Rapport fra tilsyn med Hammerfest kommunes arbeid med å sikre forsvarlig tjenesteutøvelse etter helse- og omsorgstjenestelovens kap. 9, overfor mennesker med utviklingshemming 2014

Sammendrag

Fylkesmannen i Finnmark har gjennomført tilsyn i Tjenesten for funksjonshemmede (TFF) i Hammerfest kommune. Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• At tjenestemottakere med utviklingshemming mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven §§ 4-1, 4-2 og kap. 9. Videre at tjenestetilbudet endres i samsvar med endringer i bistandsbehov, uavhengig av rammebetingelser.
• At tjenesteutøvelsen etter § 3-2, nr.6, bokstavene a-d overfor mennesker med utviklingshemming ikke innehar elementer av ulovlig tvang og makt som er i strid med bestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven kap 9.

Tilsynet avdekket avvik fra myndighetskravene på begge områder:

Avvik 1

Hammerfest kommune har ikke en styring som systematisk sikrer forsvarlighet i alle tjenestetilbud i TFF.

Avvik 2

Hammerfest kommune har ikke et system som sikrer at bruk av tvang og makt overfor utviklingshemmede blir regulert etter helse- og omsorgstjenestelovens kap. 9 i alle avdelinger.

Dato: 12. august 2014

Gry Bogetun
revisjonsleder

Sunniva Helena Sømhovd
revisor

Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Hammerfest kommune i perioden 27.01.14 –  12.08.2014. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år. Revisjonen er initiert på bakgrunn av en risiko- og sårbarhetsvurdering av individuelle tjenestetilbud.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 5-9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avviker mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknader forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Hammerfest er en kommune i vekst, med økt innflytting som følge av næringsutvikling. Kommunen har også hatt en økning i antall innbyggere med utviklingshemming. Kommunen forteller om utfordringer knyttet til det å rekruttere og beholde kompetente tjenesteytere.

Utfordringene følger til dels av at boligsituasjonen i Hammerfest er presset på grunn av den økte tilflyttingen i kommunen. Det at Hammerfest er en sykehuskommune medfører at den kommunale helse- og omsorgstjenesten også opplever konkurranse om helse- og omsorgspersonell med høyskoleutdannelse.

Hammerfest kommune har organisert tjenestetilbudet til mennesker med utviklingshemming under Tjenesten for funksjonshemmede (TFF). Tjenestetilbudene ytes fra fire samlokaliserte boligtiltak. Tjenesten er organisert med fire ledelsesnivåer; rådmann, kommunalsjef, virksomhetsleder og avdelingsledere.

Fylkesmannen har som grunnlag for tilsynet gjennomført fire stedlige tilsyn, det vil si tilsyn med de tjenestene som ytes til fire ulike tjenestemottakere. Funnene fra disse fire tilsynene er sammen lagt til grunn for systemrevisjonen. Hammerfest kommune inviterte alle pårørende knyttet til de stedlige tilsynene til åpnings- og sluttmøte.

Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 27.01.14. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 27.03.14.

Intervjuer
Åtte personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 28.03.14.

Hva tilsynet omfattet

Tema for tilsynet var om kommunen ved sine styringsaktiviteter sikrer forsvarlige tjenester i tråd med aktuell lovgivning til tjenestemottakere med utviklingshemming. Dette omfatter:

• at tjenestemottakere med utviklingshemming mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, 4-2 og kap. 9. Videre at tjenestetilbudet endres i samsvar med endringer i bistandsbehov, uavhengig av rammebetingelser.
• at tjenesteutøvelsen etter § 3-2, nr.6, bokstavene a-d overfor mennesker med utviklingshemming ikke innehar elementer av ulovlig tvang og makt som er i strid med bestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven kap 9.

Funn

Det ble ved tilsynet påpekt to avvik:

Avvik 1

Hammerfest kommune har ikke et system som sørger for nødvendige og forsvarlige tjenester til alle som mottar tjenester i Tjenesten for funksjonshemmede.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1, 4-1 og 4-2, jf. kap. 9 og internkontrollforskriften § 4.

Helsepersonelloven § 16.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• I to stedlige tilsyn er det avdekket at tjenester ikke ytes i henhold til enkeltvedtak, ved at tildelte ressurser enten systematisk eller ved behov brukes på andre tjenestemottakere enn den vedtaket gjelder.
• Det er stor vakanse i fagstillinger, noe som fører til en ustabil bemanningssituasjon.
• I de stedlige tilsynene er det avdekket alvorlig selvskading, utagering og behov for særlig omsorg som ikke imøtekommes med faglige tiltak. Det er ikke avsatt tid til  faglig arbeid i form av planlegging, møtevirksomhet, evaluering og veiledning, men det overlates til den enkelte tjenesteyter å søke tid til faglig arbeid fra overordnet nivå. Videre er gjennomføring av møter avhengig av at tjenesteyterne møter opp i sin fritid, med avspasering som kompensasjon.
• Definerte behov for forutsigbarhet hos tjenestemottakerne imøtekommes ikke på grunn av stadig omdisponering av tjenesteytere.
• Flere avdelinger har ikke kapasitet til å behandle alle meldte avvik. Det er uklart for aktørene på de ulike avdelingene hvordan avvikssystemet skal brukes, og det er ikke avklart hvordan meldingene skal behandles i linja. Noen avvik fra helse- og omsorgslovgivningen meldes til AMU. Meldinger om mangler i tjenesteutøvelsen meldes fra avdelingen til overordnet nivå uten at dette følges opp.
• Faglig forsvarlighet i tjenesteutøvelsen kontrolleres ikke fra overordnet nivå. Det etterspørres ikke systematisk i møter, det gjennomføres ikke interne revisjoner eller andre former for inspeksjon.

