Høringssvar fra Statens helsetilsyn – forslag til lov om integrering (integreringsloven) og forslag til endringer i lov om norsk statsborgerskap (statsborgerloven)

Statens helsetilsyn viser til Kunnskapsdepartementets høringsnotat av 16. august 2019 med forslag til lov om integrering (integreringsloven) og forslag til endringer i lov om norsk statsborgerskap (statsborgerloven).

Vi kommenterer forslag der vi har relevante tilsynserfaringer eller der forslagene har betydning for tilsyn med barnevern, sosial- og helsetjenestene i kommunene.

Vi kommenterer følgende forslag:

• Innføring av forsvarlighetskrav
• Obligatoriske kurs i livsmestring og foreldreveiledning
• Introduksjonsstønad til personer under 25 år

Innføring av forsvarlighetskrav

Kunnskapsdepartementet ønsker høringsinstansenes innspill på om det bør innføres et krav om at kommunenes tilbud skal være forsvarlig. Departementet viser i høringen til at forsvarlighetskrav følger av blant annet barnevernloven, sosialtjenesteloven og helselovgivningen. Det er Helsetilsynet som er overordnet faglig myndighet for tilsynsvirksomheten på alle disse områdene. Vi vil derfor redegjøre for hvordan Helsetilsynet forstår forsvarlighetskravet på våre områder og peke på noen forutsetninger for at en lovbestemmelse med et krav til forsvarlighet skal være hensiktsmessig.

Vi vil innledningsvis påpeke at de krav til forsvarlighet som stilles til kommunene i ulike lovverk bør bygge på den samme forståelsen. Det kan ellers bli krevende for kommunesektoren å forholde seg ulike forståelser av forsvarlighet innenfor tilgrensende velferdstjenester.

Kravet til forsvarlige tjenester er en rettslig standard. Slik Helsetilsynet praktiserer dette, legger vi til grunn at lovverket innenfor helse, barnevern og sosiale tjenester ikke i seg selv gir konkrete løsninger til innholdet, men at forsvarlighetskravet viser til en faglig målestokk utenfor loven. Forsvarlighetskravet viser til hva som til enhver tid anses som anerkjent og god praksis på det aktuelle fagområdet. Dette innbefatter fagkunnskap fra utdannings- og forskningsinstitusjoner, generelle samfunnsetiske normer, nasjonale faglige retningslinjer og veiledere eller andre forhold som lovgiver har fastsatt at lovregelen skal omfatte. Innholdet i forsvarlighetskravet vil dermed også endre seg over tid i takt med utvikling av kunnskap og kompetanse innenfor fagområdene.

Utvikling, formidling og kvalitetssikring av nasjonale faglige retningslinjer og veiledere vil være av avgjørende betydning for å angi og beskrive innholdet i forsvarlighetskravet. Kommuner og personell som pålegges å overholde kravet må kunne forstå hva det innebærer og innrette seg deretter.

Helsetilsynet kjenner ikke til omfanget av faglige retningslinjer for kommunenes arbeid på integreringsområdet. I vurderingen av om det skal innføres et forsvarlighetskrav, anbefaler vi at det tas stilling til hvorvidt det faglige grunnlaget på integreringsområdet er av en slik karakter at det kan danne en faglig målestokk utenfor loven, og dermed gi forsvarlighetskravet et konkret innhold. Dersom det ikke kan identifiseres en slik faglig målestokk, vil et bedre alternativ være å ha egne bestemmelse om de spesifikke kvalitetskrav man ønsker å stille til kommunenes tjenester, for eksempel når det gjelder innhold, omfang og når tjenestene ytes.

Vi anbefaler også at det drøftes om kommunenes oppgaver etter den nye loven vil være sammensatt av så mange ulike elementer fra ulike fagområder, at det vil gjøre det krevende definere innholdet i forsvarlighetskravet.

Kunnskapsdepartementet ber også om innspill til hvilke kriterier som eventuelt skal ligge til grunn for Fylkesmannens tilsyn av om kommunens tilbud etter loven er forsvarlig. Helsetilsynet vil påpeke at på våre områder utledes kriteriene til forsvarlighetskravet av loven og den faglige målestokken utenfor loven, og at det ikke er et eget sett med kriterier som fylkesmannens skal undersøke i tilsyn.

Slik fylkesmennene utfører tilsynet på helse-, sosial- og barnevernsområdet henger kravene til forsvarlighet og internkontrollkravene tett sammen. For at kommunen skal kunne yte forsvarlige tjenester, forutsettes det at tjenestene innrettes og organiseres på en slik måte at dette er mulig. Plikten innebærer både en plikt til å yte faglig forsvarlige tjenester i enkeltsaker og en plikt til å innrette virksomheten og gi rammebetingelser som gjør dette mulig.

