Høringsuttalelse – forslag til endringer i sosialtjenesteloven – kvalifiseringsprogrammet

Vi viser til høringsbrev av 20. mars 2018.

Helsetilsynet støtter i hovedsak forslaget til endringer i sosialtjenesteloven og i forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad.

Fylkesmennene gjennomførte landsomfattende tilsyn med kommunenes arbeid med kvalifiseringsprogrammet (KVP) i 2013 og 2014.  Helsetilsynets oppsummering av tilsynet viste lovbrudd i nesten 85 % av de 90 kommunene som hadde tilsyn. Tilsynene avdekket manglende forsvarlig tilgjengelighet til tjenesten KVP, for liten grad av individuell kartlegging og tilpasning og vanskeligheter med å finne spor av brukermedvirkning i dokumentasjonen.

Tilsynene avdekket manglende styring og ledelse av tjenesten. Det var mangelfull planlegging, gjennomføring og vedlikeholdelse av opplæring og kompetanse i kommunene. Det ble også avdekket for dårlig kontroll og kvalitetssikring ved tildeling, utforming og gjennomføring av KVP.

Målgruppa for KVP har ofte sammensatte utfordringer og behov, og er derfor en særlig sårbar gruppe. Et godt og hensiktsmessig lovverk er en viktig forutsetning for at kommunene kan gi forsvarlige tjenester til brukere som har behov for, og rett til, KVP. Helsetilsynet mener at forslagene til endringer i bestemmelsene om KVP vil gi kommunene bedre muligheter til å gi flere brukere gode kvalifiseringsprogram, noe som vil understøtte overgangen til arbeid for flere enn i dag. Endringsforslagene åpner for større fleksibilitet med større rom for individuell tilpasning i program. 

Fylkesmennene rapporterer om at Nav-kontor lenge har meldt fra om svakhetene ved at KVP er lite fleksibelt. Det er særlig deltakelse i program som en engangsrettighet og maksgrensen på to år, som har virket begrensende for en del personer som kunne ha hatt nytte av KVP. Begrensede muligheter til skolegang/opplæring og utdanning som en del av et program har også diskvalifisert en del personer fra å delta.

Den nedre aldersgrensen endres fra 19 til 18 år

Fylkesmennene gjennomførte i 2015 og 2016 tilsyn med kommunenes arbeid med sosiale tjenester – tjenestene opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til personer mellom 17 og 23 år. Tilsynene avdekket lovbrudd på flere områder. Det ble blant annet avdekket at informasjonen ungdommen fikk var mangelfull og i noen tilfeller feil. Det ble avdekket at kartleggingen av ungdommens situasjon og behov for tjenester var mangelfull, og det var lite spor av brukermedvirkning. Videre manglet det i noen kommuner individuelle vurderinger i vedtakene. Helsetilsynet mener at lovbruddene er alvorlige fordi de kan ha store konsekvenser for den enkelte ungdom. De unge får ikke den hjelpen de har behov for i en særlig viktig fase av livet. Det vil også få konsekvenser for samfunnet som helhet dersom unge ikke kommer i arbeid eller aktivitet på grunn av manglende nødvendig bistand.

Selv om det trolig er få 18-åringer som fyller inngangsvilkårene til KVP, er det positivt at de unge som faktisk har behov for tett og koordinert bistand, nå kan få tilbud allerede fra fylte 18 år. Unge som har hatt tiltak fra barneverntjenesten er en særlig sårbar gruppe, og ved å senke aldersgrensen til 18 år, vil unge som ikke mottar ettervern etter fylte 18 år, kunne fanges opp gjennom KVP-ordningen. Ordningen vil kunne gi disse ungdommene en mer tilpasset og støttende oppfølging enn de vil få med økonomisk stønad med vilkår om aktivitet.

I Helsetilsynets planlegging av landsomfattende tilsyn for 2019 med barnevern- og sosialtjenester til ungdom, har brukerorganisasjoner gitt uttrykk for at det er viktig å starte planleggingen av ettervern tidlig. Senkning av aldersgrensen i KVP fra 19 til 18 år gjør det mulig å ta KVP inn i planleggingen som et mulig tiltak fra fylte 18 år.

Varighetsbegrensningen

Målgruppa for KVP er en uensartet gruppe, hvor mange har utfordringer på forskjellige områder. Livssituasjonen er ofte uavklart, og det kan ta tid å kartlegge ressurser og hjelpebehov tilstrekkelig til å lage et godt og individuelt tilpasset program. Endringsprosesser kan ta tid, og to år er ikke alltid tilstrekkelig for å sikre god arbeidstrening og sosial stabilitet.  

Det er ikke foreslått endringer i hovedregelen om at programmets varighet er to år. Rammen for å forlenge programmet etter en særskilt vurdering er foreslått utvidet fra seks måneder til ett år. Helsetilsynet mener at en tidsramme på tre år for alle, uten at det må foretas en særskilt vurdering for det tredje året, vil kunne gi alle deltakerne i program mulighet til bedre kontinuitet og forutsigbarhet i oppfølgingen.