Avvik 2

Hammerfest kommune har ikke et system som sikrer at bruk av tvang og makt overfor utviklingshemmede blir regulert etter helse- og omsorgstjenestelovens kap. 9.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

I fire stedlige tilsyn er det avdekket bruk av tvang og makt som ikke er regulert etter helse- og omsorgstjenestelovens kap. 9. Tvangsbruken er ikke dokumentert og rapportert som skadeavvergende tiltak, det vil si sendt til pårørende/verge og Fylkesmannen. Dette dreier seg om at tjenestemottagere i noen situasjoner fratas sin selvbestemmelsesrett ved at:

• De reguleres vedrørende innkjøp og besittelse av egne eiendeler
• De nektes inntak av spesielle matvarer
• De avbrytes i ønsket aktivitet
• De fysisk fjernes fra situasjoner
• Tjenesteyterne låser seg inn i leilighetene i mot tjenestemottakernes vilje.

Kommentar: Også omsorgstiltak som tjenesteyter anser å være til tjenestemottakernes beste regnes som tvang dersom tiltakene begrenser tjenestemottakers selvbestemmelsesrett. Det betyr ikke at man må avstå fra slike tiltak, men at de må dokumenteres og rapporteres på lik linje med andre tvangstiltak.

Vurdering av virksomhetens styringssystem

Hammerfest kommune har i utgangspunktet utarbeidet en struktur for ivaretakelse av faglig forsvarlighet i tjenestene som ytes utviklingshemmede.

Denne strukturen forutsatte to fagkonsulentstillinger som var tillagt et definert ansvar for opplæring, veiledning, kartlegginger, fagutvikling, interne rutiner og internkontroll på fag- og veiledernivå. I tillegg var overordnet fagansvar for TFF og ansvar for saksbehandling etter helse- og omsorgstjenesteloven kap. 9 tillagt fagkonsulentstillingene. Strukturen forutsatte også samarbeidsmøter og rapportering fra fagledere/avdelingsledere til fagkonsulentene.

På tilsynstidspunktet er en hel fagkonsulentstilling trukket tilbake, og den andre stillingen er delvis omdisponert til andre oppgaver, slik at ca 30 % gjenstår til fagkonsulentoppgaver.

Kommunen har ikke iverksatt kompensatoriske tiltak for å sikre faglig forsvarlighet i tjenesteytelsen etter at fagkonsulentstrukturen ble redusert.

Videre har kommunen innført såkalt ”nullturnus”, som betyr at all arbeidstid for miljøterapeuter i turnus skal være direkte tjenesteyting. Dette innebærer at det ikke er satt av noe tid i turnus til planlegging, veiledning, møter eller annet fagarbeid.

Kommunen har ikke tilfredsstillende systemer for å følge med på om tjenestene som ytes er forsvarlige. Spesielt vil Fylkesmannen bemerke at kommunen ikke har etterspurt konsekvensene/virkningene av at avsatte ressurser er fjernet, og heller ikke laget ROS-analyser i forkant. Ledelsen har mottatt meldinger fra tjenestenivå om at ressurssituasjonen går ut over forsvarligheten i tjenestetilbudet i avdelingene. Det er ikke iverksatt tiltak for å rette opp manglende forsvarlighet.

Det er ikke kjent for tjenesteyterne hvem som har overordnet faglig ansvar etter kap. 9. Kommunen har heller ikke et system som sikrer at alle tiltak med bruk av tvang og makt blir dokumentert og rapportert til Fylkesmannen.

Regelverk

• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester §§ 3-1, 3-2, 4-1, 4-2, 9-1, 9-2, 9-3, 9- 4, 9-5, 9-6 og 9-7
• Lov om helsepersonell § 16
• Forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten

Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Kommunens oversendelser av 26. februar, 28. februar og 4. mars 2014.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Fylkesmannen gjennomførte fire stedlige tilsyn i forkant av systemrevisjonen. Funnene fra disse fire tilsynene er lagt til grunn for systemrevisjonen. Rapportene blir ikke beskrevet nærmere da de er unntatt offentlighet.

Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet. Det må her legges til at noen av de som listes opp er intervjuet i forbindelse med stedlige tilsyn.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Sunniva Helena Sømhovd og Gry Bogetun