Rapport fra kartleggingstilsyn med kommunens oppfølging av folkehelseloven - tilbakemelding på utfylt egenvurderingsskjema fra Marnardal kommune 2014

Sammendrag

Fylkesmannen i Vest-Agder har høsten 2014 utført et kartleggingstilsyn i alle fylkets kommuner med oppfølgingen av plikter etter folkehelseloven. Det er lagt særlig vekt på det såkalte oversiktsarbeidet; det å ha løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne. Tilsynet er utført i form av egenvurdering gjennom utfylling av et standardisert spørreskjema. Målsettingen har vært å få en oversikt over situasjonen i fylket og stimulere til oppfylling av kommunenes forpliktelser etter folkehelseloven.

Bakgrunnen er bl.a. at alle fylkesmenn i høst i utvalgte kommuner har gjennomført tilsyn etter systemrevisjonsmetodikk med ivaretaking av det løpende oversiktsarbeidet. I Vest-Agder er slikt tilsyn utført i tre kommuner. Målsettingen var å bidra til at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette; samt å stimulere til videreutvikling av arbeidet.

I Vest-Agder har derved tre kommuner hatt tilsyn etter systemrevisjonsmetoden, og alle kommuner har hatt kartleggingstilsyn.

I det følgende gjengis mer om bakgrunnen for tilsynet, samt Fylkesmannens vurdering av situasjonen i kommunen etter gjennomgang av den informasjonen kommunen selv har gitt.

Fredrik Dahl
seniorrådgiver (jurist)

Marie Christine F. Calisch
seniorrådgiver folkehelse

 

1. Innledning

Kartleggingstilsynet i form av egenvurdering har vært knyttet til det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid, som fylkesmennene har gjennomført høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Tema for det landsomfattende tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne, jf.§5 i folkehelseloven.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av §§ 4-9 og §§ 27-30 i lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven).

Fylkesmannens tilsynsansvar og myndighet følger av folkehelseloven § 31, jf. kommuneloven § 10A.

Kartleggingstilsyn.et iform av kommunens egenvurdering har hatt følgende målsetting:

• Se om kommunen har startet opp det systematiske, løpende oversiktsarbeidet, om dette er tilstrekkelig forankret, og om samfunnsmedisinsk kompetanse er involvert i arbeidet.
• Stimulere til at igangsatt løpende oversiktsarbeid videreutvikles; samt bidra til at de kommuner som ikke har startet opp oversiktsarbeid, kommer igang med dette.
• Gi en mer generell vurdering av kommunens arbeid med oppfylling av sine forpliktelser etter folkehelseloven (med unntak av miljørettet helsevern).

Fylkesmannen i Vest-Agder har utarbeidet et egenvurderingsskjema, hvor kommunen selv har vurdert sitt oversiktsarbeid og andre forpliktelser etter folkehelseloven.

Kommunen får en tilbakemelding på sitt egenvurderingsskjema med en vurdering av hvorvidt den oppfyller lovlighetskravene. Det gis også en generell vurdering av kommunens folkehelsearbeid.

Bakgrunn for valget av fokus på løpende oversiktsarbeid som tilsynstema

Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer er en nødvendig forutsetning for at kommunene skal ha et kunnskapsbasert grunnlag for planlegging og tiltak på folkehelseområdet. Kravet til kommunen om å ha slik oversikt var derfor et naturlig temavalg for det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid.

Kommunene skal både ha løpende oversikt og skal hvert fjerde år (neste gang innen høsten 2016) ha utarbeidet et samlet oversiktsdokument som del av grunnlaget for sin planstrategi. Tilsyn med kommunens folkehelsearbeid skal være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus. Siden det landsomfattende tilsynet skulle foregå høsten 2014, ble det rettet mot kommunenes løpende oversiktsarbeid.

Oppsummert skal kommunens (og fylkeskommunens) oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer tjene to hovedformål:

1. Oversikten skal være grunnlag for beslutninger i folkehelsearbeidet som utøves «fra dag til dag»; som i forbindelse med utforming av tiltak og tilsyn etter miljørettet helsevern eller revisjon av planer utenom det fireårige planløpet etter plan- og bygningsloven. Beslutninger kan også dreie seg om å gå grundigere inn i et område som peker seg ut som særlig utfordrende eller positivt.

2. Oversikten skal utgjøre grunnlaget for beslutninger i forbindelse med langsiktig planlegging av folkehelsearbeidet, knyttet opp mot prosessene i plan- og bygningsloven.

