Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester i NAV Nøtterøy kommune 2017

Sammendrag

Fylkesmannen skal med hjemmel i lov om sosiale tjenester i NAV § 9 føre tilsyn med at kommunen oppfyller sine plikter etter kapittel 4. Tilsynet inngår i Fylkesmannens planlagte tilsyn for inneværende år.

Formålet med tilsynet er å vurdere om kommunen gjennom sine styringsaktiviteter (internkontroll) sørger for at NAV-kontoret behandler søknader om økonomisk stønad i samsvar med lov- og forskriftskrav. Vi har lagt særlig vekt på å undersøke om det innhentes nødvendige og relevante opplysninger, og om det foretas en konkret og individuell vurdering som grunnlag for beslutningen om økonomisk stønad.

Fylkesmannen fant grunnlag for å konkludere med avvik.

Avvik:

Nøtterøy kommune, ved NAV Nøtterøy sikrer ikke gjennom systematisk styring og kontroll, at alle henvendelser og søknader om økonomisk stønad blir behandlet i henhold til lov- og forskriftskrav.

Dato: 2. august 2017

Lise Jebsen
revisjonsleder

Ellen Roberg
revisor

Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Nøtterøy kommune, ved NAV Nøtterøy, i perioden 9. mars 2017 -…. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med lov om sosiale tjenester i NAV § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avviket som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

Avviker mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

Kort beskrivelse av virksomheten

Nøtterøy kommune har 21 788 innbyggere (pr. 1 kvartal 2017). Nøtterøy og Tjøme kommuner slås sammen 1. januar 2018. Det er vedtatt en vertskommuneavtale om  samarbeidet mellom NAV Tjøme og NAV Nøtterøy, hvor Nøtterøy kommune er vertskommunen fram til etablering av Færder kommune 1. januar 2018. Tilsynet omfattet kun NAV Nøtterøy. NAV er direkte underlagt rådmannen, men vil fra 2018 være underlagt kommunaldirektør for Administrasjon, kultur og levekår. NAV-leder deltar i direktørens  møter med virksomhetslederne. NAV-kontoret har etter sammenslåingen 49 ansatte og er organisert i 4 avdelinger: Marked- og administrasjon, Oppfølging sosiale tjenester (over 30  år), Oppfølging unge (under 30 år) og Oppfølging voksne og tiltak (kun statlige tjenester). Det er en felles teamkoordinator for de sosiale tjenestene i avdelingene Oppfølging sosiale  tjenester og Oppfølging unge.

Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt 9. mars 2017. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 22. mai 2017.

Samtaler og dokumentgjennomgang

Det ble gjennomført samtaler med 10 personer. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 31. mai 2017.

Hva tilsynet omfattet

Fylkesmannen har ved tilsyn undersøkt om Nøtterøy kommune, ved NAV Nøtterøy, sørger  for at søknader om økonomisk stønad behandles i samsvar med lov- og forskriftskrav. Det har vært spesielt fokus på søknader fra personer med forsørgeransvar for barn.

Det var tre hovedområder som ble undersøkt:

• Håndtering av henvendelser: Et saksbehandlingsforløp starter med en henvendelse fra bruker. En viktig oppgave, særlig der henvendelsen skjer i publikumsmottaket, er at det gis veiledning slik at mulig rett til økonomisk stønad blir identifisert. Når henvendelsen er vag, skal det aktivt tilbys veiledning for å avklare hva den gjelder.
• Kartlegging og innhenting av relevante opplysninger: En tilstrekkelig kartlegging innebærer blant annet at opplysninger om søkers og barns situasjon, og de faktiske hjelpebehovene innhentes i samarbeid med tjenestemottaker.
• Individuelle vurderinger: Økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven er en skjønnsmessig ytelse som skal avgjøres på grunnlag av en konkret og individuell vurdering.

Funn

Det er gjort funn som samlet sett gir grunnlag avvik.

Avvik

Nøtterøy kommune, ved NAV Nøtterøy, sikrer ikke gjennom systematisk styring og kontroll, at alle henvendelser og søknader om økonomisk stønad blir behandlet i henhold til lov- og forskriftskrav.

