Rapport fra tilsyn med kommunens folkehelsearbeid 2014 – tilbakemelding på egenvurdering Vennesla kommune etter lov om folkehelsearbeid i kommune

Sammendrag

Fylkesmannen i Vest-Agder har høsten 2014 utført et kartleggingstilsyn i alle fylkets kommuner med oppfølgingen av plikter etter folkehelseloven. Det er lagt særlig vekt på det såkalte oversiktsarbeidet; det å ha løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne. Tilsynet er utført i form av egenvurdering gjennom utfylling av et standardisert spørreskjema. Målsettingen har vært å få en oversikt over situasjonen i fylket og stimulere til oppfylling av kommunenes forpliktelser etter folkehelseloven.

Bakgrunnen er bl.a. at alle fylkesmenn i høst i utvalgte kommuner har gjennomført tilsyn etter systemrevisjonsmetodikk med ivaretaking av det løpende oversiktsarbeidet. I Vest-Agder er slikt tilsyn utført i tre kommuner. Målsettingen var å bidra til at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette; samt å stimulere til videreutvikling av arbeidet.

I Vest-Agder har derved tre kommuner hatt tilsyn etter systemrevisjonsmetoden, og alle kommuner har hatt kartleggingstilsyn.

I det følgende gjengis mer om bakgrunnen for tilsynet, samt Fylkesmannens vurdering av situasjonen i kommunen etter gjennomgang av den informasjonen kommunen selv har gitt.

Dato: 19.desember 2014 

Fredrik Dahl (e.f.)
seniorrådgiver (jurist) 

Marie Christine F. Calisch
seniorrådgiver folkehelse

 

1. Bakgrunn

Kartleggingstilsynet i form av egenvurdering har vært knyttet til det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid, som fylkesmennene har gjennomført høsten 2014 etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Tema for det landsomfattende tilsynet var kommunens arbeid med løpende oversikt over befolkningens helsetilstand og de positive og negative faktorene som kan påvirke denne, jf. §5 i folkehelseloven.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av §§ 4–9 og §§ 27–30 i lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven).

Fylkesmannens tilsynsansvar og myndighet følger av folkehelseloven § 31, jf. kommuneloven § 10A.

Kartleggingstilsynet i form av kommunens egenvurdering har hatt følgende målsetting:

• Se om kommunen har startet opp det systematiske, løpende oversiktsarbeidet, om dette er tilstrekkelig forankret, og om samfunnsmedisinsk kompetanse er involvert i arbeidet.
• Stimulere til at igangsatt løpende oversiktsarbeid videreutvikles; samt bidra til at de kommuner som ikke har startet opp oversiktsarbeid, kommer i gang med dette.
• Gi en mer generell vurdering av kommunens arbeid med oppfylling av sine forpliktelser etter folkehelseloven (med unntak av miljørettet helsevern).

Fylkesmannen i Vest-Agder har utarbeidet et egenvurderingsskjema, hvor kommunen selv har vurdert sitt oversiktsarbeid og andre forpliktelser etter folkehelseloven.

Kommunen får en tilbakemelding på sitt egenvurderingsskjema med en vurdering av hvorvidt den oppfyller lovlighetskravene. Det gis også en generell vurdering av kommunens folkehelsearbeid.

Bakgrunn for valget av fokus på løpende oversiktsarbeid som tilsynstema

Oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer er en nødvendig forutsetning for at kommunene skal ha et kunnskapsbasert grunnlag for planlegging og tiltak på folkehelseområdet. Kravet til kommunen om å ha slik oversikt var derfor et naturlig temavalg for det første landsomfattende tilsynet med kommunenes folkehelsearbeid.

Kommunene skal både ha løpende oversikt og skal hvert fjerde år (neste gang innen høsten 2016) ha utarbeidet et samlet oversiktsdokument som del av grunnlaget for sin planstrategi. Tilsyn med kommunens folkehelsearbeid skal være tilpasset kommunenes fireårige plansyklus. Siden det landsomfattende tilsynet skulle foregå høsten 2014, ble det rettet mot kommunenes løpende oversiktsarbeid.

Oppsummert skal kommunens (og fylkeskommunens) oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer tjene to hovedformål:

1. Oversikten skal være grunnlag for beslutninger i folkehelsearbeidet som utøves «fra dag til dag»; som i forbindelse med utforming av tiltak og tilsyn etter miljørettet helsevern eller revisjon av planer utenom det fireårige planløpet etter plan- og bygningsloven. Beslutninger kan også dreie seg om å gå grundigere inn i et område som peker seg ut som særlig utfordrende eller positivt.
2. Oversikten skal utgjøre grunnlaget for beslutninger i forbindelse med langsiktig planlegging av folkehelsearbeidet, knyttet opp mot prosessene i plan- og bygningsloven.

