Tilsynsrapport

Rapport fra tilsyn med Røyken kommunens arbeid med bruk av tvang og makt og tjenestetilbudet til mennesker med utviklingshemming 2014

Tidsrom for tilsynet:

12. desember 2013 til 30. april 2014

Fylkesmannen i Buskerud 02.05.2014

Oppfølging av tilsynet

Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

Fylkesmannen har i 2014 ført tilsyn med Røyken kommune ved Enhet for funksjonshemmede og Bestillerenheten. Vi har undersøkt hvordan kommunen sørger for at mennesker med utviklingshemming får forsvarlig hjelp i hverdagen og at hjelpen endres ved endrede behov. Det vil si fra en endring har blitt oppdaget og meldt, saksutredning og vedtaksfatting og til hjelpen er gitt. For at hjelpen skal være forsvarlig, må den være i et tilstrekkelig omfang, gis til rett tid og ha god nok kvalitet for den enkelte. Videre har Fylkesmannen sett på hva kommunen gjør for å forebygge og hindre bruk av tvang overfor mennesker med utviklingshemming, og om kommunens ansatte faktisk benytter tiltak som er å anse som tvang i de situasjonene der det er behov for dette. Brukermedvirkning, koordinering av tjenester og individuell plan er også undersøkt under tilsynet.

Tilsynet ga grunnlag for å konstatere fire avvik:

Røyken kommune ivaretar ikke sine forpliktelser etter khol kapittel 9. Det benyttes tiltak som er å anse som tvang uten at det er fattet vedtak om dette
Røyken kommune yter ikke forsvarlige, individuelt tilrettelagte tjenester overfor alle brukere med utviklingshemming
Røyken kommune sikrer ikke en forsvarlig saksbehandling. Mange av vedtakene oppfyller ikke forvaltningslovens krav til begrunnelse
Røyken kommune sørger ikke for tilfredsstillende brukermedvirkning og koordinering.

Rapporten omtaler både avvikene og de delene av tjenesten som ble undersøkt uten at det ble avdekket avvik eller gitt merknader.

Dato: 30.04.2014

Hege Kylland
Revisjonsleder

Ketil Kongelstad
Revisor

Wenche Jensen
Revisor

Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten underskrift

Innledning

Tilsyn er lovlighetskontroll. Hensikten med tilsynet er å styrke tjenesten og rettssikkerheten for brukerne. Fylkesmannen skal etter Helsetilsynsloven § 2 føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten i fylket, med alt helsepersonell og annet personell i fylket som yter helse- og omsorgstjenester.

Denne rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Røyken kommune ved Enhet for funksjonshemmede og Bestillerenheten i perioden fra 12. desember 2013 til 30. april 2014. Systemrevisjonen har bestått av gjennomgang av dokumenter og saksmapper og samtaler med brukere, pårørende/verger, medarbeidere og ledere. Fylkesmannen har også vært på stedlige tilsyn ved to av avdelingene for å se hvor tjenestene ytes. Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om tjenestene er forsvarlige og i samsvar med lovens krav, og om kommunen driver tilstrekkelig egen planlegging og kontroll av tjenestene de leverer. Kommunen har plikt til å ha et system for internkontroll jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 annet ledd. For å kunne sørge for helse- og omsorgstjenester på en forsvarlig måte, må kommunen sette i verk systematiske tiltak som sikrer at virksomhetens aktiviteter planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres i samsvar med krav fastsatt i lov og forskrift. Kommunene har også en plikt til å sørge for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet jf. helse- og omsorgs-tjenesteloven § 4-2. ^[1]

Under tilsynet undersøkte vi om det er utarbeidet rutiner på de områdene tilsynet omfattet. Vi sjekket også om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Deretter vurderte vi om rutinene er i samsvar med regelverket. Vi kontrollerte om praksisen er i samsvar med interne rutiner, samt om praksis er godt nok dokumentert i det materialet som ble framlagt.

