Rapport fra kartleggingstilsyn med kommunens oppfølging av folkehelseloven - tilbakemelding på utfylt egenvurderingsskjema fra Lindesnes kommune 2014

Sammendrag

Fylkesmannen i Vest-Agder har høsten 2014 utført et kartleggingstilsyn i alle fylkets kommuner med oppfølgingen av plikter etter folkehelseloven. Det er lagt særlig vekt på det såkalte oversiktsarbeidet; det å ha løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne. Tilsynet er utført i form av egenvurdering gjennom utfylling av et standardisert spørreskjema. Målsettingen har vært å få en oversikt over situasjonen i fylket og stimulere til oppfylling av kommunenes forpliktelser etter folkehelseloven.

Bakgrunnen er bl.a. at alle fylkesmenn i høst i utvalgte kommuner har gjennomført tilsyn etter systemrevisjonsmetodikk med ivaretaking av det løpende oversiktsarbeidet. I Vest-Agder er slikt tilsyn utført i tre kommuner. Målsettingen var å bidra til at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette; samt å stimulere til videreutvikling av arbeidet.

I Vest-Agder har derved tre kommuner hatt tilsyn etter systemrevisjonsmetoden, og alle kommuner har hatt kartleggingstilsyn.

I det følgende gjengis mer om bakgrunnen for tilsynet, samt Fylkesmannens vurdering av situasjonen i kommunen etter gjennomgang av den informasjonen kommunen selv har gitt.

Fredrik Dahl
seniorrådgiver (jurist)

Marie Christine F. Calisch
seniorrådgiver folkehelse

 

1. Innledning

Kartleggingstilsynet iform av egenvurdering har vært lmyttet til det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid, som fylkesmennene har gjennomført høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Tema for det landsomfattende tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne, jf. §5 i folkehelseloven.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller imedhold av §§ 4-9 og §§ 27-30 i lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven). Fylkesmannens tilsynsansvar og myndighet følger av folkehelseloven § 31, jf. kommuneloven § 10A.

Kartleggingstilsynet i form av kommunens egenvurdering har hatt følgende målsetting:

• Se om kommunen har startet opp det systematiske, løpende oversiktsarbeidet, om dette er tilstrekkelig forankret, og om samfunnsmedisinsk kompetanse er involvert i arbeidet.
• Stimulere til at igangsatt løpende oversiktsarbeid videreutvikles; samt bidra til at de kommuner som ikke har startet opp oversiktsarbeid, kommer i gang med dette.
• Gi en mer generell vurdering av kommunens arbeid med oppfylling av sine forpliktelser etter folkehelseloven (med unntak av miljørettet helsevern).

Fylkesmannen i Vest-Agder har utarbeidet et egenvurderingsskjema, hvor kommunen selv har vurdert sitt oversiktsarbeid og andre forpliktelser etter folkehelseloven.

Kommunen fa'r en tilbakemelding på sitt egenvurderingsskjema med en vurdering av hvorvidt den oppfyller lovlighetskravene. Det gis også en generell vurdering av kommunens folkehelsearbeid.

Bakgrunn for valget av fokus på løpende oversiktsarbeid som tilsynstema

Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer er.en nødvendig forutsetning for at kommunene skal ha et kunnskapsbasert grunnlag for planlegging og tiltak på folkehelseområdet. Kravet til kommunen om å ha slik oversikt var derfor et naturlig temavalg for det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid.

Kommunene skal både ha løpende oversikt og skal hvert fjerde år (neste gang innen høsten 2016) ha utarbeidet et samlet oversiktsdokument som del av grunnlaget for sin planstrategi. Tilsyn med kommunens folkehelsearbeid skal være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus. Siden det landsomfattende tilsynet skulle foregå høsten 2014, ble det rettet mot kommunenes løpende oversiktsarbeid.

Oppsummert skal kommunens (og fylkeskommunens) oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer tjene to hoved formål:

1. Oversikten skal være grunnlag for beslutninger i folkehelsearbeidet som utøves «fra dag til dag»; som i forbindelse med utforming av tiltak og tilsyn etter miljørettet helsevern eller revisjon av planer utenom det fireårige planløpet etter plan- og bygningsloven. Beslutninger kan også dreie seg om å gå grundigere inn i et område som peker seg ut som særlig utfordrende eller positivt.

2. Oversikten skal utgjøre grunnlaget for beslutninger i forbindelse med langsiktig planlegging av folkehelsearbeidet, knyttet opp mot prosessene i plan- og bygningsloven.

