Gjennomgang av barnevernets oppfølging av de to jentene som var plassert på Vestlundveien ungdomssenter og som senere døde. Offentlig versjon.
1. Innledning
Barne- og familiedepartementet ga i tildelingsbrevet for 2019 Statens helsetilsyn i oppdrag å undersøke barnevernets oppfølging av de to jentene som bodde på Vestlundveien og som senere døde. Undersøkelsen skulle innrettes slik at den kunne bidra til samfunnsmessig læring og utvikling på barnevernsområdet. I april 2019 ble oppdraget utvidet til også å skulle omfatte undersøkelse av fylkesmennenes arbeid knyttet til de to jentene. Denne rapporten handler om undersøkelsen av barnevernets oppfølging. Det blir utarbeidet en egen rapport om fylkesmennenes arbeid.
Grunnlaget for det vi skriver om i denne rapporten er en detaljert redegjørelse for jentenes kontakt med barnevernet, og vår vurdering av barnevernets arbeid. Redegjørelsen er sendt departementet som svar på oppdraget. Materialet er basert på taushetsbelagte opplysninger om jentene og deres familier som vi har innhentet fra barneverntjenesten, Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) og helsetjenesten, og redegjørelsen er derfor unntatt offentlighet.
Formålet med undersøkelsen har vært å bidra til læring. Hovedhensikten med denne rapporten er å beskrive hva vi mener vi kan lære av det vi har sett i undersøkelsen.
Mye om jentene og deres historie er allerede kjent gjennom media. I rapporten refererer vi det vi mener er mulig å fremstille av fakta og vurderinger fordi det allerede er offentlig kjent. Opplysninger som ikke allerede er kjent i offentligheten, er underlagt taushetsplikt og refereres ikke i denne rapporten. Rapporten vil derfor ikke gi et fullstendig bilde av sakene og de vurderinger vi har gjort.
Vi beskriver hvordan vi har gjennomført undersøkelsen og hovedfunnene i korte trekk. Deretter gjør vi rede for de temaene vi mener er sentrale for videre læring og våre tilrådinger.
2. Hva vi har gjort
Metode og avgrensninger
For å svare på oppdraget innrettet Helsetilsynet undersøkelsen på å forsøke å finne årsaken til eventuell svikt i barnevernets oppfølging av jentene. Og på hva som ut fra funnene kan utledes som mulige forbedringsbehov på barnevernsområdet.
Begge jentene var i kontakt med, og under barnevernets omsorg i en stor del av sitt liv. Vi valgte å konsentrere undersøkelsen til den oppfølgingen den kommunale barneverntjenesten og Bufetat på regionalt nivå ga jentene. Vi har ikke innhentet dokumentasjon fra de ulike institusjonene jentene bodde på. Det er imidlertid mye informasjon om institusjonene i den øvrige dokumentasjonen vi har innhentet, og vi mener derfor at vi har grunnlag for også å si noe om institusjonene.
Det ble besluttet å basere undersøkelsen på en dokumentgjennomgang fra barnevernssakene startet, og til barna dessverre døde i 18 års alderen. Det er tidligere påvist at barneverntjenesten og Bufetat ikke alltid dokumenterer vesentlig informasjon, og det er derfor sannsynlig at dokumentasjonen ikke gir et fullstendig bilde av barnevernets arbeid i sakene. I lys av at barnevernssakene strekker seg 12-18 år bakover i tid mener vi denne fremgangsmåten allikevel var best egnet til å gi et bilde av oppfølgingen jentene fikk. Vi mener også at gjennomgangen har gitt en unik mulighet til å få kunnskap om barnevernets arbeid og utfordringer i alle faser i to komplekse saker. Og selv om grunnlaget er to enkeltsaker, mener vi gjennomgangen har gitt et godt grunnlag for å peke på områder som samfunnet kan lære av, slik at barn med behov som disse jentene hadde skal kunne få bedre hjelp i fremtiden.
Vi har gjennomgått den dokumentasjon som i dag foreligger hos barneverntjenesten og Bufetat om de to jentene. En viktig del av barnevernets oppfølgingsansvar innebærer å sørge for at barn får tjenester og tiltak de har rett til og behov for fra andre offentlige tjenester. Vi fant det derfor nødvendig å undersøke samhandlingen mellom barnevernet og helsetjenesten, og vurdere om jentene hadde fått tilgang til den helsehjelpen de hadde behov for. Vi innhentet derfor også dokumentasjon på spesialisthelsetjenestens kontakt med jentene.
Skolegang og utdanning var et annet sentralt tema, men av hensyn til undersøkelsens omfang, og at andre tema ble vurdert som mer viktig, gikk vi ikke i dybden på dette temaet.
Når vi har undersøkt barnevernets oppfølging har vi lagt vekt på hvordan jentenes behov ble beskrevet, hvordan jenten var involvert og fikk medvirke, og hvordan barneverntjenesten fulgte opp jentenes situasjon og behov i alle faser av sakene. Vi har sett på hvilken informasjon barneverntjenesten innhentet eller fikk fra andre, hvilken informasjon som ble vektlagt i barnevernets valg av tiltak, og hvordan de fulgte opp tiltakene. Svikt og mangler som gjennom dokumentene fremsto som særlig betydningsfulle for den oppfølgingen jentene fikk, er blitt løftet frem og danner grunnlag for det faktagrunnlaget vi har vurdert.
Vektleggingen av særlig betydningsfull svikt og mangler kan gi et noe unyansert bilde av barnevernets totale arbeid. Det foreligger informasjon i dokumentene som viser både god praksis og mindre betydelige mangler som ikke fremkommer i redegjørelsen til BFD eller i denne rapporten.
Hva vi har vektlagt ved gjennomgangen av materialet har naturlig nok hatt betydning for vår analyse og våre vurderinger. Det gjør det relevant å stille spørsmål om andre ville funnet det samme som oss. Vi ser imidlertid at funnene i denne gjennomgangen i stor grad samsvarer med tidligere funn fra andre gjennomganger, forskning og tilsyn.
Barneverntjenestens arbeid er vurdert opp mot anerkjent god barnevernfaglig praksis, lov og forskrift, retningslinjer, veiledere og faglige anbefalinger på området. Det ble ikke funnet hensiktsmessig eller i tråd med oppdraget å kontrollere om alle lovpålagte krav ble overholdt, som ved et tilsyn.
3. Hovedfunn
Gjennomgangen viste at barnevernshistoriene til disse jentene var lange og komplekse. Og ulike. Det som imidlertid var felles var at jentene hadde store vansker og skader som følge av oppvekst under belastende forhold.
I begge sakene fant vi svikt av ulik karakter både i den kommunale barneverntjenesten, Bufetat og i barnevernsinstitusjonene.
Barneverntjenestene mottok gjennom de første årene mange bekymringsmeldinger som omhandlet flere og alvorlige forhold i familiene, og gjennomførte gjentatte undersøkelser i begge sakene. Vi fant forhold hvor vi, i lys av anerkjent god praksis, vurderer at det var vesentlige mangler i barnevernets arbeid. Det førte til at henholdsvis 5 og 8 år før de reelle problemene for jentene ble erkjent og tatt tak i.
Denne svikten handlet blant annet om at de mest alvorlige temaene i bekymringsmeldingene ofte ikke ble utgangspunktet for barneverntjenestenes undersøkelser, og at det derfor ikke ble iverksatt undersøkelsesaktiviteter av en slik art og omfang at de var egnet til å kunne avdekke om barna levde under en så skadelig situasjon som meldingene indikerte. I flere tilfeller så vi at innholdet i nye bekymringsmeldinger eller opplysninger som kom i undersøkelsesperioden ikke ble fulgt opp eller undersøkt nærmere. Selv om noen bekymringsmeldinger ga opplysninger som indikerte alvorlig fare, ble ikke behov for umiddelbare tiltak for å beskytte barna vurdert.