Avvik fra følgende myndighetskrav: Sosialtjenesteloven § 4. Forsvarlighetskravet, § 18. Stønad til livsopphold, § 19. Stønad i særlige tilfeller, § 41. Anvendelsen av Forvaltningsloven, § 42. Plikten til å rådføre seg med tjenestemottaker, § 43. Innhenting av relevante opplysninger, § 44 Taushetsplikt, Forvaltningsloven § 11. Veiledningsplikt, § 17. Forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt og § 25. Begrunnelsens innhold. I tillegg til Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4, jf. sosialtjenesteloven § 5. Internkontroll.

Avviket bygger på følgende:

• Publikumsmottaket er utformet på en slik måte at det er lite egnet til å ta imot/gi taushetspliktig informasjon til/fra tjenestemottakere. Det finnes samtalerom, men disse er ofte ikke ledige til samtaler som finner sted i publikumsmottaket.
• Søknadsskjemaer for økonomisk sosialhjelp er ikke tilgjengelig i publikumsmottaket. Skjemaet utleveres kun ved forespørsel. Det finnes ikke elektronisk søknadsskjema.
• I rutinen Søknadsregistrering sies det at søknader skal returneres uten registrering når den ikke inneholder nødvendige opplysninger.
• En søknad om nødhjelp ble mottatt og stemplet 6. desember 2016. Rett saksbehandler fikk den først til behandling 9. desember 2016. Avviket er ikke meldt.
• Rutinen, søknadsskjemaet, vedtaksmal og vedtak ved søknad om akutt økonomisk hjelp:
  - I rutinen Akutt økonomisk hjelp er det ikke nevnt at det kan være nødvendig også å gi stønad til nødvendige artikler til personlig bruk, som kan være andre utgifter enn «nødvendige medisiner/helsehjelp». Det står i rutinen at det som hovedregel må framskaffes full dokumentasjon over inntekter og utgifter og at det skal dokumenteres/skriftliggjøres hva penger er brukt til når tilgjengelige midler er brukt til andre ting.
  - I søknadsskjemaet om akutthjelp bes det kun opplyst hva tjenestemottaker har av mat hjemme. I skjemaet innhentes det ikke opplysninger om behov for stønad til andre helt nødvendige utgifter. Skjemaet har en side 2 hvor det bes om oppfattende økonomiopplysninger. Disse opplysningen vil i de fleste tilfeller verken være relevante eller nødvendige for saken.
  - Mal Vedtak akutthjelp benyttes. I malen gis informasjon i strid med sosialtjenesteloven (refusjon og barns inntekt), feil om hvordan stønad er utmålt (innholdet i statens sats) og det er overflødig/unødvendig tekst (skattepenger).
  - I mange vedtak hvor det er innvilget akutthjelp til tjenestemottaker med barn, er det gitt akutthjelp i for lang periode og/eller med uforsvarlig lavt beløp.
  - Hjelpen er avgrenset til «strengt nødvendige utgifter til mat».
  - I vedtakene hvor det innvilges akutthjelp står det at retten til hjelp ikke er oppfylt samtidig som det ytes stønad. Informasjonen som gis om konsekvenser ved gjentatte søknader om akutthjelp er ikke relevant.
• I dokumentet Dokumentasjon ved søknad står det at alle inntekter og utgifter må kunne dokumenteres. Dokumentet beskriver et mer omfattende behov for dokumentasjon enn det som i de fleste tilfeller vil være nødvendig. Bl.a. omtaler ett av punktene behovet for saldo fra alle husstandens kontoer, med tilhørende kontoutskrift for de siste 2 måneder. Dette forutsetter at skjemaet, før det leveres ut, ofte vil måtte korrigeres til hva det er anledning til og nødvendig å be om i den konkrete situasjonen.
• I rutinen Utforming av vedtak står det at det i vedtaket skal framkomme hva det søkes om. I flere vedtak er ikke alle formål det søkes om gjengitt og heller ikke tatt stilling til.
• I de fleste vedtak er det ikke satt opp en oversikt over inntekter og utgifter som viser hvordan stønad er utmålt eller hvorfor den er avslått. Det kommer heller ikke fram hva som er beregnet til nødvendig livsopphold for tjenestemottaker/ familiemedlemmene.
• I flere vedtak er stønad utbetalt direkte til kreditor uten at det framgår av vedtaket at det er gitt samtykke eller at stønadsformen er vedtatt etter § 21.
• I oversikt over stønadssatser står det at statens veiledende satser skal legges til grunn for vurdering og utmåling av stønad. Ved utmåling av stønad til personer under 30 år brukes som oftest «basissats» for livsopphold hvor utgifter til klær, sko og offentlig kommunikasjon er trukket ut. I vedtakene er det ikke gitt en tilstrekkelig begrunnelse for hvorfor disse utgiftene er utelatt.