Lovlighetsvurdering ved kartleggingstilsynet (egenvurdering)

Tilsynet hadde som målsetting å påse at kommuner som ikke hadde satt i gang systematisk, løpende oversiktsarbeid, kom i gang med dette. Å ha kommet i gang innebærer at kommunen gjennom sin internkontroll har lagt til rette for at det løpende oversiktsarbeidet kan gjennomføres slik folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen legger opp til, og at det er aktivitet på området.

Vurdering av kommunens folkehelsearbeid og av det løpende oversiktsarbeidet på bakgrunn av egenvurdering

I tillegg til selve lovlighetskontrollen hadde det landsomfattende tilsynet som målsetting å bidra til at kommuner som allerede hadde startet opp et løpende oversiktsarbeid, videreutviklet dette.

Fylkesmannen i Vest-Agder har gjort en totalvurdering av kommunenes folkehelsearbeid, herunder organisatorisk forankring, planarbeid samt selve det løpende oversiktsarbeidet.

Folkehelseloven og forskrift om oversikt over folkehelsen overlater i stor utstrekning til kommunen selv å vurdere, ut fra lokale forhold og prioriteringer, hva som er nødvendig innhold og omfang av opplysninger og vurderinger i kommunens løpende oversikt.

2. Fylkesmannens tilbakemelding på kommunens egenvurdering

Tema 1: Kommunen sikrer seg gjennom tilstrekkelig styring og ledelse (internkontroll) ivaretakelse av folkehelsearbeidet (Forankring av folkeelsearbeidet)

Hjemlet i folkehelseloven § 30, jf §§ 1, 6, 7, og 27

Helsedirektoratets veileder IS – 2110 «God oversikt – en forutsetning for god folkehelse» blir dette utdypet i kapittel 2.2 som følger:

Oversiktsoppgaven inngår som en del av kommunens helhetlige folkehelseansvar etter folkehelseloven og omfattes dermed av de generelle kravene til kommunens styringssystem for oppfølging av folkehelseloven, se bl.a. § 30 om internkontroll. Dette innebærer at kommunens/fylkeskommunens ledelse er ansvarlig for å legge til rette for at oppgaven blir ivaretatt, herunder at kravene er tilstrekkelig kjent, at oppgavene er definert, at de som skal utføre oppgavene har nødvendig kompetanse og ellers andre forutsetninger for å gjennomføre aktivitetene, samt at det er betryggende rutiner for forbedring dersom oppgavene ikke ivaretas som forutsatt.

Vennesla kommune har i følge egenvurderingen en kommuneoverlege som også fungerer som folkehelsekoordinator ansatt i 50 % stilling og er organisatorisk plassert under helse og omsorg. Kommuneoverlegen innehar samfunnsmedisinske kompetansen slik kommunen skal ha i følge folkehelselovens § 27. 

Det fremkommer ikke av det gjeldende delegasjonsreglementet hvem som har ansvar for forvalting av folkehelselovens lovpålagte oppgaver herunder oversikt over helsetilstand og faktorer som påvirker den, miljørettet helsevern med mer. Egenvurderingen viser til at delegasjonsreglementet er under rullering.

I følge egenvurderingen har kommuneoverlegen sammen med plan og miljøvernrådgiver ansvar for oversikt over helsetilstand og faktorer som påvirker den. Det foreligger ingen dokumentasjon på at oversiktsarbeidet er kommet i gang og hvordan tverrsektoriell medvirkning til oversikten foregår.

I følge gjeldende planstrategi skal kommunen utvikle en ny revidert kommuneplan for 2014- 2026. Denne har tidligere vært på høring hos Fylkesmannen hvor det er poengtert at medvirkning bør ivaretas bedre enn det fremkommer av planprogrammet. Dere viser i planprogrammet til satsningsområdene levekår og utvikling. Dette er i stor grad områder som berører folkehelsefeltet. Det savnes at det totale utfordringsbildet ligger til grunn for denne satsningen jf. folkehelselovens §§ 5 og 6. Det bør derfor fremkomme av planprogrammet at oversikt over helsetilstand og faktorer som påvirker den er en prioritert oppgave og ligger som grunnlag for valgte satsningsområder. Bildet under viser koblingen mellom folkehelseloven §§ 5 og 6 og kommunal planlegging. 

I gjeldende kommuneplan er folkehelse behandlet sammen med universell utforming med fokus på fysisk aktivitet. Vi ønsker å bemerke at dette er en svært liten del av folkehelsearbeidet og at kommunen bør løfte dette opp på et mer overordnet strategisk nivå slik det også er gitt tilbakemelding på i tidligere nevnte høringsuttalelse. 

Tema 2: Kommunen sikrer å ha løpende oversikt over helsetilstanden og de positive og negative faktorer som virker inn på den.

Hjemlet i folkehelselovens § 5, jf §§ 27 og 30, jf. forskrift om oversikt over folkehelsen § 3 og 4.