Det ligger en forutsetning i gjeldende lovverk om at hensiktsmessigheten med deltakelse i program skal vurderes løpende. Programmet kan stanses dersom deltakelse ikke lenger understøtter overgangen til arbeid. Med den foreslåtte utvidelsen av permisjonsrettighetene, vil det være rom i lovverket for både å stanse og gi permisjon i et innvilget program. Det gis med dette muligheter for å stanse et program dersom deltakelse ikke lenger er hensiktsmessig.

Helsetilsynet anbefaler departementet om å se på muligheten for å utvide den ordinære tidsrammen til tre år. Vi støtter endringsforslaget om at det kan gis ytterligere programtid i inntil ett år etter en særskilt vurdering, da noen brukere i målgruppa vil trenge mer tid enn tre års programtid for å komme i arbeid.

Mulighet for deltakelse i nytt program

Slik ordningen er nå, har deltakelse som en engangsrettighet stått i veien for å tilby programmet til personer Nav-kontoret er usikre på om er i stand til å fullføre et program i løpet av to år. Nav-kontoret har ikke ønsket å «frata» personer retten til program, og vil heller vente med å tilby program til brukeren er mer «klar».

Personer i målgruppa har ofte behov for flere forsøk for å i å komme i arbeid. Helsetilsynet mener den foreslåtte endringen vil gi muligheter til program for flere personer, og vil derfor styrke brukernes rettigheter.

Fravær uten kvalifiseringsstønad – permisjoner

KVP-tilsynet avdekket at deltakere i perioder kun mottok kvalifiseringsstønad, uten at de hadde innhold i program. Fylkesmennene rapporterer at Nav-kontorene i enkelte saker velger å la deltakeren fortsette i program, selv om han/hun av forskjellige grunner ikke er i stand til å nyttiggjøre seg tiltak og oppfølging.  Programmet blir ikke stanset fordi deltakeren da risikerer å bli ekskludert fra ordningen permanent.

Endringsforslaget åpner for å gi permisjon uten lønn i perioder hvor det er vanskelig å gjennomføre et fulltids program. Avbrudd i program etter nytt regelverk vil ikke få konsekvenser for videre deltakelse i program, og Helsetilsynet mener at regel-endringen vil kunne føre til at færre personer går i «tomme» program. 

Utdanning, opplæring og læretid

Mange av de som deltar i kvalifiseringsprogram har behov for mer opplæring, utdanning og lærlingeløsninger for å møte arbeidsmarkedets økte krav til formell kompetanse. Helsetilsynet stiller seg positiv til å gi noe mer rom for forskjellige typer utdanningsløp i et kvalifiseringsprogram.

§ 30 «minst utgjøre full tid»

Helsetilsynet mener setningen «Summen av inntektsgivende arbeid og andre aktiviteter innenfor programmet skal minst utgjøre full tid […]», er overflødig da det følger av de to første setningene i ny § 30, andre ledd at programmet skal være på full tid, og at inntil 50 % stilling eller læretid kan kombineres med fortsatt deltakelse i program.

Ut fra hensynet til risiko for feiltolkning av bestemmelsen, og at innholdet i setningen dekkes av de to foregående setningene, anbefaler vi departementet vurdere å slette setningen.

Forskriftens § 2

Av ny tekst i forskriftens § 2 første setning framgår at et vedtak om kvalifiserings-program kan fattes for inntil ett år av gangen. Helsetilsynet mener at det bør komme tydelig fram at hovedregelen er at det skal fattes vedtak for ett år av gangen. Vedtak av lengre varighet skaper bedre forutsigbarhet for deltakeren, noe som kan gi ro til å ha fokus på arbeidsfremmende aktiviteter.

Ungdomssatsen

Helsetilsynet ser at det ikke er foreslått å endre ungdomssatsen, noe som innebærer at ungdom under 25 år fortsatt skal få 2/3 av full sats. I det landsomfattende tilsynet med tjenester til ungdom i alderen 17-23 år fant fylkesmennene at noen kommuner rutinemessig ga ungdom redusert sats de første tre månedene, uten at dette var vurdert konkret og individuelt. Mange ungdommer under 25 år bor for seg selv, og har de samme utgiftene som de over 25 år. De færreste vil klare seg på 2/3 av full sats, og vil bli avhengig av økonomisk stønad i tillegg til kvalifiseringsstønad. Fylkesmennene har rapportert at ungdomssatsen har vært til hinder for at Nav-kontoret har tilbudt KVP til unge brukere. Statistikk viser også at andelen unge deltakere i program er lav. Vi mener en åpning for enten å utøve skjønn i vurderingen av om den unge har behov for full sats, eller å gi full sats til alle, vil øke andelen unge i program.

Med hilsen

Jan Fredrik Andresen
direktør

Rigmor Hartvedt
seniorrådgiver

Brevet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift

Saksbehandler: Rigmor Hartvedt, tlf. 21 52 99 82