Rapport fra tilsyn med Sør-Fron kommunes ivaretakelse av rettssikkerheten ved bruk av tvang og makt overfor personer med psykisk utviklingshemning 2015

Sammendrag

Fylkesmannen i Oppland har ført tilsyn med Sør-Fron kommunes tjenester til psykisk utviklingshemmede. Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Vi undersøkte hvordan kommunen sørger for at mennesker med psykisk utviklingshemning får forsvarlig hjelp i hverdagen og at hjelpen endres ved endrede behov. Det vil si fra en endring har blitt oppdaget og meldt, saksutredning og vedtaksfatting og til hjelpen er gitt. For at hjelpen skal være forsvarlig, må den være i et tilstrekkelig omfang, gis til rett tid og ha god nok kvalitet for den enkelte. Videre har Fylkesmannen sett på hva kommunen gjør for å forebygge og hindre bruk av tvang og makt overfor mennesker med utviklingshemning, og om kommunens ansatte faktisk benytter tiltak som er å anse som tvang i de situasjonene der det er behov for dette. Tilsynet undersøkte også om planlagte tvangstiltak, der dette er godkjent, utøves i tråd med forutsetningene i vedtaket.

Fylkesmannen gjorde observasjoner som samlet sett utgjorde en praksis som innebærer avvik fra lovpålagte krav etter helse- og omsorgstjenesteloven kap 9. Det ble gitt ett avvik.

Avvik 1:

Sør-Fron kommune sikrer ikke systematisk utøvelse av tjenester til personer med psykisk utviklingshemning.

Dato: Lillehammer 05.08.15

Randi Marthe Graedler
revisjonsleder

Inger Berg
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Sør-Fron kommune 12. og 13. mai 2015. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år og anses ikke avsluttet før kommunen har rettet de påpekte forhold.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med kommunens virksomhet på dette området i helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

Systemrevisjon har bestått av granskning av dokumenter og saksmapper, intervju av ansatte fra ulike nivå i organisasjonen og befaring i bolig. Vi hadde ikke samtaler med pårørende eller verger under dette tilsynet, men snakket med en beboer.

Rapporten omhandler avviket som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Sør-Fron kommune har 3200 innbyggere. Bolig- og miljøtjenesten er underlagt tjenesteområde Familie og mestring. Det er registrert 3 personer med psykisk utviklingshemning som mottar tjenester fra bolig- og miljøtjenesten. Disse tre flyttet inn i nyetablerte boliger i Bolig og miljøtjenesten på nyåret 2015. Tjenesten har egen avdelingsleder. Det er etablert turnus med gjennomsnittsberegning av arbeidstid, slik at personalet går 13 timers vakter. Det foreligger vedtak om bruk av tvang og makt etter helse­ og omsorgstjenesteloven kap 9 overfor enkelte brukere i denne tjenesten.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 17.04.15.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 12.05.15.

Intervjuer 7 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring ved Bolig og miljøtjenesten.

Sluttmøte ble avholdt 13.05.15.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet hadde fokus på følgende områder:

• Hvordan om kommunen sikrer tildeling av tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2, pkt 6 bokstavene a og b
• Hvordan kommunen sikrer utførelse av disse tjenestene uten ulovhjemlet bruk av tvang og makt
• Hvordan kommunen sikrer gjennomføring av planlagte tiltak etter helse- og omsorgstjenesteloven § 9-5, tredje ledd.

Vi undersøkte hvordan kommunen sørger for at mennesker med psykisk utviklingshemning får forsvarlig hjelp i hverdagen og at hjelpen endres ved endrede behov. Det vil si fra en endring har blitt oppdaget og meldt, saksutredning og vedtaksfatting og til hjelpen er gitt. For at hjelpen skal være forsvarlig, må den være i et tilstrekkelig omfang, gis til rett tid og ha god nok kvalitet for den enkelte. Videre har Fylkesmannen sett på hva kommunen gjør for å forebygge og hindre bruk av tvang og makt overfor mennesker med utviklingshemning, og om kommunens ansatte faktisk benytter tiltak som er å anse som tvang i de situasjonene der det er behov for dette. Hvordan kommunen sikrer opplæring og veiledning av ansatte som utfører tjenester til mennesker med psykisk har vært et viktig tema under tilsynet.

Under tilsynet undersøkte vi om det er utarbeidet rutiner på områdene tilsynet omfattet. Vi hadde særlig fokus på om det foreligger rutiner for saksbehandling dersom det må brukes tvang og makt i nødsituasjon, jf helse- og omsorgstjenesteloven § 9-5, tredje ledd bokstav a. Videre så vi på om det er utarbeidet mål og tiltak for miljøarbeidet. Vi sjekket også om disse er tilgjengelige og kjent for ansatte. Deretter vurderte vi om de er i samsvar med regelverket. Vi kontrollerte om praksisen er i samsvar med interne rutiner, samt om praksis er godt nok dokumentert i det materialet som ble framlagt.

5. Funn

Fylkesmannen gjorde flere observasjoner som samlet sett utgjorde en praksis som innebærer avvik fra lovpålagte krav etter helse- og omsorgtjenesteloven kap 9. Det ble gitt ett avvik. Vi formulerte avviket slik:

Avvik 1:

Sør-Fron kommune sikrer ikke systematisk utøvelse av tjenester til personer med psykisk utviklingshemning.