Tema og bakgrunn for tilsynet

Dette tilsynet var bredt anlagt og omfattet flere tema. Først har Fylkesmannen sett på hvordan kommunen sørger for at mennesker med utviklingshemming får den hjelpen de har rett på i hverdagen, og at hjelpen endres ved endrede behov. Vi har sett på om endring i hjelpebehovet har blitt oppdaget og meldt. Videre har vi vurdert hvordan kommunen har utredet, tatt beslutning om nytt vedtak og gangen fram til hjelpen er gitt. For at hjelpen kan sies å være forsvarlig, må kommunen gi hjelp i et tilstrekkelig omfang, hjelpen må gis til rett tid og ha god nok kvalitet overfor den enkelte. Videre har Fylkesmannen sett på hva kommunen gjør for å forebygge og hindre bruk av tvang overfor mennesker med utviklingshemming, men også om kommunens ansatte faktisk benytter tiltak som er å anse som tvang i de situasjonene hvor det er behov for dette. Brukermedvirkning, koordinering av tjenester og individuell plan er også undersøkt under tilsynet.

Tilsynet har undersøkt tjenester etter kapittel 3 i helse- og omsorgstjenesteloven, men har vært avgrenset til omsorgstjenestene; personlig assistanse, herunder praktisk bistand og opplæring, støttekontakt, avlastning og omsorgslønn, samt arbeidet med kapittel 9. Rapporten er derfor ikke en samlet vurdering av tjenestene kommunen gir til mennesker med utviklingshemming. Rapporten tar også bare utgangspunkt i det som var kommunens praksis på tidspunktet for gjennomføringen av tilsynet. Praksisen viste seg å være svært ulik i de ulike avdelingene, og alle observasjonene og avvikene vil derfor ikke gjelde for alle avdelingene i Enhet for funksjonshemmede.

Fylkesmannen legger ved årets start planer for hvilke kommuner det skal føres tilsyn med, og hva som skal være tema. For noen av systemrevisjonene er tema fastsatt av Statens helsetilsyn, som del av et landsomfattende tilsyn. Fylkesmannen er også forutsatt å gjennomføre egeninitierte tilsyn, og skal prioritere områder av stor betydning for enkeltmenneskes rettsikkerhet, der det er stor sannsynlighet for svikt, der konsekvensene av svikt er alvorlige eller der brukere ikke selv kan forventes å ivareta egne interesser.

Fylkesmannen skal i tillegg fastsette tema for tilsyn basert på kjennskapen til tjenestene i eget fylke, og vurdere hvor det er fare for svikt i tjenesteytingen. Tilsyn med Røyken kommune ble besluttet særlig av tre grunner. For det første fordi kommunen har fattet få vedtak om bruk av tvang, sender få meldinger om skadeavvergende tiltak i enkelte nødssituasjoner og fordi det tar uforholdsmessig lang tid å fatte vedtak om bruk av tvang. For det andre fordi kommunen høsten 2013 åpnet et nytt bofellesskap med 20 leiligheter, hvor tre tidligere bofellesskap ble samlokalisert. Til sist fordi Fylkesmannen under tilsyn i 2011 fant at kommunen ikke ga et forsvarlig tjenestetilbud til blant annet mennesker med utviklingshemming. Avviket ble rettet og tilsynet ble avsluttet i 2012. Rapporten er tilgjengelig på www.helsetilsynet.no

Om Røyken kommune og gjennomføring av tilsynet

Røyken kommune har om lag 20 600 innbyggere.

Kommunens administrative organisasjon består av rådmann, assisterende rådmann, økonomisjef og fire kommunalavdelinger, deriblant Kommunalavdeling for helse, sosial og omsorg. Leder for avdelingen for helse, sosial og omsorg er Øydis Jahren og avdelingen består av seks enheter. Enhet for funksjonshemmede og Bestillerenheten er sentrale for tjenestene til mennesker med utviklingshemming. Kommunen gir tjenester til 78 mennesker med utviklingshemming.

