Rapport fra tilsyn med Tana kommune ved Botjenesten 2015

Sammendrag

Fylkesmannen i Finnmark har gjennomført tilsyn ved Botjenesten i Tana kommune. Denne rapporten beskriver de avvik som ble påpekt. Tema for tilsynet var om kommunen gjennom styring og kontroll sikrer forsvarlige tjenester i tråd med aktuell lovgivning til tjenestemottakere med utviklingshemming som beskrevet i forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten:

• At tjenestemottakere med utviklingshemming mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven §§ 4-1, 4-2 og kap. 9. Videre at tjenestetilbudet blir koordinert i samsvar med tjenestemottakeres behov for koordinering, og at tjenestetilbudet blir endret i samsvar med endringer i bistandsbehov, uavhengig av rammebetingelser.
• At tjenesteutøvelsen etter helse- og omsorgstjenestelovens § 3-2, nr.6, bokstavene a-d overfor mennesker med utviklingshemming ikke innehar elementer av ulovlig tvang og makt som er i strid med bestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven kap 9.

Tilsynet avdekket avvik fra myndighetskravene på følgende områder:

Avvik 1

Tana kommune har ikke et system som sikrer forsvarlige helse- og omsorgstjenester til personer med psykisk utviklingshemming.

Avvik 2

Tana kommune har ikke et system som sikrer at bruk av tvang og makt overfor personer med utviklingshemming utføres etter helse- og omsorgstjenestelovens kap. 9.

Dato: 27.3.2015

Gry Bogetun
revisjonsleder

Linda Njarga
revisor

 

Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 20.1.2015 - ?. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenestene etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester etter § 5-9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Tana er en liten kommune med 2909 innbyggere.

Tana kommune har organisert tjenestetilbudet til mennesker med utviklingshemming i Botjenesten som er en egen virksomhet. Virksomhetsleder er direkte underlagt rådmann/kommunalsjef. Tjenestetilbudene er samlokalisert og bemanningen organiseres fra fellesbaser i leilighetsbyggene. Virksomhetsleder for Botjenesten har personalansvar, økonomisk, administrativt og faglig ansvar, hun har også faglig ansvar etter helse- og omsorgstjenesteloven kap. 9. Kommunalsjef for helse- og omsorg er overordnet faglig ansvarlig for vedtak etter helse- og omsorgstjenestelovens kap. 9

Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 20.1.2015. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 3.3.2015.

Intervjuer

8 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 5.3.2015.

Hva tilsynet omfattet

Tilsynet har undersøkt om kommunen ved sine styringsaktiviteter sikrer forsvarlige tjenester i tråd med aktuell lovgivning til tjenestemottakere med utviklingshemming. Dette omfatter:

• At tjenestemottakere med utviklingshemming mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven §§ 4-1, 4-2 og kap. 9. Videre at tjenestetilbudet blir koordinert i samsvar med tjenestemottakeres behov for koordinering, og at tjenestetilbudet blir endret i samsvar med endringer i bistandsbehov, uavhengig av rammebetingelser.
• At tjenesteutøvelsen etter helse- og omsorgstjenestelovens § 3-2, nr.6, bokstavene a-d overfor mennesker med utviklingshemming ikke innehar elementer av ulovlig tvang og makt som er i strid med bestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven kap 9.
• Styring av og kontroll med tjenesteområdet, jf. forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten.

Funn

Avvik 1:

Tana kommune har ikke et system som sikrer forsvarlige helse- og omsorgstjenester til personer med psykisk utviklingshemming.

Dette er avvik fra følgende myndighetskrav:

Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1, 3-2, 4-1, 4-2 og helsepersonelloven § 16, jf. internkontrollforskriftens §§ 4 og 5.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Kommunen har ikke konkrete målsetninger for tjenesteutøvelsen i Botjenesten.
• Kommunen har ikke oversikt over ansattes kompetanse, og det er ikke avsatt midler til kompetansehevende tiltak i budsjett.
• Virksomhetens planlagte aktiviteter for å sikre faglig forsvarlighet er ikke gjennomført. Arbeidsgruppemøter er ikke gjennomført hver sjette uke. Plan for faglig veiledning/oppfølging er ikke gjennomført.
• For miljøarbeidet som utøves foreligger i hovedsak ikke:
  - Kartlegginger av tjenestemottakernes behov for individuell faglig oppfølging, individuelle målsetninger/andre faglige vurderinger
  - Evalueringer, reviderte planer/målsetninger
  - Dokumentasjon
• Kommunen gjennomfører ikke systematisk kontroll med tjenesteutøvelsen som grunnlag for korrigerende tiltak.
• Det foregår ikke systematisk rapportering og kontroll om forsvarlighet i tjenesteutøvelsen i styringslinja hverken fra tjenesteyternivå til rådmannsnivå eller motsatt vei. Det gjennomføres heller ikke interne revisjoner eller andre former for inspeksjon. 

