Rapport fra tilsyn med helse- og omsorgstjenester som kjøpes av private leverandører – Svelvik kommune 2018

Deler av innholdet her er anonymisert før publisering

Fylkesmannen gjennomførte tilsyn med Svelvik kommune fra 11.09.2018 til 13.09.2018. Vi undersøkte om Svelvik kommune sørger for at helse- og omsorgstjenester Omsorgspartner Vestfold yter til ord fjernet brukere etter avtale med Svelvik kommune blir utført i samsvar med aktuelle lovkrav. Parallellt med dette har vi undersøkt om Omsorgspartner Vestfold har oppfylt sin plikt til å yte nødvendige og forsvarlige tjenester. Denne rapporten gjelder Svelvik kommune.

Tilsynet er egeninitiert. Fylkesmannen i Vestfold har gjennom noen år hatt fokus på kjøp av helse- og omsorgstjenester og samarbeid mellom kommuner og private leverandører i vårt utviklings- og tilsynsarbeid. Pasientgruppen ble valgt på bakgrunn av en risiko- og sårbarhetsanalyse.

Fylkesmannen påpeker følgende:
Kommunen sikrer ikke gjennom systematisk oppfølging at brukerne får forsvarlige helse­ og omsorgstjenester. 

Dette er brudd på helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1, 3-10, 4-1, 4-2, 4-2a og 7-1, pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6 til 9.

Vi ber om at kommunen lager en plan for lukking av avviket, med tiltak, frister og angivelse av hvordan ledelsen vil sikre at tiltakene fungerer etter hensikten. Vi ber om å motta kopi av planen innen 3.1.19.

1. Tilsynets tema og omfang

Vi har undersøkt om Svelvik kommune har sikret at ord fjernet brukere som mottar helse- og omsorgstjenester fra Omsorgspartner Vestfold etter avtale med Svelvik kommune, har fått nødvendige og forsvarlige tjenester. Som del av dette har vi sett på

• brukernes rett til å medvirke i utformingen og gjennomføringen av tjenestetilbudet
• brukernes rett til informasjon om aktuelle tjenestetilbud
• brukernes rett til individuell plan (IP) og koordinator
• om kommunen har sørget for at virksomheten systematisk innhenter brukernes erfaring med tjenestene og om ønsker og tilbakemeldinger fra brukerne blir fanget opp og brukt i evaluering av tjenestene
• om helse- og omsorgstjenester blir gjennomført på en systematisk måte, med bakgrunn i brukernes definerte behov
• om brukernes behov for helsehjelp er kartlagt og fulgt opp i samråd med Vi har hatt særlig fokus på
  • legemiddelhåndtering
  • samarbeid med andre helseaktører
• retten til selvbestemmelse og bruk av lovhjemlet og ikke lovhjemlet Herunder om det ytes somatisk helsehjelp med tvang, eventuelt om det er behov for å yte somatisk helsehjelp med tvang. Videre om det brukes tvang på områder som ikke har hjemmel i lovverket
• om Omsorgspartner Vestfold har et forsvarlig journalsystem
• om Svelvik kommune har et forsvarlig journalsystem
• kommunens styringssystem med tanke på å sørge for at disse områdene er ivaretatt. Ansvars- og oppgavefordeling mellom kommunen og Omsorgspartner Vestfold samt systemer for informasjonsutveksling og samarbeid har vært en viktig del av dette.

2. Aktuelt lovgrunnlag for tilsynet

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunale helse- og omsorgstjenester i helse- og omsorgstjenesteloven§ 12-3 og helsetilsynsloven § 2. Et tilsyn er en kontroll av om virksomheten er i samsvar med lov- og forskriftsbestemmelser. Vi gir derfor her en oversikt over kravene som ble lagt til grunn i tilsynet.

• Helse- og omsorgstjenesteloven
• Pasient- og brukerrettighetsloven
• Helsepersonelloven
• Pasientjournalloven
• Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten
• Kvalitetsforskrift for pleie- og omsorgstjenestene
• Forskrift om legemiddelhåndtering for virksomheter og helsepersonell som yter helsehjelp
• Forskrift om helsepersonellovens anvendelse
• Pasientjournalforskriften
• Forskrift om IKT-standarder i helse- og omsorgstjenesten

2.1 Kommunens ansvar

Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6 til 9.

