Høringsuttalelse – Forslag til endringer i utlendingsloven og ny forskrift om statlig tilsyn med omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak

Departementet foreslår å lovfeste at statsforvalteren er tilsynsmyndighet og skal føre tilsyn med at omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak er i samsvar med kravene utlendingsloven og tilhørende forskrifter. Det foreslås også å lovfeste at Statens helsetilsyn skal ha det overordnede ansvaret for tilsynet.

Videre foreslås en ny forskrift med krav til innrettingen og gjennomføringen av tilsynet, tilsynsbesøk, rapportering, oppfølging, klageordning mv.

Statens helsetilsyn gir med dette våre kommentarer til høringsnotatet.

Generelt om tilsynsordningen

Statens helsetilsyn ser at det kan være gode grunner for å etablere en tilsynsordning for enslige mindreårige mellom 15 og 18 år som bor i asylmottak. Dette er en sårbar gruppe som har kommet til Norge uten foreldre eller andre omsorgspersoner, og mange av dem har fysiske og psykiske helseutfordringer. Videre ser vi også at det kan være grunner for at statsforvalteren skal utføre tilsynet med Statens helsetilsyn som overordnet myndighet. Dette er instanser som har lang erfaring med å være uavhengig tilsynsmyndighet.

Ved tilsyn er det grunnleggende at det er virksomhetene som har ansvaret for de tjenestene som ytes. Tilsynet skal undersøke hvordan ansvaret ivaretas og understøtte virksomhetens ansvar. Et virkningsfullt tilsyn forebygger svikt og avdekker når tjenestene ikke er gode og sikre nok, og fører til rask forbedring og varig endring.

Slik bidrar tilsyn til gode tjenester og er nyttig for befolkningen.

Statens helsetilsyn har merket seg at tilsynet med de enslige mindreårige som bor i asylmottak i svært stor grad er lagt opp som et individtilsyn og at det synes å være mindre adgang til å undersøke selve virksomheten som yter tjenestene og om virksomheten følger krav i lover og forskrifter slik at barna som bor der får den omsorgen de har krav på etter regelverket. Til sammenligning skal statsforvalterne ved tilsyn med barneverninstitusjonene undersøke om institusjonen styrer virksomheten slik at alle barn og unge bosatt på institusjonen får forsvarlig omsorg og behandling, jf. barnevernloven § 2-3 b tredje ledd og § 5-7 og forskrift om tilsyn med barn i barneverninstitusjoner for omsorg og behandling av 11. desember 2003 §§ 2, 7 og 9 Det samme gjelder sentre for foreldre og barn etter barnevernloven kapittel 5 og omsorgssentre for mindreårige etter kapittel 5A. Barn og unges erfaringer og opplevelser er sentralt i tilsynet.

Statens helsetilsyn påpeker at for at et tilsyn skal bli virkningsfullt, bør det være adgang til å føre tilsyn også med selve virksomheten, eller i alle fall sentrale deler av den som har betydning for tilbudet barna gis. Statens helsetilsyn er i denne sammenheng usikre på om det foreligger krav til at mottakene skal ha en systematisk internkontroll som sikrer at praksisen er i tråd med regelverket. Dersom det ikke foreligger slike krav til internkontroll, mener vi at det bør innføres.

Normgrunnlaget det skal føres tilsyn med må tydeliggjøres

Kravene til den omsorgen som skal gis til enslige mindreårige som bor i asylmottak er nærmere regulert i egen forskrift om omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak. Denne har allerede trådt i kraft.

Det er Statens helsetilsyns vurdering at innholdet i forskriften om omsorg for enslige mindreårige må utdypes ytterligere for å gis et tydeligere innhold.

Statens helsetilsyn har ved tidligere anledninger spilt inn at dersom et forsvarlighetskrav skal gi anvisning på en rettslig standard, må det foreligge et normgrunnlag utenfor loven som man kan fylle kravet med. Det foreligger, så vidt Statens helsetilsyn kjenner til, lite faglig veiledning og andre «normer utenfor loven» som kan bidra til å bestemme innholdet i forsvarlighetskravet til asylmottak. Vi har tidligere spilt inn at normen må beskrives i en tilstrekkelig tung rettskilde, minimum ved at det presiseres i et rundskriv med lovfortolkninger. Når krav om forsvarlige tjenester kan brukes i helselovgivningen eller barnevernslovgivningen, er det nettopp fordi det finnes en klar omforent faglig enighet i tjenestene om hva som er forsvarlig praksis, samt en lang rekke rundskriv og lovfortolkninger fra direktoratene som presiserer innholdet i begrepet.