Lovlighetsvurdering ved kartleggingstilsynet (egenvurdering)

Tilsynet hadde som målsetting å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette. Å ha kommet i gang innebærer at kommunen gjennom sin internkontroll har lagt til rette for at det løpende oversiktsarbeidet kan gjennomføres slik folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen legger opp til, og at det er aktivitet på området.

Vurdering av kommunens folkehelsearbeid og av det løpende oversiktsarbeidet på bakgrunn av egenvurdering

I tillegg til selve lovlighetskontrollen hadde det landsomfattende tilsynet som målsetting å bidra til at kommuner som allerede hadde startet opp et løpende oversiktsarbeid, videreutviklet dette.

Fylkesmannen i Vest-Agder har gjort en totalvurdering av kommunenes folkehelsearbeid, herunder organisatorisk forankring, planarbeid samt selve det løpende oversiktsarbeidet.

Folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen overlater i stor utstrekning til kommunen selv å vurdere, ut fra lokale forhold og prioriteringer, hva som er nødvendig innhold og omfang av opplysninger og vurderinger i kommunens løpende oversikt.

2. Funn

Tema 1: Kommunen sikrer seg gjennom tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll) ivaretakelse av folkehelsearbeidet (Forankring av folkehelsearbeidet)

Hjemlet i folkehelseloven § 30, jf. § § 1, 6, 7, og 27

I Helsedirektoratets veileder IS - 2110 «God oversikt -en forutsetning for god folkehelse» blir dette utdypet i kapittel 2.2 som følger:

Oversiktsoppgaven inngår som en del av kommunens helhetlige folkehelseansvar etter folkehelse/oven og omfattes dermed av de generelle kravene til kommunens styringssystem for oppfølging avfolkehelse/oven, se bl.a. § 30 om internkontroll. Dette innebærer at kommunens/fylkeskommunens ledelse er ansvarlig for å legge til rettefor at oppgaven blir ivaretatt, herunder at kravene er tilstrekkelig kjent, at oppgavene er de.finert, at de som skal utføre oppgavene har nødvendig kompetanse og ellers andre forutsetninger for å gjennomføre aktivitetene, samt at det er betryggende rutiner for forbedring dersom oppgavene ikke ivaretas som forutsatt.

Marnardal kommunen har i følge delegasjonsvedtak ikke delegert ansvar for folkehelselovens lovpålagte oppgaver. Kommunen har egen folkehelsekoordinator i 20 % stilling organisert under helse- og omsorg. Kommunen har etablert en tverrsektoriell folkehelsegruppe i 2012.

Fylkesmannen vil berømme kommunen for at også politisk ledelse er inkludert i denne. Folkehelsekoordinator skal i samarbeid med kommuneplanlegger ha et koordinerende ansvar for oversiktsarbeidet.

Kommunen har i følge egenvurderingen ikke kommuneoverlege for tiden og har heller ikke annen samfunnsmedisinsk kompetanse i kommunen. Fylkesmannen i Vest-Agder har i eget brev datert 05.12.2014 bedt om redegjørelse for hvordan dette ivaretas. Fylkesmannen har pr e-post av 18.12.2014 mottatt et svar på henvendelsen som viser til at kommunen har en kommunelege i 20 % stilling med samfunnsmedisinsk kompetanse. Kommunelegen er ikke involvert i oversiktsarbeidet så lang.

Det fremkommer av vedlagte møtereferat at planlegging av oversiktsarbeidet har startet opp. Det fremkommer av egenvurderingen at rapportering skal skje en gang per år og at folkehelsegruppen skal gjøre faglige vurdering av resultatene. Videre skal dokumentasjon arkiveres elektronisk og presenteres til politiske utvalg.

Kommunen har i 2013 utarbeidet et planprogram for ny kommuneplan og Fylkesmannen vil bemerke at det her ikke er tatt høyde for at folkehelseloven er førende for planarbeidet og at oversikten over helsetilstand og faktorer som påvirker den skal være grunnlagsdokument for videre utarbeidelse av planen. Marnardal har vist i sitt planprogram og i egenvurderingen at medvirkning ivaretas på en god måte, også barn og unges stemme skal bli hørt. Fylkesmannen lar seg begeistre av dette og vil gjeme høre om de erfaringer dere gjør rundt dette.

Videre kommer det frem av egenvurderingen at folkehelse er ett av fire hovedtema i ny kommuneplan.

Tema 2: Kommunen sikrer å ha løpende oversikt over helsetilstanden og de positive og negative faktorer som virker inn på den.

Hjemlet i folkehelselovens § 5, jf §§ 27 og 30, jf. forskrift om oversikt over folkehelsen § 3 og 4.