Kommunen skal sørge for at alle som oppholder seg i kommunen tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester. Slike tjenester kan ytes av kommunen selv eller ved at kommunen inngår avtale med andre offentlige eller private tjenesteytere. Dersom en kommune oppfyller sitt ansvar etter loven ved å kjøpe tjenester av en privat leverandør, beholder den likevel det overordnede ansvaret for at tjenestene som ytes er i henhold til lovverket. Kommunens ansvar innebærer plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift.

2.2 Forsvarlige tjenester

Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 og forvaltningsloven §§ 17 og 24.

Brukere har rett til forsvarlige helse- og omsorgstjenester. Det vil si at tjenestene skal ha tilstrekkelig omfang og kvalitet. Behovet må utredes i samarbeid med bruker og type tjenester velges etter brukers behov. Vedtaket må være tilstrekkelig klart til at bruker vet hva han har å forholde seg til.

Faglig kvalitet må sikres gjennom tilstrekkelig bemanning med rett kompetanse.

2.2.1 Informasjon og medvirkning

Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-10 og 4-2 a, pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1.

Brukere skal ha den informasjon som er nødvendig for å få tilstrekkelig innsikt i tjenestetilbudet og for å kunne ivareta sine rettigheter. Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med bruker. Bruker har rett til å medvirke ved gjennomføring av helse- og omsorgstjenester.

Kommunen skal sørge for at virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester, etablerer systemer for innhenting av pasienters og brukeres erfaringer og synspunkter.

2.2.2 Individuell plan (IP) og koordinator

Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 7-1 og 7-2.
Brukere med behov for langvarige og koordinerte helse- og omsorgstjenester har rett til IP. Kommunen skal også tilby koordinator til denne gruppen. IP og koordinator kan være gode verktøy for planlegging av tjenester på kort og lang sikt og for samarbeid mellom ulike aktører.

2.2.3 Samarbeid med utfører/leverandør

Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1 og 4-1 samt forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6 til 9.

Kommunen har gjennom tjenestevedtak bestemt hvilke tjenester bruker har rett til. Dette skal gjenspeiles i avtalen mellom kommunen og utførervirksomheten. Utfører må få informasjon som er nødvendig for å yte forsvarlige tjenester. Oppgave- og ansvarsfordeling må defineres.

Kommunen må ha systemer for oppfølging av avtalen, følge med på utførelsen og etterspørre informasjon fra utfører ved behov.

Kommunen må ha rutiner for evaluering av behovet til bruker og av tjenestene. Det må også være klart for bruker hvem han henvender seg til ved behov for endringer i tjenestetilbudet.

2.2.4 Legemiddelhåndtering

Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1, forskrift om legemiddelhåndtering §§ 4, 7 og 9. Kommunen må sikre at krav til legemiddelhåndtering ivaretas.

2.2.5 Samarbeid med andre helseaktører

Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-4 og 4-1.

Kommunen har plikt til å legge til rette for samhandling mellom ulike deltjenester innad i kommunen og med andre tjenesteytere der dette er nødvendig for å tilby tjenester omfattet av helse- og omsorgstjenesteloven.

Der pasient/bruker mottar helsetjenester fra flere aktører, som fastlege, spesialisthelsetjeneste og personale i omsorgsbolig, er det viktig at disse utveksler informasjon og samarbeider slik at tjenestene blir samordnet. Det må avklares hva bruker ønsker bistand til. Ansvars- og oppgavefordeling må være avklart.

2.2.6 Politiattester

Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-4.

Arbeidsgivere som yter helse- og omsorgstjenester skal ved tilbud om stilling eller oppdrag kreve fremlagt politiattest fra personer som skal yte slike tjenester. Kommunen må sikre at kravet etterkommes.

2.2.7 Selvbestemmelse/tvang

Utgangspunktet er at enhver har rett til å bestemme over seg selv. Det omfatter sin tid, sitt hjem, sine eiendeler, sine handlinger og så videre. Ingen andre kan i utgangspunktet bestemme hvordan en person skal bruke sine penger, hvor de kan gå eller når de må være inne om kvelden, hva de kan gjøre i sitt eget hjem eller om de kan bruke lovlige rusmidler, ta fra noen deres eiendeler eller sette andre begrensninger for personens handlefrihet.

Retten til å bestemme over seg selv er avgrenset på flere måter. Blant annet av hensyn til andre personer og deres rettigheter, storsamfunnets behov og av hensyn til personen selv. Inngrep i retten til å bestemme over seg selv krever et rettsgrunnlag, for eksempel samtykke eller lovhjemmel.