I mange undersøkelser var ikke barneverntjenesten på besøk i hjemmet, snakket med eller observerte barna. Gjennomgående var det mangel på at de mest alvorlige temaene fra bekymringsmeldingene ble tatt opp i samtale med jentene.
Vi så at barnets situasjon og behov ikke ble det sentrale i undersøkelsene, men at foreldrenes vansker og behov fikk mest fokus. Fokuset på foreldrenes vansker og behov gjenspeilet seg i vurderingen av om familien hadde behov for tiltak og hvilke tiltak som ble iverksatt. Resultat ble at undersøkelser ble henlagt uten at jentenes situasjon og behov var tilstrekkelig vurdert, og at de tiltakene som ble iverksatt ikke bidro til å bedre jentenes situasjon.
Begge jentene ble etter hvert plassert utenfor hjemmet. Det var ulikt hvordan barneverntjenestene fulgte dem opp etter omsorgsovertakelsen. I den ene saken forholdt barneverntjenesten seg passiv til bekymringsfull informasjon om barnet, hadde for sjeldent oppfølgingsbesøk og vurderte ikke i tilstrekkelig grad behov for, eller iverksatte, ytterligere eller justerte tiltak. Denne barneverntjenesten ivaretok ikke sitt helhetlige ansvar for å følge nøye nok opp barnet de hadde omsorgen for.
I begge sakene er det alvorlig mangel på jentenes medvirkning i egen sak. Ved å ikke tilstrekkelig involvere dem eller snakke med dem tidlig i forløpet, var utgangspunktet for å tilrettelegge for god medvirkning etter omsorgsovertakelsen utfordrende. Begge jentene uttrykte klar mistillit til barneverntjenesten, og sa at de ikke hadde blitt hørt og fått hjelp da de ba om det.
I en av sakene forsøkte barneverntjenesten i alt for liten grad å tilrettelegge for medvirkning og fulgte heller ikke tilstrekkelig opp da jenta selv ba om å bli hørt og få svar. I den andre saken så vi at barneverntjenesten forsøkte å tilrettelegge for medvirkning på ulike måter gjennom hele forløpet etter omsorgsovertakelsen, men at jenta var konsistent i sin avvisning.
Et gjennomgående felles trekk ved de to sakene er at begge jentene ble flyttet gjentatte ganger til tiltak som viste seg å ikke være egnet til å ivareta deres behov. Årsaken til dette var sammensatt, og vi fant svikt av ulik karakter både i den kommunale barneverntjenesten, Bufetat og i barnevernsinstitusjonene. Tiltaksvalgene sto ofte ikke i forhold til alvorlige opplysningene om jentenes situasjon. Viktig informasjon om barnets behov og risiko for å utvikle nye problemer ble ikke tilstrekkelig vektlagt. Uegnede plasseringstiltak førte til mange flyttinger, hvilket i seg selv forverret jentenes problemer. Selv om noe av grunnen til dette var at jentenes behov og problemer ikke var kommet tydelig nok frem før plassering, så er det også tydelig at institusjoner ikke leverte det som var forventet. Vi så også at tiltak som ga uforsvarlige tilbud til jentene ikke ble fanget opp eller rettet, til tross for at bekymringene var kjent for Bufetat.
4. Tilrådinger
Formålet med undersøkelsen har vært hva samfunnet kan lære av historiene slik at barn med jentenes problemer skal kunne få bedre hjelp i fremtiden.
Overordnet mener vi det har vært mye å lære av å undersøke barnevernets oppfølging av to barnevernssaker fra begynnelse til slutt. I tillegg til svikt på konkrete tidspunkt har vi i gjennomgangen sett hvordan følgefeil oppstår, hvordan sentral informasjon kan bli glemt eller gå tapt underveis i forløpet, hvordan pågående svikt ikke rettes og vi så hvordan noen av jentenes behov aldri ble møtt.
I begge sakene fant vi svikt av ulik karakter både i den kommunale barneverntjenesten, Bufetat og i barnevernsinstitusjonene. Mye av svikten handler om at anerkjent god barnevernfaglig praksis ikke ble fulgt. Starten på disse sakene ligger 12- 18 år tilbake i tid og i løpet av disse årene har det skjedd en utvikling av barnevernets arbeid både faglig og organisatorisk. Forskning innen barnevernfeltet har økt og ny kunnskap er utviklet. Fokus på, og anerkjennelsen av, barns medvirkning er styrket betraktelig. På mange områder innen barnevernsarbeidet er det nå utarbeidet faglige retningslinjer og rundskriv som beskriver hva som er å anse som god praksis.
Likevel er det de senere årene gjennom tilsyn og andre undersøkelser beskrevet svikt i ulike deler barnevernets arbeid både i kommuner, barnevernsinstitusjoner og Bufetat, som tilsvarer den svikten vi har funnet. Som følge av dette, og økt satsning på barnevernsområdet har det de senere årene vært et øket fokus på å bedre kompetansen i barnevernet. Det er iverksatt en kompetansestrategi for det kommunale barnevernet (2018–2024), hvor målet er at barn i barnevernet skal få tidligere og bedre hjelp. Det er også iverksatt en rekke tiltak for å styrke samarbeidet mellom barnevernet og helsetjenesten for å gi barn i barnevernet bedre tilgang på nødvendig og forsvarlig helsehjelp. Videre har Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) iverksatt et omfattende arbeid for å styrke kvaliteten i barneverninstitusjoner.
Vi vil løfte frem noen gjennomgående funn og problemstillinger fra disse sakene som vi mener det er viktig å lære av. I korte trekk er det følgende: Hovedårsaken til at jentene fikk det så vanskelig var en alvorlig omsorgssvikt som ikke ble avdekket eller erkjent tidlig nok. Et gjennomgående felles trekk ved de to sakene er at begge jentene ble flyttet gjentatte ganger til tiltak som viste seg å ikke være egnet til å ivareta deres behov. Årsaken til dette er sammensatt. Viktige faktorer er kunnskap om hva barn med jentenes problemer trenger, og om de får tilgang til rett hjelp og egnet tiltak. Et annet felles trekk er behovet for tverrfaglig samarbeid og ruskompetanse. Disse to sakene ble etter hvert så komplekse og utfordrende at de satte mye av barnevernssystemet slik det er lagt opp i dag på strekk. Gjennomgangen har gitt oss et innblikk som viser at det er en risiko knyttet til systemet slik det er tilrettelagt i dag, som medfører at barn med så komplekse og sammensatte behov som disse jentene hadde ikke får den hjelpen de har krav på og behov for.
På bakgrunn av dette oppsummerer vi nedenfor de temaene vi mener er sentrale for videre læring. Deretter gjør vi nærmere rede for hvert enkelt område. Flere av våre tilrådinger tangerer utviklingsarbeid som er i gang, noe kan derfor være ivaretatt eller kan ivaretas innen igangsatt arbeid.
1. Tiltak for å fange opp barns behov tidlig nok
Hovedårsaken til at jentene fikk det så vanskelig var en alvorlig omsorgssvikt som ikke ble avdekket eller erkjent tidlig nok. Innsatsen for å hjelpe dem kom derfor i utgangspunktet for sent.
