Rapport fra tilsyn med Vardø kommune ved Vernet botilbud 2014

Sammendrag

Fylkesmannen i Finnmark har gjennomført tilsyn ved Vernet botilbud i Vardø kommune. Denne rapporten beskriver de avvik som ble påpekt. Tema for tilsynet var om kommunen ved sine styringsaktiviteter sikrer forsvarlige tjenester i tråd med aktuell lovgivning til tjenestemottakere med utviklingshemming. Dette omfatter:

• At tjenestemottakere med utviklingshemming mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven §§ 4-1, 4-2 og kap. 9. Videre at tjenestetilbudet endres i samsvar med endringer i bistandsbehov, uavhengig av rammebetingelser.
• At tjenesteutøvelsen etter helse- og omsorgstjenestelovens § 3-2, nr.6, bokstavene a-d overfor mennesker med utviklingshemming ikke innehar elementer av ulovlig tvang og makt som er i strid med bestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven kap 9.

Tilsynet avdekket avvik fra myndighetskravene på begge områder:

• Vardø kommune har ikke et system som sikrer forsvarlige helse- og omsorgstjenester til personer med psykisk utviklingshemming.
• Vardø kommune har ikke et system som sikrer at bruk av tvang og makt overfor utviklingshemmede utføres i samsvar med helse- og omsorgstjenestelovens kap. 9.

Dato: 20.10.14

Gry Bogetun
revisjonsleder

Sunniva Helena Sømhovd
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Vernet botilbud i Vardø kommune i perioden 17.07.14 – 20.10.14. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 5-9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Vardø er en liten kommune med 2116 innbyggere, kommunen har synkende folketall. Kommunen forteller om utfordringer knyttet til det å rekruttere kompetente tjenesteytere. Kommunens årsmelding for 2013 viser et mindreforbruk på 15,5 millioner kroner, i samme melding rapporteres om en urovekkende kostnadsutvikling innen helse og skole.

Vardø kommune har organisert tjenestetilbudet til mennesker med utviklingshemming i Vernet botilbud under Enhet for pleie, omsorg, helse og sosial.  Tjenestetilbudene ytes fra et samlokalisert boligtiltak. Tjenesten er organisert med tre ledelsesnivåer; rådmann, enhetsleder, avdelingsleder for vernet botilbud.

Fylkesmannen har som grunnlag for tilsynet gjennomført ett stedlig tilsyn, det vil si tilsyn med de tjenestene som ytes til én tjenestemottaker. Funnene fra dette tilsynet er sammen med gjennomgang av øvrige tjenestetilbud tilknyttet Vernet botilbud lagt til grunn for systemrevisjonen.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarselble utsendt 17.07.14. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt den 15.10.14.

Intervjuer
Seks personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble ikke gjennomført befaring.

Sluttmøte ble avholdt 16.10.14.

4. Hva tilsynet omfattet

Tema for tilsynet var om kommunen ved sine styringsaktiviteter sikrer forsvarlige tjenester i tråd med aktuell lovgivning til tjenestemottakere med utviklingshemming. Dette omfatter:

• at tjenestemottakere med utviklingshemming mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, 4-2 og kap. 9. Videre at tjenestetilbudet endres i samsvar med endringer i bistandsbehov, uavhengig av rammebetingelser.
• at tjenesteutøvelsen etter § 3-2, nr. 6, bokstavene a-d overfor mennesker med utviklingshemming ikke innehar elementer av ulovlig tvang og makt som er i strid med bestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven kap 9.

5. Funn

Det ble ved tilsynet påpekt to avvik:

Avvik 1

Vardø kommune har ikke et system som sikrer forsvarlige helse- og omsorgstjenester til personer med psykisk utviklingshemming.

Dette er avvik fra følgende myndighetskrav:

Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1, 4-1 og 4-2, jf. kap. 9 og internkontrollforskriften § 4.

