Rapport fra tilsyn med kommunens folkehelsearbeid 2014 - tilbakemelding på egenvurdering Kristiansand kommune etter lov om folkehelsearbeid i kommunen
Oppfølging av tilsynet
I dette tilsynet ble det ikke funnet avvik fra lov eller forskrift. Tilsynet er derfor avsluttet.
Sammendrag
Fylkesmannen i Vest-Agder gjennomførte i 2014 tilsyn med samtlige kommuner i Vest Agder som ledd i et landsomfattende tilsyn med kommunenes folkehelsearbeid. Tre kommuner har hatt tilsyn etter systemrevisjonsmetoden i Vest-Agder, og alle kommuner har hatt tilsyn i form av egenvurdering.
Tilsynet var en del av det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.
Tema for egenvurderingen var kommunens folkehelsearbeid og arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.
Målsettingen for tilsynet var å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kommer i gang med dette.
Fylkesmennene fikk i tillegg i oppdrag å foreta en vurdering av det løpende oversiktsarbeidet i kommuner der det ble påvist at arbeidet var kommet i gang.
I det følgende gjengis mer om bakgrunnen for tilsynet, samt Fylkesmannens vurdering av situasjonen i kommunen etter gjennomgang av den informasjonen kommunen selv har gitt.
Dato: 15 .januar 2015
Fredrik Dahl
seniorrådgiver/jurist
Marie Christine F. Calisch
seniorrådgiver folkehelse
1. Bakgrunn
Kartleggingstilsynet i fonn av egenvurdering inngikk i det landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid som fylkesmennene gjennomfører høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.
Tema for tilsynet var kommunens folkehelsearbeid og arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne.
Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av §§ 4-9 og §§ 27-30 i lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven).
Fylkesmannens tilsynsansvar og myndighet følger av folkehelseloven § 31, jf. kommuneloven § 10A.
Kartleggingstilsynet i fonn av kommunens egenvurdering har følgende målsetting:
- Tilsynet skal påse at kommuner har startet opp det systematiske, løpende oversiktsarbeidet og at dette er tilstrekkelig forankret og at samfunnsmedisinsk kompetanse er involvert i arbeidet.
- Tilsynet skal påse at de kommuner som ikke har startet opp oversiktsarbeidet, kommer i gang med dette.
- Tilsynet skal bidra til at kommuner som har startet opp det løpende oversiktsarbeidet, utvikler dette videre.
- Tilsynet skal gi en vurdering av kommunens generelle folkehelsearbeid.
Fylkesmannen i Vest-Agder har utarbeidet et egenvurderingsskjema hvor kommunen selv vurderer sitt folkehelsearbeid, herunder oversiktsarbeidet.
Egenvurderingsskjema vil ikke være grunnlag for å påpeke avvik fra Fylkesmannen sin side. Kommunen vil få en tilbakemelding med en vurdering av hvorvidt kommunen oppfyller lovlighetskravene og en generell vurdering av kommunens folkehelsearbeid.
Bakgrunn for valget av fokus på løpende oversiktsarbeid som tilsynstema
Oversikt over helsetilstanden og påvirkningsfaktorer på denne er en nødvendig forutsetning for at kommunene skal ha et kunnskapsbasert grunnlag for planlegging og tiltak på folkehelseområdet. Kravet til kommunen om å ha slik oversikt var derfor et naturlig temavalg for det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid.
Kommunene skal både ha en løpende oversikt og hvert fjerde år (neste gang innen høsten 2016) ha utarbeidet et samlet oversiktsdokument som del av grunnlaget for sin planstrategi. Tilsyn med kommunens folkehelsearbeid skal være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus. Siden det landsomfattende tilsynet skulle foregå høsten 2014, ble det rettet mot kommunenes løpende oversiktsarbeid.
Oppsummert skal kommunens og fylkeskommunens oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer tjene to hovedformål:
- Oversikten skal være grunnlag for beslutninger i folkehelsearbeidet som utøves «fra dag til dag»; som i forbindelse med utforming av tiltak og tilsyn etter miljørettet helsevern eller revisjon av planer utenom det fireårige plan.løpet etter plan- og bygningsloven. Beslutninger kan også dreie seg om å gå grundigere inn i et område som peker seg ut som særlig utfordrende eller positivt.
- Oversikten skal utgjøre grunnlaget for beslutninger i forbindelse med langsiktig planlegging av folkehelsearbeidet, knyttet opp mot prosessene i plan- og bygningsloven.
Lovlighetsvurdering ved kartleggingstilsynet (egenvurdering)
Tilsynet hadde som målsetting å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette. Å ha kommet i gang innebærer at kommunen gjennom sin internkontroll har lagt til rette for at det løpende oversiktsarbeidet kan gjennomføres slik folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen legger opp til, og at det er aktivitet på området.
Vurdering av kommunens folkehelsearbeid og av det løpende oversiktsarbeidet på bakgrunn av egenvurdering
I tillegg til selve lovlighetskontrollen, hadde det landsomfattende tilsynet som målsetting å bidra til at kommuner som allerede hadde startet opp et løpende oversiktsarbeid, videreutviklet dette.
