Høringssvar – opplæring i norsk og vilkår for økonomisk stønad

Vi viser til Arbeids- og sosialdepartementets høringsnotat av 9. september 2019 om opplæring i norsk og vilkår for økonomisk stønad. Departementet foreslår å innføre en plikt for kommunen til å stille vilkår om norskopplæring for personer som har deltatt i introduksjonsprogrammet og som står uten arbeid grunnet manglende norsk- kunnskaper (norskopplæringsplikt). Det foreslås også at kommunen skal få en plikt til å vurdere å stille vilkår om norskopplæring for alle andre som ikke er selvhjulpne fordi de ikke kan norsk (vurderingsplikt).

Vi vil først gi en kort beskrivelse av våre erfaringer fra tilsyn og klagesaker. Deretter peker vi på noen utfordringer vi ser i høringsnotatet, før vi til slutt kommer med våre vurderinger av forslaget.

Erfaringer fra tilsyn og klagesaker

Fylkesmennene har ikke gjennomført landsomfattende tilsyn med kommuner knyttet til aktivitetsplikten, men har ført tilsyn hvor vilkår har vært tema. Erfaringer fra disse tilsynene viser at Nav-kontorene i liten grad følger reglene ved bruk av vilkår, eksempelvis at vilkår stilles uten en individuell vurdering.

I perioden 2017 frem til dags dato har fylkesmennene registrert at de har behandlet 212 klagesaker som omhandler vilkår etter sosialtjenesteloven §§ 20 og 20 a, hvor 16 % av vedtakene ble opphevet og 34 % av vedtakene ble endret helt eller delvis. Tallene indikerer at Nav-kontorene har utfordringer knyttet til forståelsen av dagens regelverk.

Vurdering av språknivå

Slik Helsetilsynet forstår høringsnotatet skal Nav-kontoret ved tildeling av økonomisk stønad foreta en konkret og individuell vurdering av om årsaken til at vedkommende står uten arbeid skyldes manglende norskkunnskaper. I høringsnotatet vises det til at Nav-kontoret må foreta en vurdering av personens språknivå.

En vurdering av språknivået krever særskilt kompetanse. I tillegg til å ha kompetanse til å vurdere språknivået, må de ansatte også ha kjennskap til hvilke språknivå som kreves for ulike yrkesgrupper og arbeidsoppgaver. Helsetilsynet savner en drøfting av om Nav-ansatte har den faglige kompetansen som trengs til å foreta disse vurderingene.

Det redegjøres ikke for hvordan selve vurderingen skal gjennomføres, eksempelvis om det skal utformes et felles materiell for karleggingen, som tester eller vurderingsskjemaer.

Helsetilsynet understreker viktigheten av at de ansatte har tilstrekkelig kompetanse og riktige verktøy til å utføre sine arbeidsoppgaver etter sosialtjenesteloven.

Vurderingsplikt og norskopplæringsplikt

I høringsnotatet differensieres det mellom vurderingsplikt og norskopplæringsplikt. Mens det skal stilles vilkår om norskopplæring for personer som har deltatt i introduksjonsprogrammet etter introduksjonsloven § 2, skal det vurderes om det skal stilles vilkår for resterende del av gruppen (det vil si de som ikke har deltatt i introduksjonsprogrammet) hvor manglende norskkunnskaper er barrieren for å bli uavhengig av økonomisk stønad.

Til tross for at bakgrunnen for begge kategoriene er den samme, at manglende norskkunnskaper hindrer deltakelse i arbeidslivet, gir ikke departementet en forklaring på hvorfor det gjøres et slikt skille. Det begrunnes heller ikke for hvorfor det kun er personer som har hatt rett og plikt til introduksjonsprogram etter introduksjonsloven § 2 som omfattes av norskopplæringsplikten, og ikke for de øvrige som kun har plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven § 17.

I redegjørelsen for vurderingsplikten vises det til noen momenter som skal vektlegges. Tilsvarende vurdering skal ikke tas ved personer som omfattes av norskopplærings- plikten, da det skal stilles vilkår om norskopplæring etter sosialtjenesteloven.

Helsetilsynet påpeker at også personer som omfattes av norskopplæringsplikten kan ha sammensatte behov som medfører at andre vilkår er mer egnet i første omgang. I slike tilfeller vil vilkår om norskopplæring ikke være hensiktsmessig.

Det presiseres at det ikke foreslås innholdsmessige endringer i unntaksregelen om tungtveiende grunner eller saksbehandlingen. Samtidig står det:

«[…] Likevel kan forholdene i den enkelte saken være slik at det foreligger tungtveiende grunner for å frita personen fra aktivitet knyttet til språk, mens vedkommende er i stand til å delta på annen type aktivitet etter den generelle aktivitetsplikten i sosialtjenesteloven § 20 a. […]»

I nåværende § 20 a er unntaket formulert slikt: «Det skal stilles vilkår om aktivitet for tildeling av økonomisk stønad til personer under 30 år, med mindre tungtveiende grunner taler mot det. […]». Unntaket om tungtveiende grunner knytter seg til selve plikten til å stille vilkår om aktivitet, og ikke type vilkår slik det står i høringsnotatet. Forslaget innebærer således en endring av dagens regelverk.