Kommentar:

Krav til forsvarlighet
Kommunen er ansvarlig for at alle tjenester som utformes og ytes etter loven er forsvarlige, jf. sosialtjenesteloven § 4. Kommunen må gjennom sin internkontroll sikre at NAV-kontoret er organisert på en måte som sikrer forsvarlige tjenester. Uforsvarlige tjenester er alltid ulovlige, uavhengig av ytre rammebetingelser som stor arbeidsmengde, manglende kompetanse og tidspress. Hva som er forsvarlige tjenester må vurderes i forhold til faglig utvikling, endret

verdioppfatning og det som vurderes som god praksis på området. Formålsbestemmelsen, samfunnsutviklingen og gjeldende normer for godt sosialfaglig arbeid vil være styrende for om tjenesten er forsvarlig. Forsvarlighetskravet stiller krav til tilgjengelighet til tjenesten, saksbehandlingen, tjenestens innhold og tjenestens omfang.

Kartlegging av hjelpebehov
Forvaltningslovens saksbehandlingsregler skal sikre en god søknadsprosess fra henvendelse mottas til vedtak fattes. NAV-kontoret har plikt til å gi informasjon og veiledning om tjenester, rettigheter og plikter etter loven. Informasjonen kan gis både muntlig og skriftlig og må være tilpasset mottakers individuelle forutsetninger, herunder språkferdigheter.

NAV-kontoret har plikt til å bistå de som trenger det med å søke om tjenester. Dette omfatter å identifisere hjelpebehov og å peke på omstendigheter som kan ha særlig betydning for resultatet i det konkrete tilfellet. NAV-kontoret har videre plikt til å nedtegne muntlige søknader. Søknader skal aldri avslås muntlig, men registreres og behandles i tråd med saksbehandlingsreglene. NAV-kontoret har plikt til å tilrettelegge for at taushetsbelagte opplysninger utveksles på skjermet sted.

Hvilke opplysninger som skal fremskaffes i den enkelte sak må alltid vurderes individuelt ut fra tjenestemottakers situasjon og konkret i forhold til tjenesten det søkes om. Opplysninger som innhentes skal være relevante for saken, og det skal ikke innhentes flere opplysninger enn nødvendig. I tilfeller der tjenestemottaker befinner seg i en nødssituasjon, må vurderingen av hvilke opplysninger som er nødvendige tilpasses situasjonen.

Hjelp i en nødsituasjon
Hvis tjenestemottaker befinner seg i en nødssituasjon, kan stønaden begrenses til utgifter til det helt nødvendigste. Dette innebærer at det gis stønad til mat, nødvendige artikler til personlig bruk, nødvendige reiseutgifter og til regninger som må betales for å hindre avstengning av nødvendige tjenester som strøm eller lignende. Med nødssituasjon menes tilfeller der tjenestemottaker ikke har det helt nødvendigste og står kortvarig uten mulighet til å skaffe seg det. Hvorfor situasjonen har oppstått, er uten betydning. Hjelp i en nødssituasjon skal dekke de nødvendigste utgifter i en kort periode, for eksempel i påvente av forestående utbetaling etter denne bestemmelsen eller andre lover eller ordninger. Stønad kun til det helt nødvendigste vil ikke være forsvarlig i lengre tid enn noen få dager.

