Høringsuttalelse fra Statens helsetilsyn – ny forskrift om miljø og helse i barnehager, skoler og skolefritidsordninger

Statens helsetilsyn viser til høringsbrev av 27. september 2019, hvor Helse- og omsorgsdepartementet foreslår å erstatte dagens forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. med ny forskrift om miljø og helse i barnehager, skoler og skolefritidsordninger. Høringsfrist er 30. desember 2019.

Statens helsetilsyn støtter i hovedsak forslagene til endringer. Det er positivt at kravene til barns miljø presiseres og skjerpes på flere punkter, at virkeområdet er foreslått noe utvidet ved at også skolefritidsordninger og leksehjelpsordninger omfattes, og at det for øvrig er foreslått flere endringer for å hindre dobbeltregulering og bidra til harmonisering med sektorregelverket. Vi støtter også forslaget om å erstatte dagens godkjenningsordning med oppstartsgodkjenning og krav om vedlikeholdsplan. Krav om vedlikeholdsplan vil trolig gi et godt utgangspunkt for tilsynsmyndighetens oppfølging, ettersom manglede oppfølging av planlagt vedlikehold over tid kan være en indikasjon på økende risiko. Vi har likevel noen kommentarer til enkelte deler av den foreslåtte nye forskriften.

Vi ser, som Helse- og omsorgsdepartementet, at gode grunner kan tilsi at ansvaret for etterlevelse av kravene i forskriften, inkludert kravene om internkontroll, legges til den ansvarlige for virksomheten etter barnehageloven, opplæringsloven og friskoleloven. Det kunne med fordel kommet klarere frem hvem som har ansvar for at kravene i forskriften følges for skolefritidsordninger og leksehjelpordninger som drives i sammenheng med skolevirksomhet.

Det er positivt at Helse- og omsorgsdepartementet har sett miljørettet helsevern- regelverket i sammenheng med andre regelverk med delvis overlappende krav til psykososialt og fysisk miljø. Ny forskrift vil bidra til harmonisering, hindre dobbeltregulering og tydeliggjøre ansvarsforhold. Statens helsetilsyn støtter derfor forslaget om at regulering av krav til det psykososiale miljøet flyttes til sektorlovgivningen.

Vi vurderer likevel at sammenhengen mellom de tilstøtende regelverkene ikke kommer tydelig nok frem av selve forskriftsteksten. Veiledningsmateriell til forskriften kan brukes for å utdype grenseflatene, men etter vårt syn burde det også fremgå klart av forskriften at den primært regulerer det fysiske miljøet og at mer konkret krav til psykososialt miljø i hovedsak vil reguleres av barnehageloven og opplæringsloven. Dette kan for eksempel ivaretas ved en henvisningsbestemmelse eller ved ytterligere presisering av hva forskriften regulerer.

Helse- og omsorgsdepartementet viser i høringsnotatet til at tilsyn er et egnet virkemiddel for å sikre regelverksetterlevelse. Statens helsetilsyn støtter dette, men fremhever at tilsyn bare er ett av flere virkemidler som kan bidra til at forskriften etterleves. Vi savner at det i forslaget til ny forskrift også tydeliggjøres at kommunen har ansvar for å gi råd og veiledning. God dialog mellom tilsynsmyndighet og tilsynsobjekt er avgjørende for å få til endring.

Helse- og omsorgsdepartementet foreslår å videreføre kommunalt tilsyn med at virksomhetene overholder kravene i forskriften. Det er en utfordring med dagens system at kommunen både er tilsynsmyndighet og skal sikre etterlevelse av krav etter forskriften, som ansvarlig for skoler og barnehager mv. Presiseringen i folkehelseloven om at uavhengighet og likebehandling i kommunens tilsyn skal dokumenteres særskilt, bidrar imidlertid til å motvirke rollekonflikten. Som Helse- og omsorgsdepartementet har påpekt, er det en sikkerhetsventil i at fylkesmannen har mulighet til å bruke tilsyn som virkemiddel dersom kommunens tilsyn ikke er uavhengig. Vi er også enig med Helse- og omsorgsdepartementet i at det er viktig å bevare miljøet og kompetansen i kommunene som nå er opparbeidet innen miljørettet helsevern. Vi støtter dermed forslaget om å videreføre ordningen med kommunalt tilsyn.