Den aktuelle forskriften har som formål å gi enslige mindreårige som bor i asylmottak «forsvarlig omsorg» under oppholdet jf. § 1. I forskriftens § 2 gis hva som ligger i «forsvarlig omsorg» et innhold ved en nærmere presisering av hva som blant annet skal omfattes av begrepet.

Statens helsetilsyn oppfatter den aktuelle forskriften dithen at det ikke lenger er snakk om et forsvarlighetskrav som en rettslig standard, men at det heller foretas en detaljregulering i hva som skal ligge i forsvarlig omsorg på området i forskriften.

Statens helsetilsyn vurderer dette i utgangspunktet som en kurant måte å fylle forsvarlighetskravet på, all den tid det ikke finnes et normativt grunnlag utenfor loven.

Generelt mener vi likevel at forskriften slik den ser ut i dag inneholder opptil flere bestemmelser som gir anvisninger på et relativt stort skjønnsrom som vil gjøre det problematisk å fastslå terskelen for når bestemmelsene i forskriften er brutt. Dette gjelder ikke bare § 1 og 2 som regulerer hva som skal ligge i forsvarlig omsorg som sådan, men for eksempel også bestemmelser om bemanning og kompetanse (§ 7), utforming av asylmottaket (§ 8) og oppfølgning (§ 9). Hva som kreves for at omsorgstilbudet skal være godt nok må fremstå som klart både av hensyn til virksomhetene som skal utøve omsorgen og tilsynet som skal kunne kontrollere omsorgen som gis. For at innholdet i kravene skal være forutsigbart og tydelig å forholde seg til, bør det derfor fortsatt presiseres og få autoritativ tyngde i et rundskriv hvor det knyttes kommentarer til de enkelte bestemmelsene. Etter vår vurdering bør et slikt rundskriv forfattes av Justis- og beredskapsdepartementet (JD) og ikke Utlendingsdirektoratet (UDI), da sistnevnte har en dobbeltrolle som kontraktspart på området.

Statens helsetilsyn stiller videre spørsmål ved om forskriften burde ha inneholdt en eksplisitt bestemmelse vedrørende bruk av tvang. Som utgangspunktet vil det være forbud mot bruk av tvang uten lovhjemmel. Statens helsetilsyn vurderer det likevel som sannsynlig at det vil kunne bli behov for en mer eksplisitt regulering av tvangsbruk på området. Etter vår vurdering bør det i alle fall gjøres en vurdering av om det bør presiseres hva slags form for grensesetting som kan gjøres i medhold av omsorgsansvaret. Vi mener også at det bør presiseres hva som ligger i forskriftens § 3 om vern av integritet.

Statsforvalteren som tilsynsmyndighet

I høringsnotatet fremgår det at departementet benytter betegnelsen statsforvalteren og at det med dette menes det embetet som enhver tid har i oppgave å føre tilsynet, enten dette er ett eller flere embeter. Det vises til at antallet asylmottak der det bor enslige mindreårige kan variere over tid slik at det i perioder kan være hensiktsmessig at tilsynsoppgaven fordeles på flere embeter. I dagens situasjon ser departementet det som mest hensiktsmessig at oppgaven gis til ett embete.

Statens helsetilsyn stiller spørsmål ved om formuleringene i forslaget til ny forskrift om statlig tilsyn er tydelige nok når det gjelder hvilket statsforvalterembete som skal føre tilsynet eller om det bør presiseres ytterligere. Vi ser at det ved dagens forhold kan være en fordel å legge tilsynsoppgaven til ett embete slik at det vil opparbeides en viss mengdetrening på denne formen for tilsyn og god kompetanse på det.

Samtidig vil det ved en økning av antall barn kunne bli en stor geografisk spredning i aktuelle asylmottak å føre tilsyn med. Statens helsetilsyn mener det enten bør tas eksplisitt inn i forskriften hvordan man skal regulere tilsynsoppgaven ved en slik situasjon, alternativt at det fremgår av forskriften at myndigheten til å avgjøre hvilket embete som til enhver tid skal ha tilsynsoppgaven, legges til Statens helsetilsyn som overordnet tilsynsmyndighet.