Lovlighetsvurdering ved kartleggingstilsynet (egenvurdering)

Tilsynet hadde som målsetting å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom igang med dette. A ha kommet i gang innebærer at kommunen gjennom sin internkontroll har lagt til rette for at det løpende oversiktsarbeidet kan gjennomføres slik folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen legger opp til, og at det er aktivitet på området.

Vurdering av kommunens folkehelsearbeid og av det løpende oversiktsarbeidet på bakgrunn av egenvurdering

I tillegg til selve lovlighetskontrollen hadde det landsomfattende tilsynet som målsetting å bidra til at kommuner som allerede hadde startet opp et løpende oversiktsarbeid, videreutviklet dette.

Fylkesmannen i Vest-Agder har gjort en totalvurdering av kommunenes folkehelsearbeid, herunder organisatorisk forankring, planarbeid samt selve det løpende oversiktsarbeidet.

Folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen overlater i stor utstrekning til kommunen selv å vurdere, ut fra lokale forhold og prioriteringer, hva som er nødvendig innhold og omfang av opplysninger og vurderinger i kommunens løpende oversikt.

2. Funn

Tema 1:Kommunen sikrer seg gjennom tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll) ivaretakelse av folkehelsearbeidet (Forankring av folkehelsearbeidet)

Hjemlet i folkehelseloven § 30, jf. § § 1, 6, 7, og 27

I Helsedirektoratets veileder IS -2110 «God oversikt -en forutsetning for god folkehelse» blir dette utdypet i kapittel 2.2 som følger:

Oversiktsoppgaven inngår som en del av kommunens helhetlige folkehelseansvar etter folkehelseloven og omfattes dermed av de generelle kravene til kommunens styringssystem for oppfølging avfolkehelseloven, se bl.a. § 30 om internkontroll. Dette innebærer at kommunens/fylkeskommunens ledelse er ansvarlig /or å legge til rettefor at oppgaven blir ivaretatt, herunder at kravene er tilstrekkelig kjent, at oppgavene er definert, at de som skal uiføre oppgavene har nødvendig kompetanse og ellers andre forutsetninger for å gjennomføre aktivitetene, samt at det er betryggende rutiner for forbedring dersom oppgavene ikke ivaretas som forutsatt.

I følge delegasjonsregelemnetet i Lindesnes kommune er rådmannen delegert ansvar for folkehelselovens lovpålagte oppgaver. Videre har helse- og omsorgsstyret delegert ansvar for folkehelselovens § 3 som omhandler miljørettet helsevern. Det er flott at kommunen gar gjort dette tydelig i delegasjonsreglementet. Kommunen har egen folkehelsekoordinator organisert under oppvekst- og kultur. Det fremkommer ikke hvor stor stillingshjemmel folkehelsekoordinator har. Kommunen har ikke etablert en offisiell gruppe/utvalg for ivareta folkehelsearbeidet i kommunen.

Kommunen har i følge egenvurderingen en kommuneoverlege, men det fremkommer ikke av egenvurderingen hvor stor stilling vedkommende har. Kommuneoverlegen har ikke en formell samfunnsmedisinsk kompetanse, og bekrefter at dette må ivaretas på annen måte.

Det fremkommer heller ikke hvilken grad kommuneoverlegen bidrar inn i arbeidet med oversikt over helsetilstanden og faktorer som påvirker den. Lindesnes kommune har i den forbindelse også en stor fordel at kommunen har et legesenter slik at mye nyttig informasjon til oversikten kan hentes ut.

I egenvurderingen vises det til at det er manglende rutiner for rapportering av kommunens folkehelsearbeid. Fylkesmannen vil anbefale at dette kommer inn i kommunens årshjul.

I Lindesnes kommunes kommuneplan 2007-2018 og i egenvurderingen viser kommunen at dere er gode på å ivareta medvirkning i kommunens planlegging og andre saker. Lindesnes har involvert barn og unge gjennom innspill gjennom tegninger eller brev. Dette er et godt eksempel til etterfølgelse.

Videre fremkommer det av planen at kommunen har et helsefremmende fokus. Det er også en god oversikt ikommuneplanen over ulike faktorer som påvirker kommunens innbyggeres levekår. Dette er et godt grunnlag for å jobbe mer systematisk med det lovpålagte oversiktsarbeidet.

Lindesnes kommune viser i egenvurderingen at det arbeides med en struktur på det løpende oversiktsarbeidet i utarbeidelse av ny helse- og omsorgsplan. Fylkesmannen vil poengtere viktigheten av igangsettelse av oversikten over helsetilstand og faktorer som påvirker den som et grunnlagsdokument for videre planarbeid jf. folkehelselovens §§ 5 og 6.

Tema 2: Kommunen sikrer å ha løpende oversikt over helsetilstanden og de positive og negative faktorer som virker inn på den.