Virksomhetene skal for eksempel arbeide systematisk med å avdekke svikt og å identifisere situasjoner der det kan oppstå fare for svikt eller mangler, samt å følge opp med tiltak. De ansatte må ha de nødvendige kvalifikasjoner for å utføre oppgavene, og det må stilles krav om klar organisering av oppgaver, myndighet og ansvar. Svikt i styring og ledelse øker sannsynligheten for at det blir tilfeldig og avhengig av den enkelte ansattes kompetanse og prioriteringer om praksis er i tråd med regelverket eller ikke. Ledelsen må styre systematisk gjennom å planlegge, utføre, kontrollere og korrigere tjenestene slik at kravene i regelverket blir ivaretatt.

I praksis vil det kunne variere i hvor stor grad kommunene innretter seg etter det som er å anse som god faglig praksis på et fagområde. Forsvarlighetsstandarden har en dobbelt funksjon, dette er knyttet til at løsninger med akseptabel kvalitet og sikkerhet kan godtas, selv om den ikke ligger innenfor kjernen av det som er å anse som god faglig praksis. Dette forklares på denne måten i forarbeidene til ny helse- og omsorgstjenestelov (Prop 91 L (2010-2011) side 264):

«Forsvarlighetskravet har en dobbelt funksjon. Det er en rettesnor for tjenesten og viser til normer som beskriver hvordan tjenesten bør være. Disse normene utgjør kjernen i forsvarlighetskravet og kan betegnes som god praksis. Samtidig danner normene utgangspunkt for å fastlegge hvor grensen mot det uforsvarlige går. Det vil si, de konkrete vurderingene av hvor store avvik fra god praksis som kan aksepteres før avviket medfører at tjenesten blir uforsvarlig.»

I høringsnotatet omtales forsvarlighetskravet som en «minstestandard» og «minimumsstandard». Vi mener man bør unngå å omtale forsvarlighetskravet på denne måten. Det kan skape inntrykk av at kravet til forsvarlighet innebærer å planlegge sin virksomhet på grensen til det ulovlige. Hvordan forsvarlighetskravet beskrives er viktig, fordi det er dette kravet virksomheter og personell pålegges å overholde. Det blir da en stor forskjell på om bestemmelsen beskriver en grenseverdi mot det ulovlige eller som en norm forankret i retningslinjer for god praksis.

Det er ikke slik at enhver handling som fraviker fra en norm for god praksis vil medføre uforsvarlighet. I praksis vil det være et visst rom for variasjon. Det kan for eksempel tenkes strenge normer for hvilken fagkompetanse som er nødvendig for å utøve visse tjenester, mens det er større frihet til å organisere oppgaveløsningen på andre områder. Dette innebærer at yttergrensen for når lovlighetsgrensen passeres kan variere avhengig av hvilke faktorer som utgjør kjernen i normen for god praksis.

Obligatoriske kurs i livsmestring og foreldreveiledning

Kunnskapsdepartementet foreslår å innføre to standardiserte elementer i introduksjonsprogrammet, et obligatorisk kurs i livsmestring for alle deltakere og obligatorisk kurs i foreldreveiledning for alle deltakere som har barn eller får barn i løpet av programmet.

Helsetilsynet er enig i at det er viktig å ta tak i de utfordringene innvandrere opplever i møte med en ny kultur. Vi er også enige i at det er viktig ta tak i utfordringene med at foreldre i enkelte innvandrergrupper opplever usikkerhet i møte med en fremmed oppdragerkultur. Vi mener imidlertid at det er problemstillinger knyttet til forslaget om obligatoriske kurs i livsmestring og foreldreveiledning som bør utredes bedre.

Livsmestringskurs og foreldreveiledning skiller seg fra de øvrige komponentene i introduksjonsprogrammet ved at de potensielt kan være svært inngripende i private forhold. Slike gruppeintervensjoner kan grense mot helsehjelp eller barnevernstiltak, og kan berøre områder som er svært sensitive for den enkelte deltaker.

Høringen gir noen eksempler på hva kursene kan inneholde. Det står at det kan være hensiktsmessig at det tilbys i egne grupper for kvinner og menn ved temaer som vold og voldsforebygging, negativ sosial kontroll og roller i familien. Dette gir en indikasjon på at kursene er ment å berøre svært private forhold. Høringen peker videre på ICDP-foreldreveiledningsprogram som et alternativ kommunen kan benytte. Slike program drives ofte av helsepersonell (helsesykepleiere) eller ansatte i barneverntjenesten.