Vi støtter videre Helse- og omsorgsdepartementet i at det ikke burde settes spesifikke krav til tilsynsfrekvens og at prioritering av tilsynsvirksomhet skal skje ut fra en vurdering av helserisiko. Det ville føre til uhensiktsmessig ressursbruk, og begrense handlingsrommet til kommunen, å stille krav om en bestemt frekvens for tilsyn.

Det er likevel en utfordring at det er stor variasjon i hvor ofte kommunene fører tilsyn, slik også Helse- og omsorgsdepartementet har påpekt. I det landsomfattende tilsynet som gjennomføres i 2019, hvor fylkesmennene undersøker kommunens arbeid med tilsyn med miljørettet helsevern i skoler og barnehager, har vi blant annet sett at noen kommuner helt mangler en ordning for å føre tilsyn og at flere ikke fører tilsyn ut fra vurderinger av risiko. Kommunens utfordringer med kapasitet kan ikke løses gjennom lov- og forskriftsendringer alene. Samtidig kan tydelige krav til hva som kreves, bidra til at det som finnes av ressurser brukes mest mulig målrettet. Vi etterspør derfor at Helse- og omsorgsdepartementet presiserer hva som ligger i kravet til å prioritere ut fra helserisiko.

Slik vi ser det, innebærer prioritering ut fra helserisiko mer enn bare å beslutte hvor ofte kommunen skal føre tilsyn. Prioritering ut fra helserisiko skal styre hvilke temaer som skal undersøkes, hvilke virksomheter tilsynet skal fokusere på, hvilke tilsynsmetoder som er hensiktsmessige, osv. Både generell kunnskap om risiko og konkrete opplysninger om de enkelte virksomhetene, må inngå i kommunens vurderinger. Konsekvensene av et uforsvarlig fysisk miljø for barn og unges helse kan være alvorlige, og vurdering av helserisiko tilsier derfor at kommunen fører tilsyn med en viss regelmessighet og etter en tilsynsplan.

Et risikobasert tilsyn forutsetter videre at kommunen som tilsynsmyndighet har informasjon om forholdene i virksomhetene. Erfaringer fra det landsomfattende tilsynet med miljørettet helsevern i skoler og barnehager i 2019, er at informasjon om helserisiko for barn og elever i mange tilfeller ikke systematisk og løpende blir formidlet til kommunen som tilsynsmyndighet. Informasjon om risiko kan for eksempel befinne seg i teknisk etat i kommunen eller stoppe i den enkelte skole og barnehage.

Forslagene i ny forskrift om å utvide og presisere informasjonsplikten virksomheten har til barn, elever og foreldre (§ 16) og å tydeliggjøre at barn, elever og foreldre kan ta kontakt med tilsynsmyndigheten og få en enkeltsak vurdert der (§§ 19 og 20), vil kunne bidra til at kommunen som tilsynsmyndighet får informasjon. Det er også positivt at Helse- og omsorgsdepartementet foreslår å gi veiledning til hvordan samarbeid og informasjonsflyt internt i kommunen og med andre tilsynsmyndigheter kan gjøres for å oppnå et godt tilsyn. Vi etterspør likevel en presisering i forskriften av tilsynsmyndighetens plikt til å holde seg orientert om forholdene i virksomheten og virksomhetens tilsvarende plikt til å varsle tilsynsmyndigheten om forhold som kan ha negativ innvirkning på helsen.

Med hilsen

Heidi Merete Rudi e.f.                                                            Siri Sand Kaastad

ass. direktør                                                                            seniorrådgiver

Brevet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift 

Juridisk saksbehandler: seniorrådgiver Siri Sand Kaastad, tlf. 21 52 99 54
Helsefaglig saksbehandler: seniorrådgiver Øystein Andre Hveding, tlf. 21 52 99 21