2. Kunnskap om barns behov og tiltakene som skal møte dem
Etter utredning i spesialisthelsetjenesten fikk begge avdekket vansker som tilsa at de hadde særlig behov for stabilitet i sin omsorgssituasjon og at de hadde stor sårbarhet for utvikling av antisosial atferd og rusmisbruk. De hadde til dels store atferdsutfordringer. Sakene gir grunn til å drøfte hva barn med disse vanskene trenger, og om det er behov for et mer omforent kunnskapsgrunnlag.
3. Tverrfaglig samarbeid
Jentene hadde behov for hjelp og bistand fra andre offentlige tjenester i tillegg til barnevernet. Gjennomgangen har vist at jentene som oftest ikke fikk den helsehjelp de hadde rett på, og at et tverrfaglig samarbeid som burde vært på plass rundt dem manglet.
4. Valg av rett plasseringstiltak
Begge sakene preges av mange flyttinger etter omsorgsovertagelsen. Det er i seg selv skadelig for barn med den type vansker som disse to hadde, og gir grunn til å se på om barn med tilsvarende vansker får riktig tiltak i dag eller om det bør utvikles nye tiltak. Et annet spørsmål er om ansvarsfordelingen ved valg av tiltak utfordrer barneverntjenestens mulighet til å ivareta sitt helhetlige ansvar for barnet.
5. Ruskompetanse
Jentene utviklet i tillegg et alvorlig rusproblem mens de var under barnevernets omsorg. For begge ble rusproblemet erkjent for sent, de fikk i svært liten grad behandling og risiko for tilbakefall ble ikke fulgt opp. Det reiser spørsmål om kompetansen på rus er god nok i barnevernet generelt, og om tilgangen til behandling av unge med rusproblemer er god nok i barneverninstitusjoner.
6. Bufetats håndtering av bekymringsfull informasjon om institusjonstiltak
I begge sakene er det mye informasjon om at institusjonene ikke fungerte som forventet, og at også Bufetat som ansvarlig for institusjonstilbudet fikk melding om dette. Sakene gir grunn til å reise spørsmål om avvikshåndtering og intern kommunikasjon om institusjonene i Bufetat.
7. Spørsmål knyttet til fylkesnemndenes vurderinger
Begge sakene gir grunn til å drøfte noen utfordringer knyttet til fylkesnemndenes og tingrettens arbeid. Vi har sett eksempler på at samme problemstilling med kort mellomrom vurderes ulikt. En av sakene gir også grunn til å reise spørsmål om adgangen til å be om flere alternativer til egnet plasseringssted.
1.Tiltak for å fange opp barns behov tidlig nok
Vi har gjennomgått to langvarige og komplekse barnevernssaker. Mye av den svikten vi har påpekt før omsorgsovertakelsen er sammenfallende med det vi nylig beskrev i vår rapport [1] om gjennomgangen av 106 barnevernssaker. Vi viser derfor til anbefalingene i denne.
Et felles trekk i disse to sakene var at barnas problemer ikke ble fanget opp tidlig nok. Barneverntjenesten hadde jevnlig kontakt med jentenes familier i henholdsvis 5 og 8 år før det reelle problemet for barnet ble erkjent og tatt tak i.
Vi har sett at det er begått samme feil gjentatte ganger over flere år. Barneverntjenesten satt med informasjon de enten ikke tok hensyn til, eller ikke undersøkte, og de gikk i feil spor. Gjentatte bekymringsmeldinger med svært alvorlig informasjon ble ikke fulgt opp med undersøkelser i tråd med innholdet og alvoret i meldingen. Andre problemer i familien fikk barneverntjenestens fokus fremfor barnets situasjon og behov.
Svikt i tidligere undersøkelser ble ikke avdekket, og informasjon fra tidligere ble ikke alltid brukt ved nye undersøkelser.
I vår rapport [1] om gjennomgangen av 106 barnevernssaker saker har vi pekt på at et stoppunkt i undersøkelsen med de riktige stilte spørsmål kan være et godt grep for å sikre at temaer ikke glipper, og at barnets situasjon og behov er i sentrum for arbeidet. Dokumentasjon av et slikt stoppunkt vil også bidra til at det er mulig å forstå og vurdere barnevernets arbeid i ettertid. Etter denne gjennomgangen ser vi et ytterligere behov for å påpeke hvor viktig det er at dette blir ivaretatt fremover.
Flytting og unndragelse fra kontakt med barnevernet er en annen faktor som bidro til at informasjon forsvant, oppfølging ble forsinket, og det oppsto alvorlige følgefeil ved at barneverntjenesten som mottok saken ikke gjorde en selvstendig vurdering av informasjonen og behovet for tiltak. Det var også tydelig at mangel på overføring av informasjon forringet en av jentenes muligheter til å få hjelp i rett tid.
I dag ligger det i regelverket at forvaltingen må sikre at saken er godt nok opplyst, men vi mener det likevel bør utredes om det er nødvendig å stille mer spesifikke krav til informasjonsoverføring mellom barneverntjenestene når familier flytter.
Vi anbefaler derfor at Barne- og familiedepartementet (departementet) vurderer:
Å innføre tydeligere krav til at en forsvarlig undersøkelse innebærer at alle relevante opplysninger fra kartleggingen blir vurdert ut fra barnets situasjon og behov for hjelp og tiltak, og at vurderingene nedtegnes.
Å lovfeste krav om hvilken informasjon barneverntjenesten må bringe videre når en barnevernssak skal overføres fra en kommune til en annen. En slik beskrivelse må sikre at den nye kommunen har alle relevante opplysninger og vurderinger i saken.
2. Kunnskap om barns behov og tiltakene som skal møte dem
Sakene handler om to jenter som begge hadde vansker som tilsa at de hadde behov for særlig stabilitet i omsorgen, og at de var sårbare for at vanskene ble større med til dels store atferdsutfordringer.
Det er ulik tilnærming og syn mellom fagfolk og tjenester på hvordan barn med alvorlige vansker knyttet til relasjoner kan og bør få den beste behandlingen [2]. Et viktig forhold som det imidlertid synes å være enighet om er at disse barna trenger en robust og stabil omsorgsbase hvor de kan være lenge, for de fleste innebærer dette mange år. Enhver flytting vil i seg selv bidra til at barnets vansker forverres. Allerede ved første flytting ut av hjemmet er det derfor viktig at dette perspektivet blir lagt til grunn ved valg av tiltak. Eventuell plassering i fosterhjem vil fordre spesiell kompetanse hos, og utstrakt veiledning av, fosterforeldre for å forebygge at fosterhjemmet gir opp slik vi har sett i de to sakene. Tilsvarende vil plassering i barneverninstitusjon fordre spesiell kompetanse i institusjonen, og at barnet får stabilitet i omsorgen. Samtidig blir det viktig å jobbe for å utvikle eller beholde relasjoner og tilknytning som vil være der over tid, f.eks. med familie eller fosterhjem. Hvis det er nødvendig må barna få mulighet til å bo i institusjon lenge.
Det er videre en omforent forståelse at barn med disse vanskene er sårbare for negativ påvirkning fra jevnaldrende og antisosiale miljøer. De er også sårbare for å utvikle et rusproblem fordi rus er en måte å håndtere ulike former for ubehag. Det er derfor viktig å forebygge dette.
I gjennomgangen av disse to sakene så vi at behovet for langvarighet, tilstrekkelig robuste tiltak og risiko for å utvikle et rusproblem ikke ble tilstrekkelig vektlagt ved valg av tiltak. Vi så også at det var uenighet knyttet til dette både ved valg av tiltak, og i forståelse av om tiltakenes praksis var egnet og til barnets beste.