Rett til selvbestemmelse er et grunnleggende menneskerettslig prinsipp, og i utgangspunktet kan alle som har samtykkekompetanse selv bestemme om de vil motta hjelp fra tjenesteapparatet. Helsetilsynet savner en drøfting av hvordan disse kursene skal innrettes siden de skal være obligatoriske. Deltakelse er for eksempel en forutsetning for å få utbetalt introduksjonsstønaden som er nødvendige penger til livsopphold. Det vil være problematisk dersom deltakerne pålegges å fortelle om sitt privatliv og deretter motta veiledning på temaer familieliv, voldserfaringer og egen livsmestring i gruppeintervensjoner som ikke er basert på frivillighet.

Helsetilsynet savner en drøfting av disse obligatoriske elementene opp mot Norges internasjonale forpliktelser, og at menneskerettighetskonvensjonens rettigheter skal gjennomføres uten diskriminering. Departementet uttaler at de ikke anser at dette lovforslaget utgjør prinsipielle endringer siden introduksjonsprogrammet ble vedtatt, og viser til drøftingen av internasjonale forpliktelser i denne forrige lovproposisjonen. Det er ikke drøftet om det er en prinsipiell endring å pålegge innvandrere deltakelse i livsmestringskurs og foreldreveiledningskurs, og hvorvidt dette kan oppfattes som usaklig forskjellsbehandling.

Det er ingen andre grupper i Norge som kan bli pålagt å delta i obligatoriske kurs i livsmestring eller foreldreveiledning. Til sammenligning er pålegg av hjelpetiltak i barnevernet mot foreldrenes vilje, jf. barnevernsloven § 4-4, 3. ledd, noe som må vedtas av fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker. De alminnelige saksbehandlingsreglene i barnevernloven kommer til anvendelse. Det betyr blant annet at foreldrene skal ha oppnevnt prosessfullmektig. Hvis foreldrene ønsker å klage på fylkesnemndas vedtak kan dette bringes inn for tingretten.

Dersom slike kurs gjøres obligatoriske, mener Helsetilsynet de bør innrettes nettopp som kurs, og at grensen mot behandlingsrettede gruppeintervensjoner blir tydeliggjort. Det bør gis klare retningslinjer til kommunene om dette. Alternativt kan de temaene kursene er ment å dekke legges til undervisningen i samfunnsfagsdelen av introduksjonsprogrammet.

Det er viktig å være klar over at tiltaket skal forstås i en kontekst hvor det er store tillitsutfordringer mellom enkelte innvandrergrupper og norske myndigheter, og at mange innvandrere er redde for det norske barnevernet. Dette var noe av bakgrunnen for at Helsetilsynet på oppdrag fra daværende Barne- og likestillingsdepartementet har gjennomgått et utvalg på 106 barnevernssaker som har ført til omsorgsovertakelse eller akuttvedtak ^[1].

Helsetilsynet vil påpeke at mange nyankomne innvandrere vil ha behov for behandlingsrettede tiltak fra helsetjenesten eller barnevernstjenesten i kommunen. Det er viktig at kommunene ikke legger til grunn at disse kursene kan erstatte den retten innvandrere og/eller deres barn vil ha på hjelp fra det ordinære hjelpeapparatet.

Introduksjonsstønad til personer under 25 år

Departementet foreslår at personer under 25 år som bor med mor og/eller far skal motta 1/3 G i stønad, uavhengig av om de går på videregående skole eller ikke.

Helsetilsynet er enig med departementet at det ikke er rimelig at deltakere som går på videregående skole skal ha inntekt som er mye høyere enn sine medelever. Videre er det viktig å motvirke at ungdom avslutter skolegangen.

Vi vil imidlertid påpeke at foreldre ikke har forsørgelsesplikt for barn over 18 år som ikke gjennomfører vanlig skolegang, jf. barnelova § 68. For disse deltakerne vil det kunne forekomme tilfeller der foreldrene vil kreve husleie. Med en så lav stønad vil disse deltakerne måtte søke økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven for å dekke sine løpende utgifter, noe vi anser som uheldig. Helsetilsynet savner en analyse av hvor mange mottakere av introduksjonsstønaden som vil bli avhengige av økonomisk stønad som følge av innstramningen.

Fylkesmennene gjennomførte i 2015 og 2016 landsomfattende tilsyn med kommunenes arbeid med opplysning, råd og veiledning og økonomisk stønad til ungdom i alderen 17–23 år. Det ble gjennomført 71 tilsyn og fylkesmennene fant svikt i 43 kommuner. Tilsynet avdekket mangler på flere områder innenfor de sosiale tjenestene til unge i en sårbar situasjon. Innstramningene i introduksjonsstønaden kan føre til at enda flere unge henvises til en tjeneste som allerede er under sterkt press, og har problemer med å ivareta brukernes rettsikkerhet.

Med hilsen

Heidi Merete Rudi e.f.
ass. direktør

Tove Kristin Dalheim
seniorrådgiver

Brevet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift

[1] Det å reise vasker øynene – Gjennomgang av 106 barnevernssaker, Helsetilsynet 2019.