Enhet for funksjonshemmede ledes av Bente Aasgaard og er delt i fire avdelinger med hver sin avdelingsleder, en konsulent og en merkantilt ansatt. De fire avdelingene er tre bofellesskap med henholdsvis 20, 12 og 11 beboere og en avdeling med ansvar for dagsenter, avlastning- og barnebolig. Konsulenten har ansvar for å rekruttere og følge opp private avlastere og støttekontakter, Klubb Knuten og har medisin- ansvar i den ene avdelingen. Det er ukentlige møter mellom enhetsleder og avdelingslederne. De enkelte avdelingene er organisert ulikt, men felles er at det er ansatt miljøarbeidere som har faglig ansvar, og primærkontakter som har ansvar for oppfølging av den enkelte bruker. Alle enheter har jevnlige personal- og brukermøter. Det skal benyttes tiltaksplaner for å sikre tjenestene til den enkelte bruker. Avdelingen har felles rutiner for saksbehandling av meldinger om skadeavvergende tiltak i enkelte nødsituasjoner, for innhenting av politiattest og forslag til rutine for hvordan personalet skal gå frem om de avdekker overgrep mot mennesker med utviklingshemming. Avdelingen har en opplæringsplan og i 2013 ble det gjennomført ulike kurs, eksempelvis i legemiddelhåndtering, epilepsi, programmene Gerica og Visma, tiltaksplaner, tvang og makt, og «Nytt bofellesskap – nye muligheter».

Kommunen har det siste året oversendt fire meldinger om skadeavvergende tiltak i enkelte nødssituasjoner. På tilsynstidspunktet har kommunen et godkjent vedtak om bruk av tvang, og et vedtak er oversendt Fylkesmannen for overprøving. Kommunen har en etablert nettverksgruppe for å diskutere problemstillinger rundt bruk av tvang og makt. Det er representanter fra de ulike avdelingene i gruppa.

Bestillerenheten ledes av Trine Stein og enheten har ansatt en saksbehandler som har et spesielt ansvar for tjenestene til mennesker med utviklingshemming. Bestillerenheten utreder, fatter vedtak og har ansvar for at tjenestene iverksettes og evalueres. Det er et tildelingsutvalg, som består av alle saksbehandlerne i enheten, som har besluttende myndighet, men leder fatter beslutninger som haster når dette er nødvendig. Bestillerenheten er koordinerende enhet og har en ansatt med systemansvar for individuell plan (IP). Bestillerenheten skal få melding om alle avgjørelser om IP og har overordnet ansvar for koordinering, oppnevning av koordinatorer, det nettbaserte samarbeids- og koordineringsverktøyet SAMPRO og opplæring og veiledning av koordinatorer. Bestillerenheten har rutiner for saksbehandlingen og for oppfølgingen av arbeidet med individuell plan.

Samarbeidet mellom Enhet for funksjonshemmede og Bestillerenheten er regulert gjennom en samarbeidsavtale som skal sikre at brukerne får tjenestene de er tildelt. I samarbeidsavtalen står det at Enhet for funksjonshemmede skal melde endrede behov hos brukerne i Gerica og det skal gjennomføres månedlige samarbeidsmøter mellom enhetene.

Kommunen har et elektronisk avvikssystem KSS og i 2013 har de ansatte meldt 146 avvik.

Fylkesmannen sendte revisjonsvarsel 12.desember 2013. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forkant av tilsynsbesøket er gitt i vedlegg til denne rapporten. Det ble gjennomført to stedlige tilsyn, 6. og 7. mars 2013 i forkant av revisjonen. Under de stedlige tilsynene snakket Fylkesmannen med 4 brukere, 17 pårørende/verger og 14 tjenesteytere. Åpningsmøte ble avholdt den 20. mars 2014. Vi snakket med 16 personer, blant kommunalleder, enhetsleder, avdelingsledere og ansatte. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under tilsynsbesøket er gitt i vedlegg. Sluttmøte ble avholdt 21. mars 2014. Fra Fylkesmannen deltok fylkeslege Ketil Kongelstad, seniorrådgiverne Wenche Jensen og Hege Kylland, sistnevnte som revisjonsleder. Rådgiver Kjetil Lenes deltok som observatør.

Fylkesmannens funn

Begrensning av bruk av tvang og makt

Fylkesmannen undersøkte hvordan kommunen jobber for å hindre ulovlig bruk av tvang og makt overfor mennesker med utviklingshemming og om kommunens ansatte melder om skadeavverging i enkelte nødssituasjoner der tvangstiltak har vært gjennomført.

Røyken kommune har utarbeidet en rutine for å melde om skadeavverging i enkelte nødssituasjoner og har den senere tid oversendt fire meldinger. I en av disse situasjonene hadde avdelingsleder fått meldt situasjonen ved en avviksmelding i kommunes avvikssystem. Videre har kommunen etablert to nettverksgrupper med ansatte i de ulike bofellesskapene i kommunen. I nettverksgruppene diskuteres ulike problemstillinger.