Vi så stor uenighet knyttet til planlagt varighet av et tiltak, og om det var best å bo alene for å minske risikoen for negativ påvirkning, kontra risikoen for belastningen ved å være plassert i et enetiltak. Det var ulike holdninger til behovet for å beskytte mot negativ påvirkning og rus, blant annet med bruk av tvang kontra forståelsen av at relasjonen kunne skades ved bruk av tvang, og derved hindre arbeidet med å motivere barnet til endring. Vi har sett at disse spørsmålene ble vurdert til dels svært forskjellig av barneverntjenesten, Bufetat, fylkesnemnd og helsetjenesten når tiltakene skulle velges, og at valgene fikk store konsekvenser for tilbudet og ivaretakelsen jentene fikk.
Kunnskapsgrunnlag om hva som er god faglig omsorg og behandling av unge med disse vanskene og samtidig store atferdsvansker, synes ikke tilstrekkelig omforent. Det bør derfor arbeides for å normere hva som vil være et riktig behandlingstilbud til denne gruppen.
Helsetilsynet anbefaler at departementet:
Vurderer behovet for å iverksette et arbeid for å oppsummere, normere og sikre at kunnskapen om vansker som disse jentene hadde blir anvendt i barnevernet slik at behovene kan avdekkes tidlig og barna får riktig tiltak og oppfølging. Og om nødvendig utrede behovet for nye tiltak.
3. Tverrfaglig samarbeid
I begge sakene mener vi det var et betydelig behov for tverrfaglig samarbeid for å sikre at jentene fikk rett hjelp. Et slikt samarbeid er nødvendig både for å sikre et godt grunnlag for valg av tiltak, og for å sikre barn under barnevernets omsorg tilgang til de tjenester og den kompetansen som er nødvendig for å hjelpe dem. Begge jentene var i behov av langvarige og koordinerte tjenester, og hadde derfor krav på individuell plan (IP). Ingen av dem hadde en individuell plan som ble iverksatt. Samarbeidet bar i hovedsak preg av enkeltmøter og det varierte hvilke andre tjenester som deltok i samarbeidsmøter.
Helsetjenesten ga barnevernet råd om ivaretakelse av jentenes behov. Rådene ble i varierende grad fulgt i barnevernets oppfølging av jentene og ved valg av tiltak. Når det gjelder barn som også har behov for helsetjenester har helsetjenestene en viktig rolle i å bidra med nødvendig kompetanse om hvordan barna bør følges opp, og bidra til at barna får tilgang til spesialiserte helsetjenester. Det er nødvendig at samarbeidet mellom barnevernet og helsetjenesten er systematisk og godt koordinert. Der barnevernet er avhengig av helsetjenesten kompetanse for å kunne sikre et robust og godt nok tiltak må barnevernet få det. Samarbeidet må ikke falle bort selv om barna selv ikke vil ta imot behandling fra helsetjenesten
Begge disse jentene ble tilbudt oppfølging av helsetjenesten med en time hver uke. Jentene ønsket ikke slik behandling og det ble i stor grad overlatt til barnevernet å motivere dem for videre oppfølging. Vi vil peke på at å arbeide med motivasjon krever en strukturert psykologisk tilnærming som både tar tid og fordrer faglig kompetanse som de ulike instanser i barnevernet ikke alltid har. Etter vår vurdering kan ikke helsetjenesten overlate til barnevernsansatte på institusjon alene å forsøke å motivere barn til helsehjelp de er i behov av.
Flere aktører innenfor helsetjenesten kan være aktuelle i et samarbeid rundt barn. I tillegg til barne- og ungdomspsykiatrien (BUP) er barnets fastlege viktig. Når et barn har medisinske behov, må barneverntjenesten påse at det er tydelig hvem i helsetjenesten som følger opp at barnet får dette dekket. I dette inngår også at barnet gis tilgang til mer spesialiserte tjenester og tiltak i psykisk helsevern og rusbehandling, samt tilgang til aktuelle kommunale helsetjenester. Det er viktig at noen har oversikt over barnas samlede sykehistorie, medikamentforbruk og helsetjenestetilbud.
Når barn blir plassert i institusjon vil det som oftest være behov for at tjenester innen ulike sektorer samhandler og stiller ressurser til rådighet for hverandre. Vi mener derfor at det i større grad må stilles krav til sektorenes gjensidige samhandlingsplikt når barn plasseres i en barneverninstitusjon. Samhandlingsstrukturene må være varige selv om barnet må flytte slik at det ikke er nødvendig å reetablere dette hver gang.
Når barn blir plassert langt fra tidligere bosted vil det være nødvendig å revurdere og avklare hvem som skal delta i samarbeidet videre slik at barna kan få den hjelpen de trenger der de er.
Individuell plan er et verktøy som er egnet til å ivareta barnets behov for tverrfaglig samarbeid. Vi mener imidlertid at kravet om tverrfaglig samarbeid skal være til stede selv om ungdommen selv motsetter seg en slik plan.
Helsetilsynet anbefaler at departementet:
Vurderer hvordan krav til samarbeid og samhandling kan utformes slik at barn i barneverninstitusjon får koordinert hjelp fra de tjenestene de til enhver tid har behov for.
4. Valg av rett plasseringstiltak
Riktig valg av tiltak fordrer tilstrekkelig kunnskap om barnets behov, og hva som er nødvendig for å ivareta disse. Dernest fordrer det kunnskap om det enkelte tiltak, før det gjøres en konkret vurdering av hvorfor dette tiltaket er egnet til å dekke barnets behov.
Sakene preges av mange flyttinger. Flyttingene skjedde fordi plasseringstiltakene ikke var egnet, og det gjaldt både plasseringer i hjem og i behandlingsinstitusjoner.
4.1 Fosterhjem og andre profesjonelle hjem
Vi ser at tjenestene innledningsvis satset på plassering i hjem som viste seg å ikke være robuste nok til å ivareta jentene. I begge disse sakene var det på forhånd beskrevet at jentene ville være utfordrende å ivareta innenfor et ordinært hjem. Jentenes behov tilsa at det var nødvendig å etterstrebe en omsorgsbase som kunne gi særlig god omsorg over lang tid, og at fosterhjemmene ville trenge omfattende støtte og avlastning for å klare å ivareta den forventede atferden.
Nødvendige støttetiltak ble iverksatt i varierende grad. Fortsatt plassering i fosterhjem ble valgt selv om oppgaven ble for krevende for det første fosterhjemmet, uten at det fremgår hvorfor det nye hjemmet skulle være bedre egnet, eller at det ble iverksatt mer omfattende støttetiltak. Etter vår vurdering medførte den manglende erkjennelsen av hva jentene trengte, og hva det ville kreve av et hjem, til at det ikke ble etablert robuste nok tiltak. Dette medførte flere flyttinger og ustabil omsorg, noe som vi, i lys av jentenes skader og vansker, anser å ha vært særlig skadelig for dem.
Vi viser tilbake på vår påpekning i punkt 2 om behovet for mer kunnskap og mer omforent forståelse om hva barn med slike vansker og skader trenger. Og til våre påpekninger i punkt 3 om behovet for å samarbeide med helsetjenesten og andre relevante samarbeidspartnere for å finne frem til hvilke tiltak og støttetiltak som er nødvendig for å gi barnet god og stabil omsorg og behandling.
Det er viktig at barneverntjenesten avklarer så tidlig som mulig hvilke type tiltak som vil være solid nok for barnet. Skal et hjem benyttes må det tas stilling til hvor mye støtte som må være på plass helt fra start. I noen tilfeller er det nødvendig å fravike den vanlige føringen om at det først skal forsøkes plassering i fosterhjem.