Avvik 2:

Tana kommune har ikke et system som sikrer at bruk av tvang og makt overfor personer med utviklingshemming utføres etter helse- og omsorgstjenestelovens kap. 9.

Dette er avvik fra følgende myndighetskrav:

Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1, 9-4, 9-5, 9-7, 9-9 og 9-10 og helsepersonelloven § 16, jf. internkontrollforskriften § 4 og 5.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

• Virksomheten sørger ikke for at alle tjenesteyterne har tilstrekkelige kunnskaper om kap. 9 til å utføre sine oppgaver i samsvar med reglene:
  - Virksomheten har ikke sørget for at alle tjenesteyterne har tilstrekkelig kompetanse til å identifisere bruk av tvang i tjenesteutøvelsen.
  - Tjenestemottakere fratas selvbestemmelsesrett uten at reglene i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 følges:
     - Begrensing av matinntak
     - Forbud mot røyking i eget hjem
• Vedtak er ikke fornyet.
• Rapportering av tvang i nødsituasjoner er mangelfull og alle situasjoner er ikke rapportert til Fylkesmannen.

Kommentar: Omsorgstiltak som tjenesteyter anser å være til tjenestemottakernes beste regnes som tvang dersom tiltakene begrenser tjenestemottakers selvbestemmelsesrett. Det betyr ikke at man må avstå fra slike tiltak, men at lovens vilkår må oppfylles og tiltak dokumenteres og rapporteres på lik linje med andre tvangstiltak.

Vurdering av virksomhetens styringssystem

Tana kommune er i en prosess der de arbeider med egen organisasjon og delegasjon. Det fremgår av intervju og dokumentasjon at kommunen har 2-nivå kommune med rådmann og kommunalsjefer på rådmannsnivå og virksomhetsledere på nivået under rådmannsnivået.

Delegasjon frå rådmann til kommunalsjefer er ikke helt avklart, men det er klart at kommunalsjef for helse- og omsorg har overordnet faglig ansvar for helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9. Virksomhetsledere er delegert ansvar for personal, økonomi, administrasjon og fag.

Kommunen har plikt til å ha et system for internkontroll jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd. For å kunne sørge for helse- og omsorgstjenester på en forsvarlig måte, må kommunen sette i verk systematiske tiltak som sikrer at virksomhetens aktiviteter planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres i samsvar med krav fastsatt i lov og forskrift.

Kommunen har også en plikt til å sørge for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2. Bestemmelsene pålegger kommunen å ha et system som sikrer styring og ledelse av tjenesten fra rådmann til tjenestested.

Kommunen har i noen grad planlagt virksomheten, men har mangelfull styring av og kontroll med faglig forsvarlighet i tjenesteutøvelsen. Det foregår ikke systematisk rapportering av faglig forsvarlighet i styringslinjen fra rådmann til virksomhetsleder og motsatt.

Kommunen ikke et system for å etterspørre, evaluere og gjennomføre interne revisjoner med om tjenesteutøvelsen er faglig forsvarlig.

Regelverk

Om forsvarlige tjenester:
Helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, jf. § 3-2 nummer 6 (Forsvarlige tjenester)

Om kommunens overordnede ansvar for tjenestene:
Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 4-2 og 3-1 tredje ledd, og helsepersonelloven § 16, jf. internkontrollforskriften §§ 4 og 5.

I bestemmelser som ivaretar rettssikkerheten ved bruk av tvang og makt:
Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 9-4 (forebygging), 9-5 (vilkår for bruk av tvang og makt), 9-7 (kommunens saksbehandling), 9-9 (Krav til gjennomføring og evaluering) og 9-10 (Plikt til å føre journal)

Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Informasjon om stillinger og ansvarsfordeling, kap. 9
• Opplæringsrutiner i bolig
• Ivaretagelse av brukernes medbestemmelsesrett, og praksis rundt fagområdet kap. 9 og øvrige tjenestetilbud til bruker
• Delegasjon til virksomhetsleder
• Opplæringsskjema for botjenesten

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Dokumentasjon knyttet til 9 tjenestetilbud, her under journalmapper, medikamentperm, permer og rapportbøker.
• Avviksregistreringer, informasjonsperm (info base 2), vaktplaner.

Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Linda Helen Njarga og Gry Bogetun

Ylva Helen Kvikstad deltok som observatør