Røyken kommune har fattet to vedtak om bruk av tvang, hvorav et er overprøvd og godkjent av Fylkesmannen, men går ut 31. mars 2014. Under tilsynet la kommunen frem dokumentasjon på at de jobber med å utarbeide tre nye vedtak om bruk av tvang. Kommunen har også jobbet med andre løsninger overfor flere av brukerne slik at det ikke er nødvendig å benytte tvang og makt i hverdagen.

Det er primærkontakter som har ansvar for den daglige oppfølgingen og miljøterapeuter som har et faglig ansvar på sin enhet eller gruppe og det har blitt diskutert hvilke oppgaver og funksjoner de ulike skal ha. Dette er diskutert i avdelingsledelsen. Alle bofellesskapene har jevnlige personal- og brukermøter.

Vi gjorde observasjoner av lovstridig praksis:

Vedtaksmyndigheten etter kommunal helse- og omsorgstjenestelov (khol) kapittel 9 fremkommer ikke spesifikt i kommunens delegasjonsreglement
Det er ikke utarbeidet rutiner for oppfølging av arbeidet med kapittel 9 utover når det gjelder saksbehandling av melding om skadeavvergende tiltak i enkelte nødssituasjoner
Det har tatt svært lang tid fra behovet for bruk av tvang identifiseres til vedtak fattes
Det har blitt benyttet tiltak som ansees for å være bruk av tvang uten at det er fattet vedtak om dette:
begrensning av egne eiendeler
stell
tiltak for å hindre skade på seg selv eller andre
Det er en praksis som begrenser enkelte brukernes tilgang på fellesareal som de selv betaler leie for og oppbevarer maten sin i. Dette gjelder spesielt om natten
I tiltaksplaner er det mange beskrivelser av brukere som viser motstand og trenger grensesetting i konkrete situasjoner, men det fremgår ikke hva tjenesteyterne skal gjøre dersom motstanden ikke opphører
Ikke alle tiltaksplaner er oppdaterte og det fremkommer bruk av tvangstiltak som ikke lenger benyttes
Det er ikke avsatt tilstrekkelig tid på alle avdelinger til refleksjon og veiledning rundt bruk av tvang og makt
Det fremkom i intervju, avviksmeldinger og journal at det ikke er skrevet melding om skadeavvergende tiltak i alle situasjoner der dette er pålagt
Det er ikke gitt tilstrekkelig opplæring i regelverket om bruk av tvang i khol kapittel 9. Det finnes ikke opplæringsrutiner i alle avdelingene i enhetene
Det er kjent at det benyttes tvang uten at det er fattet vedtak, men ledelsen følger ikke opp og iverksetter ikke tiltak for å sikre at vedtak utarbeides og ferdigstilles
Det er uklart hva som skal dokumenteres i Gerica, om det er når tiltaksplan gjennomføres som planlagt, eller om det skal dokumenteres når tiltaksplan ikke gjennomføres som planlagt. Dette praktiseres forskjellig
Manglende dokumentasjon blir ikke i tilstrekkelig grad fulgt opp av ledelsen

Samlet sett utgjorde dette en praksis som innebærer avvik fra lovpålagte krav etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9. Fylkesmannen formulerte avviket slik:

Røyken kommune ivaretar ikke sine forpliktelser etter khol kapittel 9. Det benyttes tvang uten at det er fattet vedtak om dette.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Kommunal helse- og omsorgstjenesteloven § 9-5 jf, § 9-7, jf, Forskrift om internkontroll § 4 bokstav g og Forskrift om pasientjournal.