4.2 Valg av behandlingsinstitusjoner for atferdsvansker
Jentene ble også plassert i institusjonstiltak som ikke var egnet til å ivareta dem. Viktige årsaker til dette var manglende vektlegging av jentenes behov, og ulik oppfatning av hva som var god praksis for omsorg og behandling. I tillegg manglet et strukturert og fungerende tverrfaglig samarbeid for å ivareta jentenes behov. Vi viser til vår omtale av behovet for et omforent kunnskapsgrunnlag og tverrfaglig samarbeid under punkt 2 og 3. Nedenfor drøfter vi andre utfordringer knyttet til valg av behandlingsinstitusjoner for atferdsvansker.
4.2.1 Sammenfallende oppgaver og ansvar
Ved beslutning om tvungen plassering i behandlingsinstitusjon er det mange aktører som har ulike oppgaver, med dels overlappende ansvar i plasseringsprosessen. Valg av tiltak krever samhandling mellom barneverntjeneste, Bufetat og fylkesnemnda, og disse er gjensidig avhengig av hverandres vurderinger. Innad i Bufetat er det også to aktører. Den aktuelle regionenheten som har ansvar for tiltaksvalget, og Nasjonalt inntaksteam (NIT) som i kraft av sin spesialkompetanse skal kartlegge barnets behov og foreslå et konkret tiltak etter en vurdering av hvilket tiltak som er egnet til å ivareta barnets behov for omsorg og behandling.
4.2.2 Nødvendig med oppdatert informasjon
Når jentenes atferdsvansker ble store og barneverntjenesten ba om vurdering for plass i behandlingsinstitusjon, ser vi at NIT baserte sin vurdering av jentenes behov på skriftlig informasjon de mottok fra barneverntjenesten. Vi så eksempler på NIT ikke fikk oppdatert informasjon om jentenes utvikling, og at dette førte til at NIT vurderte behovene på et utilstrekkelig grunnlag.
Vi har sett at alle institusjonene hadde en beskrivelse av hvilke metoder de benyttet, hvilke erfaringer og kompetanse de hadde, og ofte het det også at det var etablert samarbeid med psykisk helsevern. På papiret gav derfor beskrivelsen av tiltaket grunn til å tro at det ville være egnet for det aktuelle barn. I disse sakene viste det seg at dette ikke var tilfelle. Selv om grunnen til dette også var at jentenes behov og problemer ikke var kommet tydelig nok frem, så var det også tydelig at institusjoner ikke leverte det som var forventet.
Våre funn er i tråd med konklusjonen etter tilsynet [3] med NIT i 2017 hvor det heter: NIT sikrer ikke et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag for sine avgjørelser, og heller ikke at det blir gjort forsvarlige vurderinger av om tiltak er egnet for å ivareta barnets behov i sitt arbeid med å innstille på tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker.
Det er imidlertid fortsatt nødvendig å ha fokus på at NIT både har mest mulig oppdatert informasjon om barnet for å kunne vurdere dets behov. Dette har både NIT og barneverntjenesten et ansvar for. Videre må NIT ha tilstrekkelig fersk og riktig kunnskap om institusjonene til å kunne vurdere om de er egnet til å ivareta behovet.
4.2.3 Forhold mellom ansvar og myndighet
I gjennomgangen har vi sett uenighet mellom aktørene i Bufetat, og uenighet mellom barneverntjenesten og Bufetat om hvilke tiltak som var egnet for disse to jentene. Igjen viser vi tilbake til punkt 2 om at manglende kunnskap eller omforent forståelse om hva barn med slike vansker trenger kan ha vært medvirkende årsaker til uenigheten.
Vi så eksempel på hvor begrensede muligheter barneverntjenesten hadde til å følge opp det helhetlige ansvaret for at barna hadde rett tiltak når de var uenige med Bufetat om Vestlundveien var egnet. I begge sakene var Bufetat ubevegelige i sine vurderinger om at Vestlundveien var et forsvarlig og egnet plasseringssted. Den ene barneverntjenesten endte med å støtte vurderingen til Bufetat, mens den andre iverksatte flere aktiviteter for å sørge for at barnet fikk et annet egnet tiltak. I begge sakene ble jentene værende for lenge på Vestlundveien, som vi vurderer var et tiltak med for svake strukturer til å kunne gi jentene forsvarlig behandling.
Barneverntjenestens handlingsrom ved en slik uenighet begrenses av ulike faktorer. Barnet vil ofte være i behov av et tiltak umiddelbart. Bufetat har siste ord når det gjelder hvilken institusjon som skal tilbys. Barneverntjenestens manglende oversikt over andre tiltak og økonomi til å kjøpe uten bistand, påvirker deres mulighet til å sørge for tiltak på egenhånd.
I denne gjennomgangen har vi påpekt at fylkesnemnda kunne vært mer etterspørrende til tiltaksvalget når de ble kjent med at det var uenighet knyttet til valget av institusjon, og bedt om å få forelagt et alternativt tiltak som loven gir anledning til slik at de fikk et bedre beslutningsgrunnlag. Vi ser at fylkesnemndas mulighet til å velge plasseringssted ikke nødvendigvis er reell når det fra Bufetats side bare foreslås ett plasseringstiltak. Forholdet knyttet til fylkesnemnda drøftes i eget punkt 6.
4.2.4 Når egnet tiltak ikke finnes
I sakene har vi sett at ungdom med sammensatte vansker og omfattende atferds- og rusproblemer forble i barnevernstiltak som ikke var i stand til å gi dem egnet behandling. De var vurdert å ha behov for helsehjelp, men takket nei til oppfølging derfra. Ingen av aktørene tok initiativ til plassering i behandlingsinstitusjoner utenfor barnevernloven.
I vår rapport [4] «Omsorg og rammer. Når barn trenger mer» stiller vi spørsmål om mulighetene barna har for å takke nei til behandling gjør at de ikke får den hjelp de har behov for, og om innleggelse med tvang i psykisk helsevern kan være nødvendig i noen tilfeller der hjelpebehovet er stort. For noen barns helse og utvikling vil bruk av tvangsinnleggelse være nødvendig for å komme i posisjon til å gi god omsorg og behandling. I disse to sakene har vi sett eksempler på at samfunnet var villig til å bruke mye tvang, men at tvangen ikke ble gitt innen den tjenesten som hadde tiltakene som kunne hjulpet. I denne sammenheng fremstår det som et paradoks at samfunnet i stor grad er villig til å bruke tvang i barnevernet, men ikke i helsetjenesten, for å hjelpe barn med så omfattende vansker og skader.
I rapporten [4] Omsorg og rammer. Når barn trenger mer» har vi videre pekt på at ukentlige samtaler på BUP ikke vil være riktig eller tilstrekkelig behandling av barn med alvorlige utviklingstraumer. Noen av barna vil ha behov for at store eller alle deler av døgnet er tilrettelagt for «regulerende og sanseintegrerende erfaringer» fra profesjonelle hjelpere [2]. Samtidig må sikkerheten for barnet ivaretas. Vi skriver videre at det siste skulle tilsi en institusjon med både helsefaglig og barnevernsfaglig personale, og med tilstrekkelige juridiske rammer for å kunne ivareta sikkerheten uavhengig av hvordan barna uttrykker seg.
Når vi ser på hvordan samfunnet har tilrettelagt tilbudet til barn med alvorlige relasjonsskader er det grunn til å spørre om kunnskapen om hva disse barna trenger er tilstrekkelig vektlagt. Innenfor barneverntjenestens tiltaksapparat vil det som regel ikke være helsefaglig kompetanse, og regelverket legger opp til at barn skal bo i behandlingsinstitusjon kortest mulig. I psykisk helsevern er kapasiteten på døgnplasser så liten at det som regel ikke er et reelt alternativ. I tillegg fordrer behandling i psykisk helsevern samtykke fra barnet når det er over 16 år. Barn over 16 år med omfattende psykiske vansker vil i utgangspunktet heller ikke oppfylle vilkårene for tvungent psykisk helsevern fordi de ikke har psykoselidelser.