De lovbestemmelsene som kunne være aktuelle for brukerne tilsynet gjaldt, var særlig pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4As bestemmelser om somatisk helsehjelp til pasienter uten samtykkekompetanse. Straffeloven 2005 §§ 17 og 18 har bestemmelser om nødrett og nødverge i akutte nødssituasjoner. Utover dette har ikke virksomheten lovhjemmel for å bruke tvang.

Et gyldig samtykke må være informert, og personen som samtykker må ha reelle handlingsalternativer.

2.2.8 Journalsystem

Helse- og omsorgstjenesteloven § 5-10, helsepersonelloven § 16 jf. §§ 39 og 40,pasientjournalforskriften §§ 4, 5, 7, 8, 10 og 14 og forskrift om IKT-standarder i helse- og omsorgstjenesten § 3.

Virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester skal sørge for at journalsystemet er forsvarlig. Hver bruker skal ha en, samlet journal. Denne skal være elektronisk og ivareta personvernhensyn.

3. Beskrivelse av faktagrunnlaget

Tildeling av tjenester er organisatorisk plassert i Forvaltningskontoret for helse og omsorg (tidligere Koordinerende enhet). Der ligger også kjøp av tjenester og oppfølging av avtaler. Kommunen er i en prosess med utvikling av nye prosedyrer på området. To av avtalene er fornyet i løpet av perioden Fylkesmannen har ført tilsyn med.

Ord fjernet av brukerne har del av setning fjernet

Ord fjernet brukerne ord fjernet Omsorgspartner Vestfolds enhet ord fjernet Dette r en større enhet med ord fjernet. Ord fjernet Omsorgspartner Vestfolds hovedadministrasjon. Ord fjernet brukerne tilsynet omfatter del av setning fjernet. De har da delt del av setning fjernet. I tillegg til disse ord fjernet har ord fjernet andre ord fjernet beboere og brukere på ord fjernet.

Ord fjernet brukerne har ikke vært tilstrekkelig involvert i prosessen med å velge tjenestetilbud. De har fått for dårlig informasjon om prosessen. Kommunen sikrer ikke at virksomheten systematisk innhenter brukerens erfaring med tjenestene, for eksempel gjennom samtaler, observasjoner, ansvarsgruppemøter.

Det er ikke rutine for å ta opp spørsmålet om IP og koordinator på nytt med pasienter som ikke har det fra før. Ord fjernet av brukerne oppgis å ha en gammel, ikke oppdatert IP. Den er ikke kjent og ikke i bruk.

Det er fattet vedtak om praktisk bistand og opplæring. Oppfølging av brukernes behov for helsehjelp er ikke beskrevet i vedtak, selv om brukerne har behov for helsetjenester.

Omsorgspartner Vestfold yter også helsetjenester - eksempelvis har alle ord fjernet brukerne bistand til medisinadministrering. Pliktene til Omsorgspartner Vestfold slik de er definert i avtalen er uklare på viktige punkter, som målsetninger og plan for eventuell tilbakeføring. Nødvendig informasjon om brukers helsetilstand og behov er ikke alltid dokumentert overført til virksomheten.
Konsekvenser av dette er ikke vurdert.

Kommunen kjøper tjenester fordi de mener at de ikke har tilstrekkelig kompetanse til å ivareta brukerne på en forsvarlig måte gjennom eget tjenestetilbud. Alle avtalene sier at Omsorgspartner Vestfold skal ha treårig høyskoleutdannet personell som faglig ansvarlig. To av avtalene sier at Omsorgspartner Vestfold «skal til enhver tid ha en personalstyrke som er tilpasset oppdraget og som innehar de nødvendige formelle og faglige kvalifikasjoner». Kommunen har ikke satt krav til kompetanse i bemanningen utover dette. Det er ikke kjent for kommunen i hvilket omfang det jobber personer med formell kompetanse direkte i miljøet med pasientene.

Kommunens oppfatning om bemanningsbrøk og omfanget av tjenester til ord fjernet av pasientene stemmer ikke overens med hva de faktisk får.

Kommunen erkjenner at de over tid ikke har hatt god nok oversikt over hvordan brukerne blir fulgt opp. Det er ikke ført tilsyn. Nye prosedyrer for oppfølging ved kjøp av tjenester er under utarbeidelse, men arbeidet på området pågår. Virksomheten har sendt halvårsrapporter. Det har vært sporadiske møter, oftere i 2018 enn i 2017.