Kommentar

Reglene i helse- og omsorgstjenesteloven åpner for at det i bestemte situasjoner kan benyttes makt eller tvang overfor personer med utviklingshemming for å hindre vesentlig skade på dem selv, andre eller materielle verdier. Dersom situasjoner gjentar seg på en slik måte at det er mulig å lage faste rutiner for hvilke tiltak som skal benyttes for å forhindre eller begrense skaden, skal det fattes vedtak om nødvendige tiltak. Kommunen må raskt avklare om det er grunnlag for å stoppe brukere som utsetter seg selv eller andre for vesentlig skade eller forsøke andre løsninger enn bruk av tvang eller makt. Denne prosessen tar for lang tid i Røyken kommune og arbeid med å utarbeide vedtak har ikke vært prioritert. I dette arbeidet skal kommunen be om bistand fra spesialisthelsetjenesten som er pålagt å prioritere saker om bruk av tvang. Andre løsninger skal være prøvd før tvangstiltak etter dette kapittelet settes i verk. Dette gjelder selv om andre tiltak vil kreve tettere oppfølging og mer bistand. Kravet om andre tiltak kan imidlertid fravikes i særlige tilfelle blant annet dersom andre tiltak er prøvd ut tidligere og det vil medføre skade eller stor belastning for personen å prøve ut andre løsninger. Kommunen må ha klare rutiner for hvem som har ansvar for å utarbeide og fatte vedtak om bruk av tvang. Det må være klare ansvarslinjer med hensyn til hvem i kommunen som etter delegasjonsvedtak har ansvar for vedtak etter kapittel 9. Uklart ansvar vil være med å svekke tjenestemottakernes rettsikkerhet i saker der det kan være aktuelt å bruke tvang. Videre må avgjørelser i slike saker løftes opp til et nivå i kommunen hvor den overordnede faglig ansvarlige har innflytelse på både økonomiske og personellmessige ressurser. Det er viktig at den som utpekes, kan sikre at eventuell bruk av tvang sees i sammenheng med det totale tjenestetilbudet til de brukerne det gjelder og at det legges til rette for minst mulig bruk av tvang. I Røyken kommune fremkommer det ikke klart av delegasjonsreglementet hvem som har det overordnede ansvaret for kapittel 9 i kommunen. Det fremstår imidlertid klart at dette i praksis er enhetsleder Bente Aasgaard, men kommunen må sørge for at oppgaven er skriftlig delegert og det må fremkomme klart hvordan overordnet faglig ansvarlig skal sikre at kommunen følger opp regelverket i praksis. Det finne ingen skriftlige rutiner for hvem som har ansvar for å involvere spesialisthelsetjenesten og utarbeide forslag til vedtak, og dette blir heller ikke gjort i alle tilfellene kommunen benytter tvang overfor enkeltpersoner med utviklingshemming

I flere av tiltaksplanene står det at brukere motsetter seg begrensninger eller aktiviteter og trenger grensesetting uten at det fremkommer hvordan personalet skal løse disse situasjonene. Det er heller ikke avklart hva personalet skal dokumentere, og hvor det skal dokumenteres, dersom slike situasjoner oppstår. For å få en oversikt over hvor ofte brukere motsetter seg eller ber om noe de ikke kan få innfridd, må alle slike situasjoner dokumenteres.

Det er viktig med jevnlige samarbeidsmøter rundt den enkelte bruker, der det er behov for dette, for å evaluere tiltaksplanen og å ha et særlig fokus der det er tiltak som innebærer elementer av tvang. Røyken kommune har ikke satt av tid til dette arbeidet og kommunen har ikke tilstrekkelige ressurser, både tidsmessig og faglig, til å gjøre denne jobben.

Dersom det i en nødssituasjon er nødvendig å benytte tvang eller makt for å begrense eller hindre vesentlig skade, skal det skrives melding om bruk av skadeavvergende tiltak i en enkelt nødssituasjon. Under tilsynet ble det avdekket at det hadde vært flere situasjoner som kun var dokumentert i Gerica og at personalet ikke hadde fylt ut melding. Meldingen skal sendes til Fylkesmannen med kopi til hjelpeverge, pårørende og overordnet faglig ansvarlig i kommunen.

Kommunen må ha systemer som sikrer at disse bestemmelsene blir fulgt opp.

2. Tjenestetilbudet

Kommunen har et ansvar for å iverksette helse- og omsorgstjenester som er innvilget gjennom enkeltvedtak. Tjenestene skal være forsvarlige, og det betyr at de skal gis i tilstrekkelig omfang, til rett tid og med tilstrekkelig kvalitet.

Røyken kommune har organisert tjenestene i tre bofellesskap, en barne- og avlastningsbolig og et dagsenter. I disse enhetene jobber det personale med ulik bakgrunn og erfaring. Det jobbes etter tiltaksplaner og Gerica benyttes som dokumentasjonssystem.