Avvik fra følgende myndighetskrav: Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 4-1 og 3-2, pasient­ og brukerrettighetsloven §§ 2-1 og 3-2 6.ledd, forvaltningsloven kapittel IV-VI, ulovfestet forvaltningsrett og forskrift om internkontroll § 4, kvalitetsforskriften

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Det er utarbeidet mål for arbeidet i bolig- og miljøarbeidertjenesten. Det foreligger imidlertid ikke rutiner for det miljøterapeutiske arbeidet i denne tjenesten, som beskriver hvordan de overordnede målene skal nås.
• Det er utarbeidet fagpermer for alle brukerne i boligene. Disse inneholder ikke mål og tiltaksbeskrivelser/handlingskjeder.
• Det er opprettet journal for den enkelte bruker i journalsystemet cos-doc. Journalføringen er ikke helhetlig og i henhold til lovkrav. Det er få opplysninger i cos­ doc. Løpende rapportering gjøres for hånd i ei notatbok.
• Det er utarbeidet kompetanseplan for kommunen for perioden 2013-2017. Denne omfatter ikke opplæring i helse- og omsorgstjenesteloven kap 9.
• Kommunen har sørget for å ansette personell med relevant utdanning og kompetanse i tjenesten. Det er avsatt tid til veiledning ved turnusfestet gruppemøte hver uke. Gruppemøtene blir i liten grad brukt til faglig veiledning. Det er ikke utarbeidet plan for systematisk personalveiledning.

Kommentar:

Kommunen skal bruke tiltaksplaner som verktøy for å sikre at brukerne får hjelpen de har behov for. Det er ikke utarbeidet mål og tiltaksplaner for brukerne i bo- og miljøarbeidertjenesten i Sør-Fron kommune. Det er spesielt viktig å ha konkrete og oppdaterte tiltaksplaner overfor mennesker med psykisk utviklingshemning fordi mange ikke selv kan fortelle hva de trenger hjelp til og på hvilken måte. Gode tiltaksplaner, som gir utfyllende beskrivelse av og veiledning om hvordan tiltakene skal gjennomføres, er derfor en forutsetning for forsvarlige tjenester. Det ble opplyst at dette arbeidet er påbegynt, men ikke ferdigstilt. Begrunnelsen for dette var at det tar tid å bli kjent med brukerne for å kunne utarbeide disse planene. Dette er fylkesmannen enig i, men mener fortsatt at tiltaksplaner skulle vært på plass for brukere som var kjent for tjenesten.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomheter og tjenester etter blant annet kapittel 9, er i samsvar med krav fastsatt i eller i overensstemmelse med lov og forskrift. Kommunen skal ved tilsyn kunne redegjøre for hvordan plikten er ivaretatt.

Internkontrollplikten medfører et selvstendig ansvar for å sikre at virksomheten drives i samsvar med loven. Det er derfor kommunen selv som har ansvaret for å ha kontrollordninger som kan avdekke forhold som ikke er i samsvar med regelverket og videre følge opp med nødvendige endringer.

Internkontroll er et hjelpemiddel for systematisk styring, det vil si et verktøy ledelsen kan benytte seg av i sitt arbeid. Forskrift om internkontroll beskriver noen grunnleggende elementer som må være til stede i alle virksomheter. Hvor omfattende tiltakene skal være må ledelsen vurdere i forhold til størrelsen på virksomheten og videre hvor kompleks den er.

Det sentrale i dette tilsynet er kommunens styring og kontroll med at krav til rettssikkerhet ved utførelse av tjenester til mennesker med utviklingshemming blir oppfylt. For å forebygge svikt må personell ha nødvendig opplæring og veiledning slik at de rar forutsetninger for å utføre de pålagte oppgavene. Videre må det foreligge rutiner som er kjente og blir fulgt, det må etableres ordninger for å fange opp sårbare forhold ved virksomheten og ledelsen må følge opp virksomheten gjennom etablerte kontrollordninger. En grunnleggende forutsetning for å etterleve krav i lov om helse- og omsorgstjenester kapittel 9 er at de ansatte får tilstrekkelig opplæring i regelverket og kunnskap om hva dette innebærer i praksis. Videre må det gjennomføres systematisk veiledning av personalet. Faglig forsvarlige tjenester forutsetter at det er utarbeidet mål og tiltaksbeskrivelser for den enkelte bruker. Sør-Fron kommune har ikke sikret de nevnte forhold tilstrekkelig gjennom sine styringssystemer. Dette innebærer en risiko for at brukerne i denne tjenesten ikke får kvalitativt gode tjenester.

7. Regelverk

• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester.
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker.
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Sluttrapport etter omstillingsarbeidet i kommunen
• Retningslinjer for rehabilitering
• Retningslinjer for oppretting av individuell plan
• Helhetlige kriterier for tildeling av helse- og omsorgstjenester
• Stillingsbeskrivelser
• Kompetanseplan for Sør-Fron kommune 2013-2017
• Retningslinjer for opplæring av nyansatte og vikarer i aktuelle tjeneste
• Oversikt over personer med psykisk utviklingshemning i kommunen
• Rutiner, miljøregler og prosedyrer knyttet til vedtak om bruk av tvang og makt

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Fagpermen til brukerne i Bolig og miljøtjenesten
• Journalene til de aktuelle brukerne i cos-doc
• Rapportbok
• Aktuelle møtereferat

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn 17.04.15
• Dokumentasjon fra kommune ble mottatt 21.04.15
• Program for tilsynet sendt til kommunen 30.04.15

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Inger Berg, revisor
Randi Marthe Graedler, revisjonsleder