkehelsearbeid

Søk