Stønad til livsopphold
Økonomisk stønad skal sikre tjenestemottakeren et forsvarlig livsopphold. ”Livsopphold” er ikke et entydig begrep, og det er ikke nærmere presisert i loven hvilke utgifter som er omfattet. Økonomisk stønad er en skjønnsmessig ytelse. Dette innebærer at det skal foretas en konkret og individuell vurdering av hvilke utgifter som er nødvendige for å sikre       tjenestemottakeren et forsvarlig livsopphold. Utgifter som ligger i kjerneområdet av livsoppholdsbegrepet, har NAV-kontoret alltid plikt til å ta med i vurderingen av  stønadsbehov og ved utmålingen av stønad. Andre utgifter kan være del av livsoppholdet, avhengig av den konkrete situasjon. NAV-kontoret skal utrede hjelpebehovet i samarbeid med tjenestemottaker. I vurderingen av hva som er nødvendige utgifter skal det tas hensyn til alle som omfattes av stønaden. Hvis tjenestemottaker har barn, skal det tas særlige hensyn til deres behov. Økonomisk stønad utmåles og utbetales som regel som én kontantytelse og det er i utgangspunktet opp til den enkelte å disponere midlene. Avgjørelsen om utbetalingsmåte og om stønaden skal utbetales til andre etter samtykke skal fremgå av vedtaket om økonomisk stønad. NAV-kontoret skal rådføre seg med tjenestemottaker, og utbetalingsmåten skal være minst mulig belastende for tjenestemottaker.

Om vedtaket
Enkeltvedtak skal begrunnes, og plikten er nærmere regulert i forvaltningsloven §§ 24, 25 og

27. Begrunnelsen skal ivareta tjenestemottakers behov for å forstå innholdet i vedtaket, sikre mulighet til kontradiksjon og muligheten til å kontrollere at NAV-kontorets plikt til å opplyse saken er oppfylt. I vedtak om økonomisk sosialhjelp skal opplysningene om de økonomiske forholdene framgå. Det er viktig at beregning, både ved innvilgelse og avslag, er satt opp på en enkel og lettfattelig måte. Hvilket beløp som er lagt til grunn for et forsvarlig livsopphold må framgå.

Regelverk

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
Forskrift til forvaltningsloven (forvaltningslovforskriften)
Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen

Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Oversikt over ansatte med navn, avdeling/team og stillingsbetegnelse som har oppgaver og ansvar knyttet til følgende:
  - Mottak av henvendelser/søknader om økonomisk stønad.
  - Behandling av søknader om økonomisk stønad og behandling av klager.
• Søknadsskjemaer, veiledere og eventuelt informasjonsmateriell for økonomisk stønad.
• Rutiner/prosedyrer som brukes ved mottak og behandling av søknader om økonomisk stønad.
• Oversikt og beskrivelse av NAV-kontorets satser til livsopphold.
• Vedtaksmaler og/eller standardtekster som brukes ved behandling av søknader om økonomisk stønad.
• Del av siste tilgjengelige årsrapport/årsmelding hvor økonomisk stønad er omtalt.
• Del av siste tilgjengelig virksomhetsplan som omhandler økonomisk stønad.
• Informasjon om mottatte serviceklager det siste året.
• Rutine for serviceklager i Arbeids- og velferdsetaten.
• Kursmateriell om gjennomgang av og spørreskjema til kartlegging av kunnskap om Barnekonvensjonen.
• Oversikt over fellesmøter høsten 2016
• Nyhetsbrev om Familiens hus.
• Rapport og kursmateriell om barn i fattige familier på Nøtterøy.
• 45 vedtak hvor:
  - 15 var nye søkere med daglig omsorg for barn, 8 innvilgelser og 7 avslag
  - 14 var nye søkere uten daglig omsorg for barn, 8 innvilgelser og 6 avslag
  - 11 om nødhjelp, 7 innvilgelser og 4 avslag
  - 2 vedtak om avslag på husleie-/strømrestanse
  - 3 vedtak hvor det er satt vilkår for stønaden
• 25 klagesaker på økonomisk stønad behandlet av Fylkesmannen i perioden 1. januar 2016 til 18. mai 2017

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 8 saksmapper

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn
• Dokumentasjon fra kommunen
• Program for tilsynet
• Div. korrespondanse med kontaktperson på e-post og telefon

Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Lise Jebsen, revisjonsleder
Ellen Roberg, revisor