Fylkesmannen i Vest-Agder har gjort en totalvurdering av kommunenes folkehelsearbeid, herunder organisatorisk forankring, planarbeid samt selve det løpende oversiktsarbeidet.
- Folkehelseloven og forskrift om oversikt om oversikt over folkehelsen overlater i stor utstrekning til kommunen selv å vurdere, ut fra lokale forhold og prioriteringer, hva som er nødvendig innhold og omfang av opplysninger og vurderinger i kommunens løpende oversikt.
2. Fylkesmannens tilbakemelding på kommunens egenvurdering
Tema 1: Kommunen sikrer gjennom tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll) ivaretakelse av folkehelsearbeidet (Forankring av folkehelsearbeidet)
Hjemlet i folkehelseloven § 30, jf §§ I, 6, 7, og 27
Helsedirektoratets veileder IS -2110 «God oversikt -en forutsetning for god folkehelse» blir dette utdypet i kapittel 2.2 som følger:
Oversiktsoppgaven inngår som en del av kommunens helhetlige folkehelseansvar etter folkehelseloven og omfattes dermed av de generelle kravene til kommunens styringssystem for oppfølging avfolkehelseloven, se bl.a. § 30 om internkontroll. Dette innebærer at kommunens/fylkeskommunens ledelse er ansvarlig for å legge til rette for at oppgaven blir ivaretatt, herunder at kravene er tilstrekkelig kjent, at oppgavene er definert, at de som skal utføre oppgavene har nødvendig kompetanse og ellers andre forutsetninger for å gjennomføre aktivitetene, samt at det er betryggende rutiner for forbedring dersom oppgavene ikke ivaretas som forutsatt.
Kristiansand kommune har i følge egenvurderingen ansatt en folkehelsekoordinator i 100 stilling (pt.50 % pga. svangerskapspermisjon) og en 100 % stilling som folkehelserådgiver. I tillegg har kommunen et arbeidsutvalg folkehelse, folkehelseforum og en analysegruppe.
Disse består av representanter fra ulike sektorer, og i tillegg sitter det flere frivillige organisasjoner i folkehelseforum. Det fremkommer ikke av egenvurderingen hva slags mandat disse ulike grupperingene har.
Det er for tiden 2,5 stillingsressurs innen samfunnsmedisin i Kristiansand. Kommuneoverlegen og ass. kommuneoverlege er spesialister i samfunnsmedisin. Og det fremkommer av egenvurderingen at kommuneoverlegen er involvert i oversiktsarbeidet jf. folkehelselovens § 27 punkt a ved deltakelse i analysegruppen.
Det fremkommer av delegasjonsreglement av 29.02.12 at folkehelseloven er delegert til direktør/leder av virksomhetsområdet helse- og sosial. «Delegasjonen er begrenset til å treffe vedtak i saker innen det ansvarsområdet som er lagt til vedkommende stilling i.h.t. den til en hver tid gjeldende organisasjonsplan eller enkeltvedtak»
Kristiansand kommune har nylig vært gjennom en omorganisering og folkehelsekoordinator og folkehelserådgiver er nå organisert under teknisk sektor i By- og samfunnsenheten. I egenvurderingen fremkommer det at kommuneoverlegen er delegert ansvar for miljørettet helsevern, men at det ikke foreligger et offisielt delegasjonsvedtak. Egenvurderingen viser videre til dokumentasjon fra pilottilsynet i 2013 og stillingsbeskrivelsene til folkehelsekoordinator og folkehelserådgiver som har konkrete folkehelserelaterte oppgaver, men ikke et delegert ansvar for forvaltning av folkehelseloven.
I egenvurderingen vises det til en egen virksomhetsplan/årshjul for folkehelseområdet som tar for seg mange av de lovpålagte oppgavene iflg. folkehelseloven. Ut i fra årshjulet legges det her også føringer for rapporteringsrutiner.
Kristiansand kommune ivaretar folkehelse på en god måte i kommunal planlegging. I egenvurderingen fremkommer det også at medvirkning blir ivaretatt, men ikke på hvilken måte de ulike gruppene blir involvert.
Fylkesmannen merker seg at Kristiansand kommune ivaretar folkehelserelaterte oppgaver, men kan med fordel få den organisatoriske forankringen satt i et bedre system slik at kommunen sikrer seg at oppgaver og ansvar blir klart for alle.
Tema 2: Kommunen sikrer å ha løpende oversikt over helsetilstanden og de positive og negative faktorer som virker inn på den.
Hjemlet i folkehelselovens § 5, jf §§ 27 og 30, jf. forskrift om oversikt over folkehelsen § 3 og 4.
Helsedirektoratets veileder IS -2110 «God oversikt -en forutsetning for god folkehelse» blir dette utdypet i kapittel 2.3 som følger:
Med oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer menes oversikt over helse på befolkningsnivå og de positive og negative faktorer som kan virke innpå helsen til befolkningen og grupper i området. Med helsetilstand menes befolkningens helse målt ved ulike indikatorer, for eksempel risikofaktorer, forebyggbare sykdommer, trivsel og mestringsressurser eller mer indirekte mål som sykefravær o.l.
