Høring - NOU 2018:18 Trygge rammer for fosterhjem

Statens helsetilsyn viser til Barne- og likestillingsdepartementets (BLD) høringsnotat av 18. februar 2019 om NOU 2018:18 Trygge rammer for fosterhjem.

Fosterhjemsutvalget har utredet hvordan økonomiske rammevilkår sammen med faglige rammevilkår og andre tjenester i kommunen på best mulig måte kan bidra til å støtte barnet og fosterfamilien på en helhetlig måte. Forslagene omfatter bl.a. omlegging av de økonomiske rammene for fosterforeldre, tiltak for bedre samordning og samarbeid mellom tjenester, samt oppfølging som i større grad skal være tilpasset barnets og familiens behov.

Helsetilsynet støtter intensjonene om å gjøre forholdene mer forutsigbare for fosterhjemmene, gi mer trygghet og bedre tilpassede tiltak til barna og fosterfamiliene, og støtter i all hovedsak forslagene. Vi vil kommentere på noen forslag nedenfor, for øvrig kommenterer vi ikke på de forslagene vi er enige i.

Generelle kommentarer

Helsetilsynet har gjennom sine tilsyn en rekke ganger vist at det er store variasjoner mellom kommuner og tjenester når det gjelder kvaliteten på tjenesteutøvelsen. Dette gjelder også på barnevernsområdet. Det har vært gjennomført to landsomfattende tilsyn (LOT) som er særlig relevant i forhold til de temaene og forlagene som fremmes i denne NOUen: LOT 2008 med kommunale helse-, sosial- og barnevernstjenester til utsatte barn og LOT 2013-2014 med kommunenes oppfølging av barn i fosterhjem. Vi vil bruke funn fra disse tilsynene underveis i dette høringssvaret.

Flere av forslagene i NOUen gir nye plikter og forventninger til hvordan kommunene skal arbeide med fosterhjemmene og hvilke tiltak og ordninger som skal tilbys. Kvalitets- og strukturreformen i 2016 innebar forslag til endringer i ansvarsfordelingen mellom staten og kommunene på barnevernsområdet. I den forbindelse ble det påpekt at intensjonen med regionsreformen – større og mer robuste kommuner – var forutsetning for å overføre ansvar og oppgaver fra staten til kommunene. Selv om det ikke er en automatisk sammenheng mellom kommunestørrelse og kvalitet i barnevernet, er det grunn til å minne om at hele 68 barneverntjenester er har under 5 ansatte ^[1], og til å spørre om alle disse tjenestene vil være i stand til å imøtekomme alle de nye pliktene og forventningene som foreslås.

Helsetilsynet vil understreke at det er barnets og fosterfamiliens behov må være det som bestemmer barnevernets oppfølging. Vi har også forståelse for at det er ønskelig med standardiserte økonomiske betingelser for fosterforeldre. Dette må imidlertid ikke hindre at barnets beste og individuelle tilpasninger får førsteprioritet i arbeidet.

Kommentarer til enkelte kapitler 
Kap. 6 Samordning og samarbeid

Det er ved flere anledninger pekt på at samarbeidet mellom ulike tjenester med tilgrensende eller overlappende ansvarsområder er sårbare områder. I Helsetilsynets LOT-2008 fant man bl.a. at mange kommuner ikke la til rette for at det samarbeides slik at barn og unge skal få rett tjenester til rett tid. Videre viste funnene at mange av de kommunene som hadde tilrettelagt for samarbeid, ikke fulgte med på og kontrollerte at det planlagte samarbeidet faktisk ble gjennomført.

Helsetilsynet støtter forslaget om at det innføres en plikt i kommuneloven til å sikre koordinerte kommunale tjenester til personer med behov for langvarige og koordinerte tiltak. Ved å gjøre dette vil ansvaret for samarbeidet mellom tjenestene legges til kommunen – og man vil unngå at tjenestene skyver barna mellom seg uten at noen tar ansvar. Da er det kommunens ansvar å finne løsningene.

Vi mener også at det vil være hensiktsmessig om det utarbeides en forskrift om bruken av individuell plan i barnevernet, tilsvarende det som er gjort med hjemmel helse- og omsorgsloven. På den måten blir ansvaret for barnevernet tydeliggjort.

For å sikre kontinuitet i oppfølgingen av barn under omsorg av barnevernet, finner vi det hensiktsmessig og riktig at omsorgskommunen har fortsatt hovedansvaret og følger barnet frem til tiltak avsluttes. Nærhetsprinsippet tilsier at fosterhjemskommunen fortsatt har tilsynsansvaret.