I Helsedirektoratets veileder IS -2110 «God oversikt -en forutsetning for god folkehelse» blir dette utdypet i kapittel 2.3 som følger:

Med oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer menes oversikt over helse på befolkningsnivå og de positive og negativefaktorer som kan virke innpå helsen til befolkningen og grupper i området. Med helsetilstand menes befolkningens helse målt ved ulike indikatorer,for eksempel risikofaktorer, forebyggbare sykdommer, trivsel og mestringsressurser eller mer indirekte mål som sykefravær o.l.

Lov og forskrift gir noen rammer for oversiktens innhold på overordnet nivå. Forskrift om oversikt over folkehelsen presiserer i § 3 at kommunens oversikt skal omfatte opplysninger om og vurderinger av:

a) Befolkningssammensetning

b) Oppvekst- og levekårsforhold

c) Fysisk, biologisk, kjemisk og sosialt miljø

d) Skader og ulykker

e) Helserelatert atferd

f) Helsetilstand

I forskriftens § 4 blir det stilt krav til at det løpende oversiktsarbeidet «dokumenteres på en hensiktsmessig måte ...:» I praksis vil et dokumentasjonskrav bety en skriftliggjøring av informasjonen, og at den kan gjenfinnes ved behov.

Videre står det i veilederen fra Helsedirektoratet at det løpende oversiktsarbeid innebærer å jevnlig følge med på ulike informasjonskilder, foreta vurderinger av dem og bruke dette som grunnlag for beslutninger tilknyttet ulike planer og tiltak i kommunen. Det løpende oversiktsarbeidet bør utøves som en del av kommunens ordinære virksomhet og relateres til kommunens styringssystem.

I følge egenvurderingen viser Marnardal kommune at noe av organiseringen av det løpende oversiktsarbeidet er påbegynt, men det foreligger ellers ingen dokumentasjon på selve oversiktsarbeidet og Fylkesmannen kan derfor ikke uttale seg mer om kvaliteten på innholdet. Vi anbefaler kommunen å følge forskriftens krav og benytte veilederen fra Helsedirektoratet: God oversikt - en forutsetning for god folkehelse i dette arbeidet.

Videre fremgår det av egenvurderingen at kommunen har en plan for oppdatering. Fylkesmannen vil anbefale at dette bør komme frem av kommunens årshjul.

3. Avsluttende kommentar

Fylkesmannen vurderer det slik at Marnardal kommune ikke kan dokumentere at de innfrir lovlighetskravet og kommet i gang med den løpende oversikten over heltilstand og faktorer som påvirker den, og på bakgrunn av dette kan ikke Fylkesmannen vite om kommunen oppfyller forskriftens krav til innhold i oversikt over helsetilstand og de faktorer som påvirker den. Fylkesmannens ser ut i fra egenvurderingen at kommunen har startet en organisering av oversiktsarbeidet, men dette er ikke godt nok for å oppfylle lovlighetskravet. Vi ønsker derfor en tilbakemelding på hvordan dere skal ivareta arbeidet med den løpende oversikten over helsetilstanden i kommunen, gjeme med en fremdriftsplan med ansvarsfordeling.

Kravet til internkontroll fremkommer noe svakt ut i fra gjeldende delegasjonsreglement. Det fremkommer i egenvurderingen at folkehelsearbeidet på mange måter blir ivaretatt i praksis, men det bør også fremkoinme av kommunens delegasjonsreglement og årshjul.

Fylkesmannen ønsker en tilbakemelding på hvordan kommunen vil sikre internkontroll jf. folkehelselovens § 30.

Fylkesmannen vil videre anbefale at det løpende oversiktsarbeidet blir en prioritert oppgave, slik at det foreligger et fireårsdokument i god tid til å tas med som premiss ved utarbeidelsen av ny kommuneplan selv om kommunens planprogram allerede foreligger.

Vi ser frem til å se kommunen videreutvikle oversiktsdokumentet og håper at også politikere i større grad involveres i videre fremdrift og organisering.

4. Regelverk

• Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven)
• Forskrift 28. juni 2012 nr. 692 om oversikt over folkehelsen

5. Dokumentunderlag

Dokumentasjon relevant for kartleggingsstilsyn med folkehelse tilsendt og hentet frå kommunens nettside:

• Egenvurderingsskjema -kommunens folkehelsearbeid
• Organisasjonskart
• Planstrategi Marnardal kommune 2012-2015
• Planprogram kommuneplan Marnardal 2014-2026
• Årsmelding 2013 (fysioterapi, folkehelse og Frisklivssentralen)
• Referat folkehelsemøte 5. juni 2014

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2014 Kommuners folkehelsearbeid

Søk