Et risikobasert tilsyn

Statens helsetilsyn støtter at statsforvalteren skal føre tilsyn med omsorgen til de mindreårige som bor i asylmottak etter en risikobasert tilnærming. Tilsyn på bakgrunn av risiko forutsetter likevel at statsforvalteren i sin prioritering, planlegging og gjennomføring av tilsyn må sikre seg oppdatert informasjon om det enkelte mottak og barna som bor der.

I denne sammenheng vil klager på innkvarteringstilbudet være av stor betydning og Statens helsetilsyn er uenig i at UDI skal være klageinstans ved slike klager slik som foreslås i høringsnotatet, se også punkt under om klage. Slike klager bør etter vår vurdering heller behandles av statsforvalteren på tilsvarende måte som det gjøres på barnevernområdet, da det er svært nær sammenheng mellom slike klager og det å gjøre risikovurderinger for tilsyn. Det vil i tillegg være unødig tids- og arbeidskrevende hvis statsforvalteren må innhente klagene fra UDI som ledd i sin risikovurdering.

Den foreslåtte tilsynsordningen fremstår i stor grad som en forlengelse av statsforvalterens tilsyn med enslige mindreårige under 15 år i omsorgssentre, og vil etter all sannsynlighet bli lagt til barnevernsavdelingen/-seksjonen i embetene.

Statens helsetilsyn påpeker at en risikobasert tilnærming forutsetter at statsforvalterne har tilstrekkelig med å ressurser til å kunne gjøre de løpende risiko- og sårbarhetsvurderingene som kreves. For at et risikobasert tilsyn skal fungere godt må tilsynsprosessen være en dynamisk prosess, hvor det fortløpende vurderes om endrede omstendigheter eller ny informasjon gjør at prioriteringer og valg av framgangsmåte må revurderes. Dette krever ressurser og Statens helsetilsyn påpeker at man må unngå å komme i en situasjon der statsforvalteren på grunn av ressursmangel blir tvunget til å prioritere andre lovpålagte tilsynsoppgaver på barnevernsområdet på bekostning av tilsynet med de enslige mindreårige i asylmottak. Det er i tillegg en kjensgjerning at mange embeter, deriblant Statsforvalteren i Oslo og Viken som utpeker seg å være det aktuelle embetet å legge til denne tilsynsoppgaven til per nå, allerede strever med å innfri oppgaver som for eksempel tilsynet med barneverninstitusjonene hvor det foreligger et lovpålagt volumkrav. Barn som bor på barneverninstitusjon er også en sårbar gruppe som det er knyttet stor grad av bekymring til. Det må unngås at man kommer i en situasjon hvor tilsynet med barna på barnevernsinstitusjon og tilsynet med de enslige mindreårige på asylmottak går på bekostning av hverandre slik at ingen av dem blir gjort godt nok på grunn av for få tilførte ressurser.

Departementet uttaler ellers i høringsnotatet at det ikke foreslås å gi føringer om valg av tilsynsmetode i forskriften. Etter Statens helsetilsyn syn gjør man likevel nettopp det med en relativt detaljert forskrift om hvordan tilsynsbesøket skal utføres.

Departementet synes å ha hentet en viss inspirasjon fra den tilsvarende forskriften som gjelder for tilsyn med barneverninstitusjonene som for øvrig er under revisjon. I et risikobasert tilsyn ligger det blant annet at valg av mest hensiktsmessig metode og gjennomføring er opp til statsforvalteren, likevel selvfølgelig slik at statsforvalteren må kunne begrunne sine vurderinger og beslutninger. Etter Statens helsetilsyns syn bør det vurderes hva slags detaljeringsnivå selve forskriften bør ligge på og hva som heller kan gå inn i veiledende materiale. Det synes for eksempel unødvendig at det skal fremgå av selve forskriften at tilsynsbesøket kan avsluttes med et møte. Vi mener likevel det bør inntas i forskriften at statsforvalteren skal benytte seg av kvalifisert tolk når det er behov for dette.

Pålegg

Statens helsetilsyn er tilfreds med at det nå fremgår av forskriften at pålegg kan rettes både til asylmottaket ved driftsoperatøren og Utlendingsdirektoratet. Ellers foreslår vi at det inntas eksplisitt i bestemmelsen om pålegg at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak gjelder.

Klager

Som nevnt over foreslås klager på innkvarteringstilbudet å skulle behandles av UDI, selv om det etableres en statlig tilsynsordning. Det heter imidlertid at klagene kan «inngå i statsforvalterens risiko- og sårbarhetsvurdering av behovet for å åpne tilsyn ved det asylmottaket klagen retter seg mot. Statsforvalteren bør derfor jevnlig orienteres om klager Utlendingsdirektoratet har mottatt og om utfallet av klagesaksbehandlingen.»