Kommunen er kjent med at Omsorgspartner Vestfold forsøker å begrense bruken av ord fjernet andre ord fjernet Hjemmelsgrunnlaget har ikke vært drøftet.

4. Vurdering av faktagrunnlaget opp mot aktuelt lovgrunnlag

Kommunen har plikt til å følge med på at tjenestene er forsvarlige og for øvrig i henhold til lovverket. Styringen har ikke vært tilstrekkelig, noe kommunen også har erkjent. Svelvik kommune har igangsatt et større endringsarbeid på dette området. Målet for endringsarbeidet er å sørge for tettere oppfølging av tjenester som kjøpes fra private aktører slik at kommunen sikrer sin plikt i henhold til relevant lovverk.

Det er avdekket svikt i gjennomføringen av tjenestene, en svikt kommunen kunne ha fanget opp tidligere dersom den hadde hatt bedre systemer for å evaluere tjenesteutførelsen.

5. Tilsynsmyndighetens konklusjon

Fylkesmannen påpeker følgende:
Kommunen sikrer ikke gjennom systematisk oppfølging at brukerne får forsvarlige helse- og omsorgstjenester. 

Dette er brudd på helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1, 3-10, 4-1, 4-2, 4-2a og 7-1, pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1 og forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten §§ 6 til 9.

Med hilsen

Jan-Arne Hunnestad
avdelingsdirektør

Ingvild Møller Ludviksen
revisjonsleder

 

Dokumentet er elektronisk godkjent, og har derfor ikke håndskrevet signatur

Vedlegg: Gjennomføring av tilsynet

Varsel om tilsynet ble sendt 27.06.2018.

Samtaler med brukere ble gjennomført ord fjernet 2018.

Tilsynet ble gjennomført ved Omsorgspartner Vestfold ord fjernet og innledet med et informasjonsmøte 11.09.2018. Oppsummerende møte med gjennomgang av funn ble avholdt 13.09.2018.

Befaring på ord fjernet ble gjennomført 12.09.2018, inkludert fellesområder som kjøkken, stue og trimrom samt medisinrom. Beboerne ord fjernet ble pekt ut fra utsiden.

En del dokumenter var tilsendt og gjennomgått på forhånd, mens andre dokumenter ble mottatt og gjennomgått i løpet av tilsynsbesøket. Følgende dokumenter ble gjennomgått som del av tilsynet:

• Organisasjonskart
• Oversikt over ansatte i på Forvaltningskontoret for helse og omsorg og andre ansatte som jobber med kjøp av tjenester, med stillingsbeskrivelse
• Prosedyre for saksbehandlingsprosess, utkast til prosedyrer for beslutninger om vedtak og kjøp av tjenester
• Årshjul
• tertialrapport 2018
• Rammesak 2018
• Kommuneplanens handlingsdel 2018-2022
• Årsevaluering 2017
• Avtaler om kjøp av tjenester ord fjernet
• Vedtak om tjenester ord fjernet

Følgende dokumenter fra Omsorgspartner Vestfold ble gjennomgått og vurdert som relevante for tilsynet:

• Organisasjonskart
• Oversikt over personer i ansvarslinjer
• Oversikt over ansatte ord fjernet
• Prosedyrer og avviksbehandling i IKKS
• Opplæringsplaner
• Turnusplan
• Utfylte skjema for bemyndigelse for medisinhåndtering
• Dokumentasjon på innhentede politiattester
• Dokumentasjon på gjennomført opplæring
• Avviksmeldinger som gjelder aktuelle brukere
• Oversikt over møter med Svelvik kommune
• Pasientjournal (Ajour) for de aktuelle brukerne
• Pasientperm ord fjernet
• Utskrift av tekstmeldinger / e-poster mellom Svelvik kommune / Omsorgspartner Vestfold
• Svartbok- dagskalender
• Medisinperm
• Husleieavtaler

I tillegg ble pasientjournaler for det siste året innhentet fra aktuelle fastleger og gjennomgått.

I tabellen under gir vi en oversikt over hvem som ble intervjuet og hvem som deltok på oppsummerende møte ved tilsynsbesøket.

Tabell fjernet

Disse deltok fra tilsynsmyndigheten:

• Ingvild Møller Ludviksen, rådgiver
• Randi Askjer, seniorrådgiver
• Mats Foshaug, fylkeslege
• Linda Endrestad, fagsjef