Vi gjorde observasjoner av lovstridig praksis:

Bemanningen i enkelte avdelinger er ikke i samsvar med de tjenestene de enkelte brukerne er tildelt
Aktiviteter i helgene på enkelte avdelinger planlegges og gjennomføres ikke ut fra den enkeltes behov, men ut fra bemanningssituasjonen
Enkelte pårørende henter brukerne hjem fordi de opplever at de ikke får tilstrekkelig oppfølging deler av helgene
Det er i liten grad dokumentert at det gjennomføres aktiviteter i helgene
Enkelte brukere som har vedtak på og behov for fysiske aktiviteter, får ikke alltid oppfylt dette behovet på grunn av bemanningssituasjonen
Enkelte ansatte får ikke tilstrekkelig opplæring før de gir tjenester til brukere de ikke kjenner
Tjenesteyterne gis ikke tilstrekkelig oppfølging i det daglige arbeidet i alle enhetene
Kommunen har rutine for hvordan de ansatte skal melde til bestillerenheten om endrede behov hos brukerne, men rutinene er lite kjent for de ansatte
Et flertall av brukerne i enkelte avdelinger har ikke oppdaterte tiltaksplaner
I flere avdelinger har de ansvarlige ikke tid til å utarbeide tiltaksplaner
Flere ansatte har ikke fått tilstrekkelig opplæring i dokumentasjonssystemet Gerica
Kommunen har ikke felles rutine for hva som skal dokumenteres og dette praktiseres forskjellig
De ansatte melder ikke i tilstrekkelig grad avvik når tjenester som brukerne er innvilget, ikke gis som planlagt i tiltaksplan
Ledelsen er ikke tydelig på hva de ansatte skal melde avvik på og etterspør ikke avvik. De ansatte får i liten grad tilbakemelding på meldte avvik.

Samlet sett utgjorde dette en praksis som innebærer avvik fra lovens krav om forsvarlige tjenester. Fylkesmannen formulerte avviket slik:

Røyken kommune yter ikke forsvarlige, individuelt tilrettelagte tjenester overfor alle brukere med utviklingshemming

Avvik fra følgende regelverk:

Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 4-1 og § 3-2, pasient- og brukerrettighetsloven §§ 2-1 og 3-2 sjette ledd, forvaltningsloven kapittel IV-VI, ulovfestet forvaltningsrett og forskrift om internkontroll § 4, kvalitetsforskriften.

Kommentarer

I helse- og omsorgstjenesteloven er kommunene pålagt å tilby tjenester som er forsvarlige. Kommunen skal tilrettelegge for at den enkelte bruker får et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstilbud. Dette innebærer mulighet til å få hjelp i dagliglivet og ha en aktiv og meningsfylt tilværelse gjennom aktiviteter på fritiden. Tilsynet avdekket at Enhet for funksjonshemmede ikke har tilstrekkelig bemanning til å gi tjenester i tråd med vedtakene kommunen har fattet. Tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven skal utmåles og evalueres slik at de er overensstemmende med brukers behov for bistand. Kommunen har plikt til å sikre en bemanning som sikrer at den enkeltes individuelle hjelpebehov blir ivaretatt. Kommunen benytter tiltaksplaner som verktøy til å kvalitetssikre tjenestene og sørge for at brukerne får hjelpen de har behov for. I flere av bofellesskapene er tiltaksplanene lite konkrete og de er ikke oppdaterte. Det er spesielt viktig å ha konkrete og oppdaterte tiltaksplaner overfor mennesker med utviklingshemming fordi mange ikke selv kan fortelle hva de trenger hjelp til og på hvilken måte. Kommunen har ikke rutiner for hva som skal dokumenteres og det er ikke mulig å lese ut av Gerica hvilke tiltak som er gjennomført eller ikke. Det er derfor usikkert i hvilken grad den enkelte bruker får den oppfølgingen de trenger og er innvilget. Det er ikke rutiner for opplæring av ansatte ved flere av bofellesskapene og disse manglene kan føre til dårlig kvalitet på tjenestene. Det er også begrenset tid og faglige ressurser til daglig veiledning og oppfølging. Gjennom internkontroll og annen styring skal kommunen sikre at tjenester som ytes er forsvarlige og at vedtak evalueres ved endrede behov.