Statens helsetilsyn er som nevnt uenig i at UDI skal være klageinstans ved slike klager og mener at slike klager heller bør behandles av statsforvalteren på tilsvarende måte som det gjøres på barnevernområdet jf. over, da slike klager er av stor betydning for å gjøre risikovurderinger, samt at å måtte innhente dem fortløpende vil være uforholdsmessig tids- og arbeidskrevende for statsforvalteren.

Også hensynet til rettsikkerheten til de enslige mindreårige taler for at statsforvalterne bør behandle klager på oppholdet. Det vil skape større grad av tillit og legitimitet for den enslige mindreårige å ha mulighet til å henvende seg til en uavhengig instans som ikke behandler asylsøknaden deres, dersom de opplever mangler i omsorgstilbudet.

Tildeling av plass i asylmottak er enkeltvedtak i forvaltningsrettslig forstand. Statens helsetilsyn antar likevel at det på dette området, i likhet med på barnevernsområdet, vil komme klager og henvendelser som ikke gjelder enkeltvedtak. På barnevernsområdet mottar statsforvalteren mange slike klager/henvendelser som både kan være vesensforskjellig og av ulik alvorlighetsgrad. For barneverninstitusjonene har man en egen bestemmelse om behandling av slike klager i forskrift om tilsyn med barn i barneverninstitusjoner for omsorg og behandling. Ut ifra et likehetsperspektiv for brukerne og for å gi god sammenheng i regelverket, mener Statens helsetilsyn at også denne formen for klager/henvendelser bør behandles av statsforvalteren for de enslige mindreårige i asylmottak.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Statens helsetilsyn har ved tidligere anledninger og under punktet om at tilsynet skal være risikobasert tatt til orde for at innføring av ordningen ikke må gå på bekostning av andre lovpålagte oppgaver hos verken Statens helsetilsyn eller statsforvalteren.

Som det også fremgår av høringsnotatet understreker vi at ordningen vil innebære to årsverk hos Statens helsetilsyn som overordnet tilsynsmyndighet, og vi forutsetter at dette vil fullfinansieres med friske midler.

Når det gjelde statsforvalteren legges det i høringsnotatet stor vekt på embetenes evne til å omdisponere ressurser slik at det er mindre sannsynlig at en nedgang vil føre til nedmanning i embetene. Statens helsetilsyn vil trekke frem at antallet asylsøkere til Europa og Norge fra 2016 har vært rekordlavt, slik at det heller enn at det skal bli snakk om færre asylsøkere til Norge, vil ha formodningen for seg at det kan bli flere. Samtidig har statsforvalterene allerede utfordringer med å ivareta sine tilsynsoppgaver på barnevernområdet, inkludert å utføre lovpålagte tilsyn med barneverninstitusjonene. Dersom den nye ordningen ikke fullfinansieres med friske midler for statsforvalterens del, vil statsforvalteren få en umulig og uakseptabel prioritering mellom sine tilsynsoppgaver som alle gjelder tilsyn med svært sårbare grupper i samfunnet. At ordningene med tilsyn med barn i barnevernet og enslige barn som bor på asylmottak skal gå på bekostning av hverandre, kan neppe være intensjonen med å innføre sistnevnte tilsynsordning. Ettersom behovet for ressurser knyttet til den nye tilsynsordningen vil variere, stiller Statens helsetilsyn spørsmål ved om en mulig løsning kunne vært finansiering på samme måte som UDI finansieres i perioder med økt asyltilstrømming. Dette er en kjent finansieringsmåte innen området og sikrer forutsigbarhet.

Etter Statens helsetilsyn vurdering er den nye tilsynsordningen nødt til å innebære en grunnfinansiering av minimum to årsverk for også statsforvalternes del. I tillegg bør det gis mulighet for en belastningsfullmakt ved stor økning i asyltilstrømningen. Den nye ordningen vil innebære et løpende arbeid med risiko som vil omfatte å ha oversikt over beboere og mottak, samt planlegging, gjennomføring og oppfølging av tilsyn. Ordningen vil også innebære et behov for opparbeiding av kompetanse og fagutvikling på det aktuelle tilsynsområdet.

Med hilsen

Jan Fredrik Andresen
direktør

Ane Bierge
seniorrådgiver

Brevet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift

Saksbehandler: Ane Bierge, tlf. 21 52 99 39