Lov og forskrift gir noen rammer for oversiktens innhold på overordnet nivå. Forskrift om oversikt over folkehelsen presiserer i § 3 at kommunens oversikt skal omfatte opplysninger om og vurderinger av:
a) Befolkningssammensetning
b) Oppvekst- og levekårsforhold
c) Fysisk, biologisk, kjemisk og sosialt miljø
d) Skader og ulykke
e) Helserelatert atferd
f) Helsetilstand
I forskriftens § 4 blir det stilt krav til at det løpende oversiktsarbeidet «dokumentere på en hensiktsmessig måte ....». I praksis vil et dokumentasjonskrav bety en skriftliggjøring av informasjonen, og at den kan gjenfinnes ved behov.
Videre står det i veilederen fra Helsedirektoratet at det løpende oversiktsarbeid innebærer å jevnlig følge med på ulike informasjonskilder, foreta vurderinger av dem og bruke dette som grunnlag for beslutninger tilknyttet ulike planer og tiltak i kommunen. Det løpende oversiktsarbeidet bør utøves som en del av kommunens ordinære virksomhet og relateres til kommunens styringssystem.
Kristiansand kommune har i de siste årene utviklet dokumentet «Kristiansand utfordringsbildet>> som en del av det årlige handlingsprogrammet for kommunen. Dokumentet tar for seg mange av områdene som forskrift for oversikt over folkehelse presiserer. Dette er gjort på litt forskjellige måter, både med regionale og lokale data. Noen av de omtalte dataene er behandlet ned på bydelsnivå. Dokumentet inneholder en egen del for folkehelse og levekår og viser her til utvalgte hovedindikatorer som utdypes. Fylkesmannen mener det er viktig at det er foretatt en prioritering, samtidig som vi ser at datagrunnlaget under indikatorer for helse og levevaner er noe begrenset. Fylkesmannen er klar over at kommunene holder på å utvikle en egen statistikkportal på dette området, men vil anbefale at dette også kommer tydeligere frem i «Utfordringsbildet». Det fremkommer ikke her at Folkehelseinstituttets folkehelseprofil for kommunen blir brukt som et utgangspunkt, noe Fylkesmannen mener burde vært et minimum å bruke som grunnlag.
Fylkesmannen viser til merknader fra forrige tilsyn som også vedrørende dette:
- Kravet om løpende oversikt gjelder også inntil kommunens statistikk- og analyseportal er fullt utviklet
- Forholdet mellom statistikk- og analyseportalen og det fireårige oversiktsdokumentet må tydeligere avklares
Ved forrige tilsyn ble det sagt at kommunestatistikkportalen skulle være på plass i 2014. Fylkesmannen har registrert at den ennå ikke er i drift og viser til at kommunen må uavhengig av driften av portalen kunne fremskaffe en oversikt over helsetilstand inn i «Utfordringsbildet» i henhold til forskriftens krav.
3. Avsluttende kommentar
Kristiansand kommune har gjort en tilfredsstillende jobb så langt med å ivareta sitt lovpålagte folkehelsearbeid. Selv om kommunen har ivaretatt oppgavene i praksis, bør dette også fremkomme av kommunens delegasjonsreglement. Fylkesmannen anbefaler at kommunen gjør en vurdering av dette, og vi ber om en tilbakemelding på det.
Fylkesmannen vurderer det slik at Kristiansand kommunen innfrir lovkravet og har kommet godt i gang med oversikten over helsetilstand og faktorer som påvirker den gjennom utvikling av statistikkportalen. Fylkesmannen merker seg at denne ennå ikke er i drift slik at kommunen av den grunn ikke oppfyller forskriftens krav til innhold i oversikt over helsetilstand, og de faktorer som påvirker den. Fylkesmannen ber om en tilbakemelding på videre fremdrift på lansering av statistikkportalen, og en beskrivelse av hva den skal inneholde av data. Vi vil også ha en tilbakemelding på hvordan koblingen mellom statistikkportalen og fireårsdokumentet blir.
Vi ser frem til å se kommunen videreutvikle oversiktsdokumentet og håper at dette kommer til god nytte for å utvikle folkehelsearbeidet i Kristiansand til å bli ennå mer systematisk og målrettet.
4. Regelverk
Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven) (https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2011-06-24-29)
Forskrift 28. juni 2012 nr. 692 om oversikt over folkehelsen (http ://lovdata.no/ dokument/SF/forskrift/2012-06-28-692)
5. Dokumentunderlag
Dokumentasjon relevant for kartleggingsstilsyn med folkehelse tilsendt og hentet fra kommunens nettside:
- Egenvurderingsslrjema - kommunens folkehelsearbeid
- Kristiansands utfordringsbildet 2014
- Årshjul for Arbeidsutvalget for folkehelse
- Strategi folkehelsearbeid 2014
- Planstrategi 2013-2015
- Kommuneplan 2011-2022