Rapport fra tilsyn med bruk av tvang overfor utviklingshemmede ved Eidsberg kommune 2014

Sammendrag

Fylkesmannen i Østfold gjennomførte i perioden 11.04.14 (varsel) til 02.10.14 (rapport) systemrevisjonstilsyn med Eidsberg kommune. Tilsynet inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomheten som Fylkesmannen i Østfold gjennomfører i 2014.

Systemrevisjonen ble gjennomført for å undersøke om kommunen gjennom sin internkontroll la til rette for at personer med utviklingshemming ikke utsetter seg selv eller andre for vesentlig skade, og at bruk av tvang og makt skjer i henhold til helse- og omsorgstjenesteloven kap 9. Det er særlig lagt vekt på om kommunen sikrer at:

• vilkårene for bruk av tvang og makt er oppfylt
• beslutning om og gjennomføring av tvang og makt gjøres av rett person og involverer aktuelle parter
• beslutningen nedtegnes
• andre løsninger enn tvang og makt prøves ut

Det er ikke funnet grunnlag gjennom tilsynet for å konkludere med at det er for stor risiko for at kommunen gir uforsvarlige tjenester på dette området. Det er ikke gitt avvik på det undersøkte området. Vi vurderer at kommunens internkontroll på området er godt egnet til å redusere risikoen for systematisk svikt i tjenesten.

Dato: 02.10.14

Atle Grønstøl
revisjonsleder

Beate Bøe Petersen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Eidsberg kommune i perioden 11.04.14 (varsel om tilsyn) – 18.06.14 (sluttmøte). Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse og omsorgstjenesten etter lov om helse- og omsorgstjenester § 12-3.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser. Rapporten omhandler evt. avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet. Med avvik menes mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Eidsberg kommune er en kommune med i overkant av 11 000 innbyggere. Helse- og omsorgstjenester til voksne med psykisk utviklingshemming er organisert i virksomhet Bo- og dagtilbud voksne utviklingshemmede. Virksomheten består av 6 bofellesskap samt dagsenter. I bofellesskapene bor det 41 personer med psykisk utviklingshemming. I tillegg gir virksomheten tjenester til enkelte personer som bor utenfor bofellesskapene. Tilsynet har rettet seg mot tjenestetilbudet tilknyttet bofellesskapene. Virksomheten ledes av virksomhetsleder som rapporterer til Rådmannsteamet. Kommunen har de siste årene i liten grad meldt om tvangsbruk gjennom vedtak om planlagte tiltak eller meldinger om skadeavvergende tiltak i enkelttilfeller. På bakgrunn av dette ønsket vi å se nærmere på hvordan kommunen forholder seg til bruk av tvang og makt i tjenesteytingen, herunder arbeidet med forebyggende tiltak.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 11.04.14. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 17.06.14.

Befaring i to bofelleskap ble gjennomført 17.06.14

Intervjuer
8 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 18.06.14.

Foreløpig rapport ble sendt 17.07.14

4. Hva tilsynet omfattet

Tema for tilsynet var bruk av tvang og makt overfor voksne personer med psykisk utviklingshemming, jf. lov om helse- og omsorgstjenester kapittel 9. Tilsynet undersøkte om kommunen gjennom sitt styringssystem hindrer at personer med utviklingshemming utsetter seg selv eller andre for vesentlig skade, samt forebygger og begrenser bruk av tvang og makt. Herunder om kommunen oppfyller kravene til vedtak og nedtegning av skadeavvergende tiltak i kapitel 9.

Følgende områder ble vektlagt under tilsynet:

• Om kommunen sikrer at bruk av tvang og makt blir identifisert
• Om kommunen sikrer at vilkårene for bruk av tvang og makt er oppfylt
• Om kommunen sikrer at beslutning og gjennomføring av tvang og makt gjøres av rett person og involverer aktuelle parter
• Om beslutningen nedtegnes og vedtak fattes

5. Funn

Tilsynet har ikke avdekket funn som har gitt grunnlag for avvik i dette tilsynet.

Tilsynsmyndigheten har for øvrig merket seg:

Tilsynet viser at kommunen har god oversikt over dette området. Det er vårt inntrykk at de ansatte er opptatt av forebyggende arbeid, tilrettelegging og selvbestemmelse. Det er etablert systematiske og strukturerte møtepunkter som gir muligheter for refleksjon og drøfting av vanskelige problemstillinger. Det er utarbeidet relevante rutiner for hvordan bruk av tvang skal gjennomføres og hvordan dette skal følges opp videre. Det er klart definert hvem som er overordnet faglig ansvarlig og hvem som har det daglige faglige ansvaret for bruk av tvang og makt i tjenesten. Kommunen har gjennomført risikovurderinger og det er utarbeidet opplæringsplan som bygger på egen kompetansekartlegging. Virksomhetsleder og kommunalsjef følger med på tjenestetilbudet og er godt kjent med hvordan det jobbes for å unngå bruk av tvang og makt, samt deltar i drøftinger rundt dette temaet.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Fylkesmannen vurderer at styringsaktivitetene er tilstrekkelige til å sikre at tvang og makt blir identifisert. Når det er behov for å benytte tvang i omsorgen, gjøres det i henhold til reglene i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9. Kommunens internkontroll vurderes å være godt egnet for å redusere risiko for systematisk svikt på dette området.

7. Regelverk

• Lov om helse- og omsorgstjenester
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker med forskrifter.
• Forskrift om internkontroll for helse- og omsorgstjenesten

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Stillingsbeskrivelser
• Beskrivelse av samarbeidet mellom virksomhet Bo- og dagtilbud voksne utviklingshemmede og kommunehelsetjenesten
• Beskrivelse av samarbeid med spesialisthelsetjenesten
• Samarbeidskontrakt mellom Eidsberg kommune og tannhelsetjenesten ang psykisk utviklingshemmede
• Virksomhetens risikovurdering og oppfølging av tvang og makt
• Rutine for overføring av tjenestemottakere fra familiesenteret til Bo- og dagtibud til voksne utviklingshemmede
• Utdrag fra kvalitetshåndboka – Avvikshåndtering
• Etikk prosjektet – Samarbeid om etisk kompetanseheving
• Oversikt over ansatte
• Rutiner på området og for samhandling med andre tjenester
• Administrativt delegeringsreglement
• Brukerundersøkelse gjennomført i 2013
• Beskrivelse av tiltak som sikrer brukermedvirkning
• Melding om skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner – system for rapportering og oppfølging (flytskjema)
• Diverse rutiner:
  - Prosedyre ved utagering
  - Nødvergeprosedyre, utagering mot personale eks slag, lugging, klyping
  - Opplæring i forhold til kapittel 9 – rettsikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemmede
  - Melding om skadeavvergende tiltak
  - Rutine for gjennomføring av husmøter
  - Rutine for gjennomføring av ansvarsgruppemøter
  - Ansettelse av støttekontakter
  - Rutine for rapportering av avvik og oppfølging av disse
• Årshjul
• Kompetanseplan – tiltaksplan for 2014
• Handlingsplan – opplæring/kurs 2015-2017
• Årsmelding 2012 og 2013

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Bruk av journalsystemet Cosdoc og stikkprøver av journalføring for 23 aktuelle tjenestemottakere.
• Kommunens styrende dokument for internkontrollen

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Beate Bøe Petersen, revisor
Nina Westby Evensen, revisor
Atle Grønstøl, revisjonsleder