Vi viser ellers til vår anbefaling i «Omsorg og rammer. Når barn trenger mer». Videre viser vi også til vår høringsuttalelse til tvangsbegrensningslovutvalgets innstilling hvor vi støtter utvalgets forslag om en utredning og reform når det gjelder hvordan barn som er plassert utenfor hjemmet med hjemmel i barnevernloven skal få den helsehjelpen de trenger. Dette mener vi haster.
Helsetilsynet anbefaler at departementet:
Vurdere hvordan fremtidige plasseringstiltak skal tilrettelegges slik at ungdommer med slike vansker får den stabilitet og behandling de er i behov av.
5. Ruskompetanse
Jentene utviklet et alvorlig rusproblem mens de var under barnevernets omsorg. I sakene ble dette erkjent for sent. Det reiser spørsmål om kompetansen på rus er tilstrekkelig i barnevernet, og om tilgangen til behandling av unge med rusproblemer er god nok i barneverninstitusjoner.
5.1 Behov for økt ruskompetanse i barnevernet
For begge disse jentene ble det fra helsetjenestens side påpekt behov for langvarig oppfølging, og at det forelå en sårbarhet for rus og tilknytning til antisosiale miljøer. Dette ble ikke tilstrekkelig vektlagt ved valg av tiltak. Først da jentenes rusproblem var omfattende ble det valgt plasseringssteder som skulle gi rusbehandling og som hadde særskilt kompetanse på dette.
Vi mener sakene viser at det også er behov for å ha et økt fokus på ruskompetanse i de tiltakene som velges for å ivareta barn som enda ikke har utviklet et så markert rusproblem. Jentenes dragning mot rus og rusmiljøer var tydelige før plasseringen på Vestlundveien, hvor rusmiddelbruket og følgene av det ble ekstremt for begge to.
Etter vår vurdering viser dette et behov for å i større grad vurdere barnet sårbarhet og de ulike tiltakenes kompetanse på å skjerme barn fra rusbruk, fange opp bekymringsfull atferd og iverksette gode tiltak hvis barnet begynner å ruse seg. I denne sammenheng er også sårbarheten for tilbakefall til rusbruk etter perioder med rusfrihet viktig å ta hensyn til.
I en studie [5] av ungdom i norske barnevernsinstitusjoner fikk 76 % av ungdommene diagnostisert en psykiatrisk lidelse. 21 % fikk diagnosen reaktiv tilknytningsforstyrrelse. 25 % av de med alvorlige atferdsforstyrrelse hadde også tilknytningsforstyrrelse. Rusproblemer var knyttet til atferdsforstyrrelser, affektive lidelser og angstlidelser. Funnene tilsier at barnevernet ved vurdering av plassering i barnevernsinstitusjoner bør ha fokus på risikoen for utvikling av rusproblem.
Barnevernet må ha kompetanse til å erkjenne risikoen for utvikling av rusproblemer hos barn med sammensatte lidelser. De må kjenne til sårbarheten for å starte med bruk av rusmidler, risikoen for at misbruket eskalerer og risikoen for tilbakefall. Barn må møtes med ruskompetanse også når problemet ikke er så uttalt. Alle barneverninstitusjoner bør ha en grunnleggende kompetanse både til å kjenne igjen risikoen for utvikling av rusproblemer og kunne fange dem opp på et tidlig stadium.
5.2. Ulikt behandlingstilbud for barn med rusproblemer
For barn med rusproblemer som er under barnevernets omsorg er det i teorien to spor til rusbehandling. Det ene er i en barnevernsinstitusjon med spesialkompetanse på rusbehandling, det andre er i tverrfaglig spesialisert behandling i spesialisthelsetjenesten (TSB). Dette innebærer at barn med rusproblemer i utgangspunktet kan bli møtt med ulik kompetanse avhengig av om de får sin behandling i barnevernet eller i spesialisthelsetjenesten.
I realiteten får barn i barnevernet som oftest behandling innenfor barnevernstiltak. Derfor kan det være nyttig å se på hva som inngår i tjenestetilbudet til TSB, og som vi mener barnevernet må sikre tilgang til fra andre aktører.
I barnevernet blir barn som blir plassert på grunn av sitt rusproblem som regel plassert i institusjoner som bruker metoden Læringsbasert rusbehandling (LBR), eller på såkalte ruskollektiv. I tillegg er det mange barn som blir plassert på grunn av annen atferd, men som også har behov for oppfølging knyttet til rusbruk. Her synes tilnærmingen å være mer tilfeldig, og det kan synes som det ikke sikres at de får systematisk behandling for rusvanskene.
TSB innebærer et tverrfaglig tilbud hvor det inngår sosialfaglig, psykologfaglig og medisinskfaglig kompetanse. Alle som henvises til TSB skal i dag også vurderes med tanke på behov for andre nødvendige tjenester, blant annet somatiske helsetjenester og psykisk helsevern. Det er psykisk helsevern for barn og unge som har behandlingsansvar for omfattende psykiske lidelser for denne pasientgruppen, samtidig har TSB kompetanse på behandling av rusmiddelbruk. Vurderings- og ventetidsgarantien gjelder for alle under 23 år med psykiske lidelser og/eller rusmiddelproblemer.
TSB er i utgangspunktet et frivillig tilbud, men helse- og omsorgsloven hjemler også mulighet for tvangsplassering i institusjoner som kan tilby TSB. Det er av flere pekt på at spesialisthelsetjenesten ikke har etablert egnete tilbud til unge under 18 år med rusproblemer. Enkelte steder skal psykiatriske ungdomsteam (PUT) ivareta dette. Landsomfattende tilsyn [6] i 2013 og 2014 viste at BUP har manglende oppmerksomhet knyttet til eventuell bruk av rusmidler hos pasientene.
Teoretisk vil det være fullt mulig å gi barna på en barneverninstitusjon et tverrfaglig spesialisert tilbud hvis TSB-enhetene i spesialisthelsetjenesten bistår barnevernet med sin kompetanse. I disse sakene ser vi ikke tegn til at slik behandling ble gitt. Vi så eksempel på at det ble innvilget rett til TSB, men tilbudet ble ikke realisert fordi ungdommen ikke møtte til avtalt time.
Forøvrig viser sakene at kunnskapen om TSB manglet i barnevernet. Da en av jentene gav uttrykk for at hun ønsket annen form for behandling for sitt rusproblem ble TSB aldri søkt om.
Ruskompetansen, og det tilbudet barn på barneverninstitusjon møter, er ikke tilstrekkelig sett opp imot den tverrfaglige kompetansen og tilgangen på andre nødvendige helsetjenester som inngår i TSB. I disse to sakene ble det ikke etablert tilstrekkelig rammer eller hjelp for å adressere det som raskt utviklet seg til omfattende rusproblemer.
Avslutningsvis vil vi vise til at tvangsbegrensningslovutvalgets innstilling kap. 17 hvor de tydeliggjør de utfordringene som oppstår når barn har behov for tiltak etter både barnevernloven og helse- og omsorgsloven. Som vi allerede har pekt på tidligere i punkt 3, støtter Helsetilsynet utvalgets forslag om en barnevernhelsereform.
Helsetilsynet anbefaler at departementet:
Sikrer at barnverntjenesten, Bufetat og alle barneverninstitusjoner har grunnleggende kompetanse til å kjenne igjen risiko for å utvikle rusproblemer og identifisere rusproblemer på et tidlig stadium.