Hjemlet i folkehelselovens § 5, jf §§ 27 og 30, jf. forskrift om oversikt over folkehelsen § 3 og 4.

I Helsedirektoratets veileder IS -2110 «God oversikt - en forutsetning for god folkehelse» blir dette utdypet i kapittel 2.3 som følger:

Med oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer menes oversikt over helse på befolkningsnivå og de positive og negative faktorer som kan virke inn på helsen til befolkningen og grupper i området. Med helsetilstand menes befolkningens helse målt ved ulike indikatorer, for eksempel risikofaktorer, /orrebyggbare sykdommer, trivsel og mestringsressurser eller mer indirekte mål som sykefravær o.l.

Lov og forskrift gir noen rammer for oversiktens innhold på overordnet nivå. Forskrift om oversikt over folkehelsen presiserer i § 3 at kommunens oversikt skal omfatte opplysninger om og vurderinger av:

a) Befolkningssammensetning

b) Oppvekst- og levekårsforhold

c) Fysisk, biologisk, kjemisk og sosialt miljø

d) Skader og ulykker

e) Helserelatert atferd

t) Helsetilstand

I forskriftens § 4 blir det stilt krav til at det løpende oversiktsarbeidet «dokumenteres på en hensiktsmessig måte ....» I praksis vil et dokumentasjonskrav bety en skriftliggjøring av informasjonen, og at den kan gjenfinnes ved behov.

Videre står det i veilederen fra Helsedirektoratet at det løpende oversiktsarbeid innebærer å jevnlig følge med på ulike informasjonskilder, foreta vurderinger av dem og bruke dette som grunnlag for beslutninger tilknyttet ulike planer og tiltak i kommunen. Det løpende oversiktsarbeidet bør utøves som en del av kommunens ordinære virksomhet og relateres til kommunens styringssystem.

I følge egenvurderingen viser Lindesnes kommune at dere har innsikt i manglende organisering og oppstart av det løpende oversiktsarbeidet. Fylkesmannen vil allikevel understreke at kommunen har en god del nyttige data i kommuneplanen som kan være et utgangspunkt for videre arbeid.

På bakgrunn av at kommunen selv bekrefter manglende struktur og ikke kan dokumentere sitt løpende oversiktsarbeid, kan ikke Fylkesmannen gi en vurdering av det i forhold til forskriftens krav.

Vi anbefaler kommunen å følge forskriftens krav og benytte veilederen fra Helsedirektoratet: God oversikt -en forutsetning for god folkehelse i dette arbeidet.

3. Avsluttende kommentar

Fylkesmannen vurderer det slik at Lindesnes kommune ikke kan dokumentere at de innfrir lovlighetskravet og kommet i gang med den løpende oversikten over heltilstand og faktorer som påvirker den.

Vi ønsker derfor en tilbakemelding på hvordan dere skal ivareta dette, gjeme med en fremdriftsplan med ansvarsfordeling og hvordan kommunen ønsker å gjøre oversikten tilgjengelig jf. forskrift om folkehelse § 4.

Fylkesmannen vurderer det til at den samfunnsmedisinske kompetansen er ivaretatt i Lindesnes, men vil anbefale kommunen å vurdere om kommuneoverlegen kan få anledning til å få den formelle samfunnsmedisinske kompetansen for å oppfylle lovkravet.

Kravet til internkontroll fremkommer noe svakt. Kommunen har delegert ansvaret for folkehelse, men har ingen rutiner på rapportering på området. Fylkesmannen ønsker en tilbakemelding på hvordan kommunen vil sikre internkontroll jf. folkehelselovens § 30, og om formell samfunnsmedisinsk kompetanse vil bli vurdert jf. folkehelselovens § 27.

Fylkesmannen vil videre anbefale at det løpende oversiktsarbeidet blir en prioritert oppgave, slik at det foreligger et fireårsdokument i god tid til å tas med som premiss ved utarbeidelsen av ny kommuneplan.

Vi ser frem til å se kommunen videreutvikle oversiktsdokumentet og håper at også politikere i større grad involveres i videre :fremdrift og organisering.

4. Regelverk

• Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven)
• Forskrift 28. juni 2012 nr. 692 om oversikt over folkehelsen

5. Dokumentunderlag

Dokumentasjon relevant for kartleggingsstilsyn med folkehelse tilsendt og hentet frå kommunens nettside:

• Egenvurderingsskjema -kommunens folkehelsearbeid
• Organisasjonskart
• Delegasjonsregelment for Lindesnes kommune
• Kommuneplan Lindesnes kommune 2007-2018

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2014 Kommuners folkehelsearbeid

Søk