3. Endringer i tjenestetilbudet i samsvar med endringer i brukernes behov

Som beskrevet ovenfor skal tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven utmåles og evalueres slik at de er i overenstemmelse med brukers behov for bistand. Kommunen har en plikt til på eget initiativ å utrede ved endrede behov eller ved muntlig eller skriftlig søknad fra bruker eller verge.

Det er Bestillerenheten som utreder og fatter vedtak i tiltaksteam en gang i uken. Det er fortrinnsvis én saksbehandler som utreder når det gjelder tjenestene til mennesker med utviklingshemming. Det foreligger en samarbeidsavtale mellom Bestillerenheten og Enhet for funksjonshemmede.

Vi gjorde observasjoner av lovstridig praksis:

Kommunen begrunner ikke i tilstrekkelig grad hvorvidt vilkårene etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a annet ledd, om retten til nødvendige helse- og omsorgstjenester, er oppfylt
Mange vedtak på pleie- og omsorgstjenester mangler nødvendige opplysninger for å gi en tilstrekkelig beskrivelse av brukerens hjelpebehov
Mange av vedtakene mangler konkretisering av innholdet i den faktiske tjenesten som er tildelt
Samarbeidsrutinen mellom Bestillerenheten og Enhet for funksjonshemmede følges ikke i praksis, det avholdes ikke månedlige møter og opplysninger om endrede behov dokumenteres ikke i Gerica
Bestillerenheten følger ikke systematisk opp om vedtakene effektueres av Enhet for funksjonshemmede etter avtalte tidsfrister
Det meldes ikke avvik på ikke iverksatte tjenester
Det etterspørres ikke avvik på ikke iverksatte tjenester

Samlet sett utgjorde dette en praksis som innebærer avvik fra lovens krav til kommunes forvaltningspraksis. Fylkesmannen formulerte avviket slik:

Røyken kommune sikrer ikke en forsvarlig saksbehandling. Mange av vedtakene oppfyller ikke forvaltningslovens krav til begrunnelse

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Kommentar
I helse- og omsorgstjenesteloven er kommunene pålagt å tilby helse- og omsorgstjenester som er forsvarlige. Kommunen skal tilrettelegge for at den enkelte bruker får et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstilbud gjennom tilstrekkelig bemanning og planlagte tjenester. Tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven skal utmåles og evalueres slik at de er overensstemmende med brukers behov for bistand. Mange av brukerne har ikke mulighet til selv å gi uttrykk for sine behov og det er derfor viktig at kommunen har god dialog med de pårørende/verger. Kommunen har også plikt til å evaluere brukernes behov på selvstendig grunnlag og må sikre at tjenesteyterne melder om endrede behov. Kommunen må dokumentere at utmålte tjenester er overensstemmende med de faktiske behov. Røyken kommunen har evaluert og gjennomgått mange av vedtakene til mennesker med utviklingshemming. Kommunen fatter vedtak om pleie- og omsorg, praktisk bistand og opplæring og støttekontakt. Vedtakene om praktisk bistand og støttekontakt er konkrete og det fremkommer hvilke oppgaver kommunen har innvilget hjelp til. De fleste vedtakene om pleie og omsorg er mindre konkrete og rettsikkerheten til den enkelte er således ikke ivaretatt. Kommunen har begynt å evaluere alle disse vedtakene, men per dags dato var det mange vedtak som ikke fylte kravene i forvaltningsloven. Samarbeidet mellom Bestillerenheten og Enhet for funksjonshemmede blir betegnet som godt, men samarbeidsavtalen blir ikke fulgt opp i praksis. Kommunen har opplyst at den vil iverksette tiltak for å gjennomføre jevnlige møter og dokumentere endringer i Gerica etter avtalen. Gjennom internkontroll og annen styring skal kommunen sikre at tjenester som ytes, er forsvarlige og at vedtak evalueres ved endrede behov.