Vurdere hvordan barn i barneverninstitusjon som er i ferd med å utvikle rusproblemer kan få spesialisert hjelp og behandling tidlig nok. Vi mener at de må møtes med samme type kompetanse som innen TSB når det er nødvendig.
6. Bufetats håndtering av bekymringsfull informasjon om institusjonstiltak
I begge sakene er det mye informasjon om at institusjonene ikke fungerte som forventet, og om alvorlige hendelser og bekymringsfull utvikling hos jentene. Både barneverntjenesten og Bufetat hadde denne informasjonen. Sakene gir grunn til å reise spørsmål både om avvikshåndtering og intern kommunikasjon om institusjonene i Bufetat.
6.1 Informasjon om at et tiltak er uegnet for et barn
Det er i sakene eksempler på ulik praksis da institusjonene selv varslet at de ikke håndterte plasseringene og ikke klarte å ivareta jentene. I ett tilfelle var både barneverntjenesten og Bufetat region Vest enige om at barnet da burde flyttes, og ny institusjonsplass ble tilbudt. I andre tilfeller varslet institusjonene at de ikke håndterte plasseringen uten at vi kan se at det førte til at barneverntjenesten eller Bufetat foretok noen vurdering av informasjonen.
I ett tilfelle mente barneverntjenesten at institusjonen ikke var egnet til å ivareta barnet på forsvarlig måte, og varslet Bufetat om dette. Bufetat bekreftet at barnet fikk et forsvarlig tilbud uten at det fremgår hva grunnlaget for den vurderingen var. Barneverntjenesten kom her i en svært vanskelig situasjon med å ivareta det helhetlige ansvaret for at barnet fikk forsvarlig oppfølging da de var avhengig av tilbudet de fikk fra Bufetat.
6.2 Informasjon om mulig kvalitetssvikt
Gjennomgangen av sakene gir grunn til å reise spørsmål om Bufetat har et system som sikrer at ulik informasjon som tilflyter dem om institusjonene blir fulgt opp og brukt i kvalitets- og forbedringsarbeidet. Det er situasjonen på Vestlundveien som i disse sakene fremstår som en institusjon hvor det var åpenbare grunner til å stille spørsmål ved om kvaliteten var god nok. Det synes ikke som Bufetat fanget opp dette til tross for at de mottok en rekke bekymringsmeldinger og varsler om at Vestlundveien ikke var et egnet eller forsvarlig tiltak å tilby jentene. I tillegg var Bufetat kjent med den bekymringsfulle utviklingen hos begge jentene mens de bodde på Vestlundveien. Etter vår vurdering var oppfølgingen av all denne informasjonen mangelfull.
Bufetat har etablert et system for oppfølging av egne tiltak ved at det i hver region er en egen enhet for godkjenning og kvalitet som med jevne mellomrom kontrollerer institusjonene, og at det er utarbeidet retningslinjer [7] for dette. Vi har imidlertid ikke undersøkt hva Bufetat på regionnivå har etablert av internkontrolltiltak for å sikre at de har nødvendig styringsinformasjon for å kunne ivareta sin oppgave som ansvarlig for institusjonstilbudet. Det så imidlertid ikke ut til at Bufetat, Region vest som eier av institusjonen hadde full oversikt over all informasjonen som tilsa at Vestlundveien ikke leverte et forsvarlig tiltak.
I disse sakene ser vi det ligger mye informasjon i Bufetats fagsystem BIRK som både kan si noe om tilbudet til det enkelte barn og om den generelle kvaliteten på institusjonen. Det er informasjon som Bufetat er adressat for; som fylkesmennenes tilsynsrapporter, rapporter etter etatens egne kvalitetsvurderinger og tvangsprotokoller. Det er også er informasjon som kommer mer tilfeldig om det enkelte barn som rapporter fra institusjonen, melding om hendelser, barnets utvikling, klager, varsler fra tiltak om de ikke makter å ivareta barn mv.
Vi vil bemerke at de oppfølgingsrapporter vi hentet inn i forbindelse med undersøkelsen [8] av fylkesmannens tilsyn med Vestlundveien ikke gir inntrykk av at den bekymringsfulle informasjonen om disse to jentenes utvikling som Bufetat hadde fått, var en del av informasjonsgrunnlaget da de gjorde sine kvalitetskontroller i den perioden jentene var der.
Etter vår vurdering kan dette tyde på at slike varsler og alvorlig bekymring knyttet til tilbudet enkeltbarn får på institusjonen, ikke defineres som avvik som skal meldes til regionkontoret i Bufetat. Det kan også tyde på at det er uklart hvordan slik informasjon skal håndteres.
Når det gjelder oppfølgingen av det enkelte barn og oppfølgingen av kvaliteten på institusjonen vil avvikssystemet være et viktig ledd i regionens styring av institusjonene. Vi mener derfor det er viktig at det oppfattes som en avviksmelding når institusjoner varsler regionen om at den ikke håndterer plasseringen av et barn eller det kommer alvorlig bekymring knyttet til tilbudet enkeltbarn får på institusjon. Og at det må utløse en vurderings-/handlingsplikt i regionen.
Helsetilsynet anbefaler at departementet:
Følger opp at eiere av barneverninstitusjoner har etablert et system der de har samlet oversikt over risikoinformasjon om enkeltinstitusjoner, og at denne informasjonen følges opp med nødvendige tiltak. Dette må også omfatte en systematisk registrering og tilstrekkelig oppfølging av innkomne varsler og alvorlige bekymringer knyttet til tilbudet det enkelte barn i tiltaket får.
7. Spørsmål knyttet til fylkesnemndenes vurderinger
7.1 Har vi et rettssikkerhetsproblem?
I vår gjennomgang har vi sett eksempler på at både fylkesnemnda og tingretten vurderte egnetheten av tilbudet på Vestlundveien og den faglige behandlingen der svært ulikt i sine to avgjørelser.
Vi har ikke grunnlag for å ta stilling til hvorvidt det generelt sett er stor variasjon i fylkesnemndenes faglige vurderinger, men på bakgrunn av de to sakene stiller vi spørsmål ved om det er behov for å gjennomgå nemndenes praksis for å se om det er uønsket variasjon i de faglige vurderingene i fylkesnemndene.
Vi stiller også spørsmål ved om det er behov for økt barnefaglig og psykologfaglig kompetanse i fylkesnemnd og tingrett, særlig i de kompliserte sakene.
I vår høringsuttalelse av 1. desember 2017 til NOU 2017: 8 – Særdomstoler på nye områder? påpekte vi at barne- og familiesaker ofte er komplekse saker hvor det er i tillegg til juridisk kompetanse er viktig med kunnskap om barn, psykologi og mennesker i krise. Vi understrekte derfor betydningen av at dommerne som skal behandle disse sakene får opplæring i, og har kompetanse, om blant annet barns utvikling, behov og fungering, hvordan foreldrenes omsorgskompetanse skal vurderes og hvilken betydning dette har for barnets omsorg og utvikling. Gjennomgangen av de to sakene styrker etter vår vurdering viktigheten av barnefaglig og psykologfaglig kompetanse i fylkesnemnd og domstol.