Helsetilsynet mener forslaget om at det skal innføres plikt til å vurdere om barnet skal flytte i fosterhjem i egen kommunen, blir for detaljert for hva som bør inn i lovteksten. I vurderingen av hvilket fosterhjem som er best for det aktuelle barnet, vil geografisk avstand være ett blant flere moment. Det er heller ikke slik at det er enklere å komme til alle deler av egen kommune enn det er å komme seg til nabokommuner. Dessuten kan plassering i familie/nettverk noen ganger bety større avstander. Hvilke momenter som skal vurderes og vektes mot hverandre må ta utgangspunkt i barnets beste, og hører hjemme i faglige anbefalinger og retningslinjer.

Erfaringer fra alle tjenesteområdene Helsetilsynet har ansvar for viser at reglene om taushetsplikt og opplysningsplikt kan være vanskelige å forstå for tjenesteutøvere. Vi støtter derfor forslagene om en gjennomgang av regelverket og en sikring av at studenter i relevante utdanninger tilegner seg kunnskap om disse reglene.

Kap. 7 Oppfølging og tiltak når barn bor i fosterhjem

I Helsetilsynets LOT 2013 og 2014 om oppfølgingen av barn i fosterhjem ble det avdekket lovbrudd i tre av fire barneverntjenester som det ble ført tilsyn med. Det sviktet på mange og sentrale områder i fosterhjemsarbeidet:

• Barneverntjenesten gjennomførte ikke tilstrekkelig antall besøk i fosterhjemmet
• Barnet ble ikke informert og gitt anledning til å uttale seg i det grad de har rett til
• Fosterforeldrene fikk ikke nødvendig råd og veiledning i arbeidet med barnet
• Det var store mangler i barneverntjenestens skriftliggjøring av sine vurderinger av situasjonen og grunnlaget for beslutningene
• Internkontrollen hadde også store mangler, både i planleggingen og ikke minst i kontrollen og korrigeringen av praksis

NOUen inneholder mange og viktige forslag for å få til en bedre fosterhjemsomsorg. Flere av forslagene forutsetter robuste fagmiljøer. Ut fra våre tidligere tilsynserfaringer og det faktum at regionsreformen bare delvis har medført etablering av større kommuner, er Helsetilsynet bekymret for om alle kommunene vil makte å innfri forventninger og krav om bl.a. tilgjengelighet og spisskompetanse på arbeidet med fosterhjemmene.

NOUen understreker også at barnevernets tiltak og oppfølging må være differensiert for å kunne møte de konkrete behovene barn, foreldre og fosterfamiliene har. Dette er en naturlig del av et forsvarlig barnevernsarbeid. Dette gjelder også om fosterhjemmene er i barnets slekt eller nettverk, eventuelt om det skal være besøks- og avlastningsordninger i slekt/nettverk. Det å har oversikt over tilgjengelige tiltak og at tiltak skal evalueres hører også med i forsvarlig barnevernsarbeid allerede. Det samme gjelder å utvikle planer for eventuelle krisesituasjoner som måtte oppstå.

Helsetilsynet støtter forslaget om at det skal utarbeides faglige standarder for forsvarlig oppfølging og tilsyn med fosterhjem. Vi støtter også at det skal utarbeides konkrete planer for innholdet i oppfølgingen og at barneverntjenesten må dokumentere vurderingene og arbeidet sitt. Om planen for oppfølging skal være en del av fosterhjemsavtalen, er vi imidlertid mer spørrende til. Å ta dette inn i fosterhjemsavtalen, vil gi mindre fleksibilitet i de tilfellene der oppfølgingen må justeres raskt og/eller ofte.

Helsetilsynet mener det er viktig at barneverntjenesten som har omsorgen for barnet, har jevnlig kontakt med barnet og fosterfamilien. Tilsynserfaringene fra Landsomfattende tilsyn (LOT) 2013-14 viste at mange barn og fosterfamilier ikke fikk tilstrekkelig oppfølging og besøk.  En jevnlig kontakt med fosterhjemmet og barnet kan hindre at mindre vansker og utfordringer vokser seg unødvendig store. Helsetilsynet vil derfor fraråde å fjerne kravet om minimumsantall for oppfølgingsbesøk i fosterhjemmet. 

Videre kan forslagene om å utvikle og etablere oppfølgingsprogram for foreldre, utvikling av nasjonalt kvalitetssystem i barnevernet og forskning på fosterhjemsområdet være formålstjenlige tiltak som vi vil støtte.

Kap. 8 Økonomiske rammebetingelser og kap. 9 Trygd, pensjon og skatt

Utvalget har redegjort for hvordan økonomiske rammebetingelser og andre tjenester i kommunen kan bidra til en helhetlig støtte til barnet og fosterfamilien og har flere forslag til ordninger for å sikre at de økonomiske rammebetingelse i større grad er forutsigbare for fosterforeldrene og bidrar til ivaretagelsen av barnets beste. Helsetilsynet er positivt til at regelverket endres med tanke på dette formålet. En av de største utfordringene når det gjelder fosterhjemsordningen i dag er manglende rekruttering. Helsetilsynet er derfor opptatt av at rammebetingelsene må ikke utformes slik at de hindrer rekruttering av fosterhjem.