4. Brukermedvirkning, koordinering og individuell plan

Kommunen skal legge til rette for at brukerne skal kunne medvirke ved gjennomføring av helse- og omsorgstjenester. Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med brukeren eller dennes nærmeste pårørende dersom brukeren ikke har samtykke-kompetanse. Kommunen må gjøre en konkret vurdering av om brukeren mangler samtykkekompetanse i forhold til den hjelpen kommunen gir. Brukere eller deres representant skal ha den informasjon som er nødvendig for å få tilstrekkelig innsikt i tjenestetilbudet og for å kunne ivareta brukers rettigheter. Informasjonen skal være tilpasset brukerens individuelle forutsetninger og skal gis på en hensynsfull måte. Kommunen skal legge tjenestene til rette slik at den enkelte bruker gis et helhetlig og koordinert tjenestetilbud, og kommunens tilbud som helhet må være forsvarlig. Kommunen har en plikt til å utarbeide en individuell plan for brukere som har behov for langvarige og koordinerte tjenester. Kommunen har plikt til å sikre nødvendig oppfølging av den enkelte bruker, sikre samordningen av tjenestetilbudet og sørge for fremdrift i arbeidet med individuell plan. Dette innebærer at det til enhver tid må være en tjenesteyter som har hovedansvaret for oppfølging av brukeren.

Vi gjorde observasjoner av lovstridig praksis:

Mange av brukerne har ikke koordinator eller individuell plan og det er ikke avklart om de ønsker dette
Flere av brukerne som har innvilget individuell plan, har ikke en aktiv plan og en fungerende koordinator
Det er uklart hvem som har ansvar for å koordinere tjenestene, om det er koordinator, primærkontakt eller fagansvarlig
Det er ikke rutiner for å besvare henvendelser fra pårørende/verger
Det blir ikke systematisk gjennomført ansvarsgruppemøter hos alle brukerne, og flere pårørende/verger etterspør jevnlige møter
Kommunen vurderer ikke systematisk den enkeltes samtykkekompetanse og vurderer ikke konkret når brukeren selv skal ta avgjørelser og når pårørende/verge skal involveres

Samlet sett utgjorde dette en praksis som innebærer avvik fra lovens krav til brukermedvirkning og koordinering. Fylkesmannen formulerte avviket slik:

Røyken kommune sørger ikke for tilfredsstillende brukermedvirkning og koordinering

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Pasient og brukerrettighetsloven § 3-1 (medvirkning), § 3-2 sjette ledd (tilpasset informasjon), § 4-3 (samtykke), § 7-1 (individuell plan), Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene § 3, Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4 og Forskrift om habilitering og rehabilitering § 4 første ledd

Kommentarer

Arbeidet med individuelle planer og koordinering er godt i gang og det er etablert felles rutiner på området. Det er bestemt at det skal fattes vedtak på individuell plan i Røyken kommune. Det er imidlertid mange mennesker med utviklingshemming i Røyken kommune som ikke har vedtak på individuell plan eller som mangler en «levende» plan. Det er mange ulike begreper brukerne og deres nærmeste pårørende/verger har å forholde seg til; primærkontakt, miljøterapeut, avdelingsledere og koordinatorer. Det er uavklart hvem som har ansvar for hva og det foreligger ikke klare opplysninger for hvem som har de ulike oppgavene. Videre foreligger det ingen rutiner for vurdering av manglende samtykkekompetanse og hvilke avgjørelser den enkelte selv kan ta uten at pårørende/verge er involvert. Videre er det ikke faste rutiner for hvor ofte ansvarsgruppemøter eller samarbeidsmøter skal avholdes og det er forskjellige personer som har ansvar for å kalle inn til møtene. Dette har medført at det overfor flere brukere går lang tid mellom hvert møte og at pårørende opplever at de mangler informasjon.

Videre oppfølging av tilsynet

Fylkesmannen ber om at Røyken kommune innen 15. mai 2014 sender Fylkesmannen en plan der følgende går fram:

Hvilke tiltak som er planlagt iverksatt for å rette avvikene.
Hvordan ledelsen vil følge med på og kontrollere at tiltakene blir satt i verk.
Hvordan ledelsen vil påse at tiltakene har virket som planlagt, etter at de har fått virke over noe tid.
Hvilke frister kommunen har satt for å sikre fremdrift i arbeidet med rette avvikene.

Fylkesmannen vil avslutte tilsynet når kommunen har endret praksis slik at kommunen oppfyller kravene i lovgivningen på det reviderte området.

[1]Lovfestet plikt til å etablere et styringssystem ble innført 1.januar 2012, jf. lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 3-1 og lov om helsepersonell § 16. Forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten ble gitt 1. januar 2003.