Departementet viser til brukermedvirkning ved henvisning til vurdering av hvilke språknivå en bruker kan ha behov for. Brukermedvirkning er ellers ikke nevnt i høringsnotatet. Ut fra dagens regelverk skal vilkår som utgangspunkt stilles i samarbeid med bruker. Ved å oppstille det som en plikt til å stille vilkår om norskopplæring i disse tilfellene, vil det forekomme flere tilfeller der vilkåret blir ensidig stilt. Helsetilsynet anser det som ikke hensiktsmessig å stille slikt vilkår til en motvillig bruker, tilsvarende som ved kvalifiseringsprogram og økonomisk rådgivning.

Nasjonalt introduksjonsregister (NIR)

I høringsnotatet gjøres det rede for hvordan kommunene skal kunne innhente informasjon om en bruker er i kategorien som omfattes av vurderingsplikt eller norskopplæringsplikt, ved tilgang til NIR. Helsetilsynet påpeker at NIR ikke er et rettighetsregister, og kan inneholde mangler. Sistnevnte utfordring påpekes i Kunnskapsdepartementets høringsnotat av 16. august 2019 om forslag til lov om integrering og forslag til endringer i lov om norsk statsborgerskap. Det kan således stilles spørsmål ved om NIR er riktig verktøy å bruke i dette arbeidet.

Økonomisk stønad - en midlertidig inntektssikring

Det presiseres i høringsnotatet at økonomisk stønad ikke er et kvalifiseringsløp slik som kvalifiseringsprogrammet, og at stønaden fortsatt skal være en midlertidig inntektssikring.

Uavhengig av språknivået til brukeren vil opplæring i norsk strekke seg over noe tid. Det vil oppstår tilfeller der brukeren av ulike grunner ikke mottar økonomisk stønad sammenhengende, men som likevel ikke kan anses å være økonomisk selvhjulpen.

Dette kan eksempelvis skyldes at søknad om økonomisk stønad blir levert for sent eller at brukeren mottar en engangsytelse. Helsetilsynet stiller spørsmål ved om hvordan Nav-kontorene skal håndtere slike tilfeller. Det vises til at igangsetting av aktiviteter for å bedre norskkunnskaper til en bruker vil være arbeidskrevende, og at målsetting om gode språkkunnskaper forutsetter kontinuitet i opplæringen.

Gjennomføring av norskopplæringen

Helsetilsynet savner en nærmere redegjørelse for hvordan selve norskopplæringen skal gjennomføres. I høringsnotatet står det kun at dette kan skje ved deltakelse i norsk- opplæring eller i andre typer aktiviteter som gjør at brukeren bedrer norsk- kunnskapene. Kommunene er ulike i størrelser og ressurser, noe som vil påvirke hvilke tilbud som finnes eller kan opprettes.

Helsetilsynet påpeker at det ikke kommer frem av høringsnotatet om det skal gjennomføres målinger underveis for å vurdere om språkferdighetene er på et slik nivå at språk ikke lenger er en hindring for å komme seg i arbeid.

Helsetilsynets vurdering og oppsummering

Gode norskkunnskaper er viktig for å kunne komme inn på arbeidsmarkedet. Helsetilsynet er positiv til at departementet ønsker tiltak som tar sikte på å fremme overgang til arbeid. Som beskrevet ovenfor ser vi imidlertid en del utfordringer og manglende klargjøringer knyttet forslaget. Erfaringer fra tilsyn viser behov for et klart regelverk, da det er vanskelig for brukere, Nav-kontor og tilsynsmyndigheten å vite hvilke krav som skal stilles og oppfylles med et uklart regelverk.

Helsetilsynet vurderer at dagens regelverk ikke er til hinder for å stille norskopplæring som vilkår ut fra en individuell vurdering. Ved å regulere det som norskopplærings- plikt og vurderingsplikt vil komplisere regelverket. Helsetilsynet stiller spørsmål ved om det er bedre å synliggjøre muligheten til å stille vilkår om norskopplæring der det anses som hensiktsmessig fremfor å regulere det som en plikt.

For personer som omfattes av rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram og/eller de ulike kategoriene for norskopplæring etter introduksjonsloven, er det viktig at kvaliteten på opplæringen styrkes slik at overgang til arbeid oppnås etter endt programperiode/opplæring. Forslaget om ny integreringslov vil kunne bidra til en slik styrking. Helsetilsynet understreker viktigheten av at ansvaret for å sørge for norskopplæring ikke forskyves til de sosiale tjenestene i Nav.

Med hilsen

Jan Fredrik Andresen
direktør

Agnethe Lurén
seniorrådgiver

Brevet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift

Saksbehandler: Agnethe Lurén, tlf. 21 52 99 07