Utvalget har foreslått en ny kommunal stønadsordning for ordinære fosterhjem som fastsettes og reguleres i lov og forskrift. Helsetilsynet vil som ovenfor trekke frem at mangelen på fosterhjem i dag er den største utfordringene. Vi savner derfor en utredningen av hvordan endringen av rammevilkårene vil innvirke på fremtidig rekruttering. Vi mener at eventuell fastsettingen av for eksempel veiledende satser med fordel kan fastsettes i et rundskriv, da dette vil være lettere å justere løpende. Vi kan nevne at retten til økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven er regulert i lov, mens det samtidig fastsettes veiledende statlig satser for stønaden i rundskriv årlig.

Helsetilsynet støtter at det innføres rett til inntektskompensasjon ved permisjon den første tiden etter at barnet har flyttet inn, vi mener imidlertid at varigheten av denne bør avgjøres på bakgrunn av en konkret vurdering av barnets behov og alder, og ikke bare differensieres på bakgrunn av alder, som foreslått.

Kap. 10 Rammer for saksbehandling i fosterhjemsforhold – fosterhjemsavtalen

Utvalget har drøftet om fosterforeldrene bør få større partsrettigheter i forbindelse med barnevernssaker, om fosterforeldre skal ha rett til å klage over vedtak om å flytte barnet, om barneverntjenesten skal ha plikt til å samarbeide med fosterhjemmet og innholdet i fosterhjemsavtalen og et konfliktløsningsorgan for fosterforeldre.

Når det gjelder spørsmålet om regelverket bør endres slik at fosterforeldre i større grad tilkjennes partsrettigheter, vil Helsetilsynet gi sin uttalelse til dette spørsmålet i forbindelse med høringen til ny barnevernlov.

Utvalget har kommet til at det ikke bør innføres en automatisk klagerett for fosterforeldre i saker om flytting etter barnevernloven § 4-17. Helsetilsynet er enig i utvalgets argumentasjon om at barnet kan ha ulik tilknytning til fosterhjemmet og at ikke alle fosterforeldre bør ha klagerett, men at dette bør gjøres på bakgrunn av en konkret vurdering av fosterforeldrenes tilknytning til barnet, noe dagens regelverk ivaretar. Vi støtter derfor forslaget om å ikke innføre en automatisk klagerett for fosterforeldre på flyttevedtak etter barnevernloven § 4-17.  

Når det gjelder spørsmålet om fosterforeldres rett til å uttale seg ved flytting av barn fra fosterhjemmet, foreslår utvalget å lovfeste en uttalerett for fosterforeldre i saker om flytting etter barnevernloven § 4-17. Helsetilsynet er enig i utvalget om at dette vil styrke fosterforeldres rettsikkerhet i forbindelse med disse sakene. Etter Helsetilsynets vurdering vil en lovfestet rett til å uttale seg for fosterforeldre kunne bidra til løfte viktigheten av å innhente og dokumentere tilstrekkelige uttalelser fra fosterforeldrene. Fosterforeldre bør som regel høres i slike saker og vil ofte ha viktig informasjon om barnets omsorgssituasjon.

Helsetilsynet ser at det er pekt på fylkesmennene som aktuelt organ for å ivareta konfliktløsningsfunksjonen som utvalget skisserer. Helsetilsynet er ikke enig i at fylkesmannen er et aktuelt organ for å ivareta konfliktløsningsfunksjonen. Etter vår vurdering vil andre organer kunne ivareta denne rollen, som for eksempel konfliktrådene. Vi vil peke på at fylkesmannsembetene nylig har vært igjennom omfattende omorganiseringer som følge av regionreformen. Hvor mange saker og hvor mye kapasitet rollen som konfliktløsningsorgan vil kreve, vil være en ukjent størrelse og være vanskelig å beregne med nyetablerte og endrede embeter.

Helsetilsynet mener at rollen som tilsyns- og klageorgan vil være krevende å forene med rollen som konfliktløser. Rollene er ulike: Å føre tilsyn er å føre kontroll med om barneverntjenesten har overholdt sine lovpålagte plikter, mens man i en meglerrolle skal forsøke å få to parter til å være enige uten å ta standpunkt selv. Som tilsyn- og klagemyndighet er det viktig at fylkesmannen er uavhengig. I de tilfellene fylkesmannen er involvert i barnevernssaker som tilsyns- eller klagemyndighet, samtidig som den er konfliktsløser, vil det også kunne reise habilitetsspørsmål.

Med hilsen

Jan Fredrik Andresen
direktør

Berit Roll Elgsaas
Seniorrådgiver

Brevet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift

Saksbehandlere: Berit Roll Elgsaas og Marita Heimstad

[1] Kilde: direktør Mari Trommald på Bufdirs frokostseminar 14.12.2017