Det å overta omsorgen for et barn er et av de mest inngripende tvangstiltakene myndighetene kan gjøre, noe som skjerper kravene til rettssikkerhet for både foreldre og barn i slike saker. Når barnet i tillegg blir plassert på institusjon for behandling av atferdsproblemer mot sin vilje, skjerpes rettssikkerhetskravene ytterligere. Fylkesnemnda er førsteinstans for saker om omsorgsovertakelse og plassering på institusjon uten samtykke. Tingretten er andreinstans for disse sakene, mens det kun er begrenset adgang til å få prøvd slike saker i lagmannsrett og Høyesterett. Til sammen skal fylkesnemnd og tingrett sikre at avgjørelser om omsorgsovertakelse og plassering på institusjon uten samtykke fattes på riktig rettslig grunnlag og er til barnets beste.
I vår gjennomgang har vi sett eksempler på at samme faglige problemstilling vurderes ulikt, og at konklusjonene fra de ulike fylkesnemnds- og tingrettsbehandlingene står i motstrid til hverandre. Når det i tillegg kun var fem måneder mellom første og andre runde i fylkesnemnd, hvor vurderinger og konklusjoner var såpass sprikende, stiller vi spørsmål ved kvaliteten/realiteten av disse rettssikkerhetsgarantiene. Det å lese en dom fra tingretten hvor det siste årets vurderinger og avgjørelser av hva som er riktig behandlingsform og behandlingssted for et konkret barn blir kritisert på det sterkeste, til tross for at både fylkesnemnd og den samme domstolen tidligere stilte seg bak de samme vurderingene og avgjørelsene som de kritiserte etterpå, peker på en uforutsigbar rettslig prosess for slike saker.
En årsak til de ulike vurderingene kan være at det ikke er et tilstrekkelig omforent kunnskapsgrunnlag om hva som er god faglig omsorg og behandling av unge med rus- og atferdsproblemer. Se mer om dette i anbefalingene ovenfor.
7.2 Fylkesnemndas ansvar for institusjonsvalg ved atferdsplassering
Ved plassering etter bvl. §§ 4-24 og 4-25 er det fylkesnemnda som har ansvar for å beslutte hvilke institusjon som skal benyttes, og om tiltaket er egnet til å ivareta barnets behov. For at fylkesnemnda skal kunne peke ut en institusjon må valg av institusjon presenteres for nemnda.
I sakene vi har gjennomgått fikk ikke fylkesnemnda fremlagt mer enn ett konkret forslag til egnet institusjon for barnet. Når fylkesnemnda først kommer til at barnets atferd er slik at vilkårene etter bvl. § 4-24 første ledd om alvorlige atferdsvansker er oppfylt, slik at barnet kan plasseres på egnet institusjon, blir det liten realitet i vurderingen av om det foreslåtte tiltaket er egnet, da alternativet tilsynelatende er å ikke plassere barnet overhodet. Fylkesnemnda (og senere retten) er tilnærmet prisgitt kommunens, det vil i praksis si Bufetats, forslag og beskrivelse av institusjonen(e). Tidsaspektet er en av faktorene som tilsier at nemnda i praksis er bundet av det forslaget som legges frem.
Det er gode grunner som taler for at fylkesnemnda skal ta stilling til om institusjon er «faglig og materielt i stand til å tilby barnet tilfredsstillende hjelp sett i forhold til formålet med plasseringen», men vi stiller spørsmål ved om de i realiteten har forutsetninger for å kunne gjøre det når de kun får presentert en aktuell institusjon.
Samtidig har fylkesnemnda et selvstendig ansvar for at partene har fremlagt tilstrekkelig med dokumentasjon, parts- og vitneforklaringer og eventuelle andre bevis, til at de har et forsvarlig faktisk avgjørelsesgrunnlag, jf. bvl. § 7-3 annet ledd, bokstav a. Dette ansvaret hviler særlig på nemndleder, jf. bestemmelsens tredje ledd. Nemndleder kan derfor be om ytterligere bevisførsel for å belyse hvordan det foreslåtte plasseringsstedet arbeider og fungerer, samt be kommunen om å legge frem et forslag til alternativ institusjon, slik at fylkesnemndas har et reelt valg når de skal fatte vedtak. Siden Bufetat ikke er part i saken, kan ikke fylkesnemnda be dem om å legge frem forslag til alternativ institusjon, men det må kunne legges til grunn at Bufetat vil gi kommunen et forslag til alternativ institusjon å legge frem, dersom forespørselen kommer fra fylkesnemnda.
I Prop. 73 L (2016-2017) Endringer i barnevernloven (barnevernsreformen) fremgår det at departementet «vil komme tilbake med forslag om å gi kommunene økt valgfrihet mellom institusjoner. Økt kommunal valgfrihet vil gjelde i samhandlingen med Bufetat, og vil ikke medføre endringer i fylkesnemndas avgjørelsesmyndighet i tvangssaker. Kommunal valgfrihet vil innebære at det er kommunen som velger hvilken plass som legges fram for fylkesnemnda. Ved atferdsplasseringer kan fylkesnemnda bare fatte vedtak dersom institusjonen er faglig og materielt i stand til å tilby barnet tilfredsstillende hjelp ut fra formålet med plasseringen, jf. barnevernloven § 4-24 siste ledd.»
Dette vil avhjelpe situasjonen vi så i den ene saken med uenighet mellom barneverntjenesten og Bufetat om Vestlundveien var egnet, men det vil ikke avhjelpe spørsmålet om fylkesnemnda har et reelt valg og sånn sett mulighet til å ta det ansvaret de har for å beslutte om institusjonen er faglig og materielt egnet.
Helsetilsynet anbefaler departementet:
Vurdere behovet for å kartlegge fylkesnemndenes vurderinger i barnevernssaker for å undersøke om det er for stor faglig variasjon i fylkesnemndenes vurderinger og vedtak.
Vurderer om Bufetat ved plassering i atferdsinstitusjon alltid skal foreslå flere institusjoner, eventuelt at kommunen eller fylkesnemnda kan kreve å få forelagt et annet institusjonstilbud.
Kartlegge fylkesnemndenes praksis med å be om alternative plasseringssteder i saker etter bvl §§ 4-24 og 4-25, og vurdere om nemndene bør få fremlagt flere alternative institusjoner slik at ansvaret blir reelt.
[1] Det å reise vasker øynene. Gjennomgang av 106 barnevernssaker. Rapport fra Helsetilsynet 2019 unummerert. Oslo : Statens helsetilsyn, 2019.
[2] Nordanger DØ, Braarud HC. Utviklingstraumer : regulering som nøkkelbegrep i en ny traumepsykologi. Bergen : Fagbokforlaget., 2017.
[3] Rapport fra tilsyn med Nasjonalt inntaksteam i Bufetat 2017. Tilsynsrapport. Bergen: Fylkesmannen i Hordaland, 2018.
[4] Omsorg og rammer. Når barn trenger mer. Rapport fra Helsetilsynet 9/2019. Oslo : Statens helsetilsyn, 2019.
[5] Kayed NS et al. Psykisk helse hos barn og unge i barnevernsinstitusjoner. Trondheim: Regionalt kunnskapssenter for barn og unge, 2015.
[6] Mye å forbedre – vilje til å gjøre det. Oppsummering av landsomfattende tilsyn i 2013 og 2014 med spesialisthelsetjenesten: psykisk helsevern for barn og unge, barne- og ungdomspsykiatriske poliklinikker. Rapport fra Helsetilsynet 3/2015. Oslo: Statens helsetilsyn, 2015.
[7] Rutiner for statlig regional barnevernmyndighets årlige oppfølging av statlige barneverninstitusjoner. Fastsatt av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet den 24. januar 2008 og revidert den 1. april 2010. Oslo: Bufdir, 2010.
[8] Undersøkelse av Fylkesmannen i Hordalands tilsyn med Vestlundveien ungdomssenter. (pdf) Rapport fra Statens helsetilsyn. Oslo: Statens helsetilsyn, 2019.