Helsepersonelloven § 16.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Kommunen kan ikke redegjøre for faglige vurderinger av tjenestemottakernes individuelle, særskilte behov. Herunder funksjonsvurderinger, IPLOS av nyere dato, kartlegging av behovet for tjenester, og evalueringer av tjenestetilbudene
  - Vedtakene er fattet i perioden 2003-2011
• Kommunen har ikke prosedyrer for å imøtekomme tjenestemottakernes særskilte behov
• Kommunen har verken oversikt over de kompetansebehov som følger av tjenestemottakernes sammensatte funksjonsvansker, eller eksisterende kompetanse hos tjenesteyterne
• Tjenestestedet har ikke fagkompetanse på utviklingshemming og miljøterapi (på høyskolenivå), som kan møte tjenestemottakernes behov for systematisk faglighet
• Kommunen har ikke planer på noen av nivåene i organisasjonen
  - Vi har etterspurt: virksomhetsplan for kommunen, helse- og omsorgstjenesten og vernet botilbud; kompetanseplaner; rekrutteringsplaner; planer/mål for den enkelte tjenestemottaker
• Det ligger ikke faglige vurderinger til grunn for tjenesteutøvelsen
• Den løpende tjenesteutøvelsen dokumenteres og evalueres ikke på en måte som sikrer faglig forsvarlig oppfølging (PROFIL)
• Når definerte tjenestebehov tidvis ikke kan imøtekommes, begrunnes dette med redusert bemanning/fravær
• Kommunens avvikssystem mangler muligheten for å melde om tjenestemottakerrelaterte avvik fra tjenestested til overordnet nivå
• Mange tjenesteytere har ikke fått opplæring i avviksregistrering
• Fravær som fører til at definerte tjenestebehov ikke imøtekommes meldes ikke som avvik
• Det foregår ikke systematisk rapportering i styringslinja fra tjenesteyternivå til rådmannsnivå
• Faglig forsvarlighet i tjenesteutøvelsen kontrolleres ikke fra overordnet nivå. Det etterspørres ikke systematisk i møter, det gjennomføres ikke interne revisjoner eller andre former for inspeksjon

Avvik 2

Vardø kommune har ikke et system som sikrer at bruk av tvang og makt overfor utviklingshemmede utføres etter helse- og omsorgstjenestelovens kap. 9.

Dette er avvik fra reglene i helse- og omsorgstjenestelovens kap. 9.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• De fleste tjenesteyterne mangler kompetanse på helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9
• Kommunens planlagte rekruttering er ikke i samsvar med behovet for formelt kvalifisert personell slik det følger av § 9-9. Dette til tross for at kommunens tjenesteutøvelse inkluderer tvang i planlagte skadeavvergende tiltak i gjentatte nødsituasjoner, jf § 9-5 tredje ledd bokstav b.
• Tjenestemottakere fratas selvbestemmelsesrett uten at reglene i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 følges
  - Det gjennomføres tannpuss, fysioterapi og tøyeøvelser som tjenestemottaker motsetter seg
  - Tjenestemottaker holdes innendørs mot sin vilje
  - Tjenestemottakers tilgang til mat reguleres

Kommentar: Også omsorgstiltak som tjenesteyter anser å være til tjenestemottakernes beste regnes som tvang dersom tiltakene begrenser tjenestemottakers selvbestemmelsesrett. Det betyr ikke at man må avstå fra slike tiltak, men at vilkår må oppfylles og tiltak dokumenteres og rapporteres på lik linje med andre tvangstiltak.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kommunen har plikt til å ha et system for internkontroll jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd. For å kunne sørge for helse- og omsorgstjenester på en forsvarlig måte, må kommunen sette i verk systematiske tiltak som sikrer at virksomhetens aktiviteter planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres i samsvar med krav fastsatt i lov og forskrift.

Kommunen har også en plikt til å sørge for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2. Bestemmelsene pålegger kommunen å ha et systematisk kvalitetsforbedringsarbeid som først og fremst stiller krav til systematisk styring og ledelse av tjenesten. Kommunen skal gjennom kravet til internkontroll sikre etterlevelse av bestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven.

Kommunen har ikke tilfredsstillende systemer for å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere tjenestene som ytes til mennesker med utviklingshemming. Vardø kommune hadde i utgangspunktet etablert en fagstruktur for Vernet botilbud, med et fagteam bestående av en sykepleier og en vernepleier. I perioden fra 2007 frem til i dag har tjenestestedet ikke hatt vernepleiefaglig kompetanse, selv om sykepleieren har meldt fra om behovet for å få inn vernepleiefaglig kompetanse på nytt. I tre av disse syv årene har tjenestestedet heller ikke hatt sykepleiefaglig kompetanse.

Det er i kommunen en gjennomgående mangel på kompetanse om helse- og omsorgstjenesteloven kap. 9. I tillegg til at få tjenesteytere har kompetanse, mangler kommunens overordnede ledernivå kompetanse om kravene i kap. 9.

7. Regelverk

• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester §§ 3-1, 3-2, 4-1, 4-2, 9-1, 9-2, 9-3, 9- 4, 9-5, 9-6 og 9-7
• Lov om helsepersonell § 16
• Forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten

8. Dokumentunderlag

Det ble i forkant av tilsynet avtalt med kommunen at dokumentgjennomgang skulle skje på stedet. Vi fikk oversendt følgende dokumentasjon under forberedelse og gjennomføring av revisjonen:

• Årsmelding for 2013, oversendt og mottatt 30.09.14
• Syv referat fra ledermøter enhet for helse i 2014
• Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:
• Individuelle mapper i PROFIL
• Referat fra interne møter ved tjenestestedet
• Referat fra møter med ekstern veileder
• Miljøpermer
• Qm+ (kommunens internkontrollsystem)

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Sunniva Helena Sømhovd Gry Bogetun