I Helsedirektoratets veileder IS – 2110 «God oversikt – en forutsetning for god folkehelse» blir dette utdypet i kapittel 2.3 som følger:

Med oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer menes oversikt over helse på befolkningsnivå og de positive og negative faktorer som kan virke inn på helsen til befolkningen og grupper i området. Med helsetilstand menes befolkningens helse målt ved ulike indikatorer, for eksempel risikofaktorer, forrebyggbare sykdommer, trivsel og mestringsressurser eller mer indirekte mål som sykefravær o.l. 

Lov og forskrift gir noen rammer for oversiktens innhold på overordnet nivå. Forskrift om oversikt over folkehelsen presiserer i § 3 at kommunens oversikt skal omfatte opplysninger om og vurderinger av:

a) Befolkningssammensetning

b) Oppvekst- og levekårsforhold

c) Fysisk, biologisk, kjemisk og sosialt miljø

d) Skader og ulykker

e) Helserelatert atferd

f) Helsetilstand

I forskriftens § 4 blir det stilt krav til at det løpende oversiktsarbeidet «dokumentere på en hensiktsmessig måte….» I praksis vil et dokumentasjonskrav bety en skriftliggjøring av informasjonen og at den kan gjenfinnes ved behov.

Videre står det i veilederen fra Helsedirektoratet at det løpende oversiktsarbeid innebærer å jevnlig følge med på ulike informasjonskilder, foreta vurderinger av dem og bruke dette som grunnlag for beslutninger tilknyttet ulike planer og tiltak i kommunen. Det løpende oversiktsarbeidet bør utøves som en del av kommunens ordinære virksomhet og relateres til kommunens styringssystem.

Som tidligere nevnt er det ikke dokumentasjon på at Vennesla kommune har startet det løpende oversiktsarbeidet og det er av den grunn vanskelig å uttale seg om dette er i tråd med forskriften. Det fremkommer av egenvurderingen at «Folkehelseprofilen» til Folkehelseinstituttet blir brukt i den kommunale planprosessen, men dette er ikke godt nok for å se totalbildet på kommunenes helsetilstand. Kommunen må også ta med egne data og andre tilgjengelige regionale og nasjonale data som eksisterer i henhold til forskriftens krav.

Det fremkommer ikke av egenvurderingen hvordan Vennesla tenker seg at oversiktsarbeidet skal bli et løpende arbeid, som skal gi et godt grunnlag for å jobbe systematisk og målrettet med folkehelsetiltak og som gir en mulighet til justering av tiltak underveis.

3. Avsluttende kommentar

Vennesla kommune har i følge egenvurderingen startet opp en jobb for å ivareta sitt lovpålagte folkehelsearbeid. Selv om kommunen har ivaretatt oppgavene i praksis, bør dette også fremkomme av kommunens delegasjonsreglement og årshjul slik at dette blir en del av ordinær drift. Fylkesmannen anbefaler at kommunen gjør en vurdering av dette.

Fylkesmannen vurderer det til at den samfunnsmedisinske kompetansen er ivaretatt i Vennesla.

Fylkesmannen vurderer det slik at Vennesla ikke kan dokumentere at de innfrir lovlighetskravet og har kommet godt i gang med den løpende oversikten over heltilstand og faktorer som påvirker den, og på bakgrunn av dette kan ikke Fylkesmannen vite om kommunen oppfyller forskriftens krav til innhold i oversikt over helsetilstand og de faktorer som påvirker den. Vi ønsker derfor en tilbakemelding på hvordan dere skal ivareta dette, gjerne med en fremdriftsplan med ansvarsfordeling og hvordan kommunen ønsker å gjøre oversikten tilgjengelig jf. forskrift om folkehelse § 4.

Kravet til internkontroll fremkommer noe svakt ut i fra egenvurderingen og gjeldende delegasjonsreglement. Fylkesmannen ønsker en tilbakemelding på hvordan kommunen vil sikre internkontroll jf. folkehelselovens § 30.

Vi ser frem til å se kommunen videreutvikle oversiktsdokumentet og håper at dette kommer til god nytte for å utvikle folkehelsearbeidet i Vennesla til å bli systematisk og målrettet.

4. Regelverk

Lov 24. juni 2011 nr. 29 om folkehelsearbeid (folkehelseloven) 

Forskrift 28. juni 2012 nr. 692 om oversikt over folkehelsen 

5. Dokumentunderlag

Dokumentasjon relevant for kartleggingsstilsyn med folkehelse tilsendt og hentet fra kommunens nettside:

• Egenvurderingsskjema – kommunens folkehelsearbeid
• Kommunal planstrategi 2012-2015
• Kommuneplan for Vennesla 2011-2023
• Planprogram for revisjon av kommuneplanens samfunnsdel 2015-2026
• Organisasjonskart
• Delegasjonsregelement

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2014 Kommuners folkehelsearbeid

Søk