Høringssvar fra Statens helsetilsyn - NOU 2020:17 "Varslede drap?" Partnerdrapsutvalgets utredning

Statens helsetilsyn (Helsetilsynet) viser til Justis- og beredskapsdepartementets oversendelse av NOU 2020:17 «Varslede drap?» på høring den 22. februar 2021.

Helsetilsynet har enkelte kommentarer til utredningen.

Generelle merknader

Helsetilsynet støtter mange av anbefalingene utvalget kommer med, men vil også bemerke at mange av dem er overordnede og at det vil kunne medføre utfordringer når de skal konkretiseres, siden de ulike fagfeltene har forskjellige mandat, oppdrag og lovverk å operere ut fra. Helsetilsynet vil fremheve at det er spesielt viktig å ha fokus på barn som lever i voldsutsatte familier. Å sikre barn nødvendig beskyttelse og forsvarlig omsorg bør være et viktig formål i det forebyggende arbeidet mot partnervold og partnerdrap.

Begrepene tilsyn og tilsynsmyndighet brukes flere steder i rapporten uten at det er nærmere definert hva som menes. Statsforvalteren utfører tilsyn med sektorlovgivningen på ulike områder, og vårt høringssvar er basert på vår rolle som faglig overordnet tilsynsmyndighet med helse-, barnevern- og sosialtjenesten. Vi vil understreke at tilsyn skal bidra til å styrke sikkerheten og kvaliteten i tjenestene, og at befolkningen har tillit til tjenestene. Kontroll med at tjenestene overholder kravene i lovgivningen er ikke et mål i seg selv, men et virkemiddel for å oppnå formålet med tilsynet.

Utvalget har som en generell anbefaling i pkt. 16.1 pekt på at tilsynsmyndigheter må prioritere tilsyn med relevante tjenesters arbeid med å forebygge partnervold og partnerdrap. Helsetilsynet er enig med utvalget i viktigheten av å føre tilsyn med forebyggende tjenester, og at tilsynet har den nødvendige kompetansen på temaer som inngår i det forebyggende arbeidet. Tilsyn er et sentralt virkemiddel for å bidra til forsvarlige tjenester, gjennom å kunne avdekke feil og mangler og følge opp tjenestenes retting av forholdene. Det vil imidlertid alltid være tjenestens ansvar å sikre tilstrekkelig kvalitet og sikkerhet i det forebyggende arbeidet. Helsetilsynet støtter derfor utvalgets anbefaling knyttet til en tydeliggjøring av ledelsesansvaret i tjenestene. Tilsynet vil til enhver tid måtte prioritere sine ressurser dit risikoen for svikt er størst, der konsekvensene av svikt for fremtidige brukere er mest alvorlige og der innsats fra tilsynsmyndigheten er mest påkrevd.

Utvalget har foreslått en dreining i fra anbefalinger til lovfestede plikter, i utredningens pkt. 16.2. Utvalget mener en større grad av lovfesting vil kunne gjøre kravene til det forebyggende arbeidet tydeligere. Utvalget mener det også vil bidra til at det forebyggende arbeidet gis større legitimitet, og at det for den enkelte ansatte blir enklere å ta til orde for at oppgaver knyttet til forebygging må prioriteres internt.

Helsetilsynet er enig i at dersom retningslinjer for arbeidet lovfestes vil det kunne bidra til å tydeliggjøre tjenestenes ansvar. Det er imidlertid grunn til å påpeke at regelverkets rolle og funksjon skal være et uttrykk for samfunnets krav til tjenestene på vegne av brukerne – ikke for å styrke enkeltansattes argumenter i en diskusjon om prioriteringer slik utvalget viser til. Vi ønsker også å bemerke at en lovfesting vil kreve at det avsettes ressurser til implementering og at det er vel så viktig å arbeide for at gjeldende regler og retningslinjer følges. Vi vil også understreke at mer detaljerte lovkrav på området ikke i seg selv er en garanti for at tjenestene vil stå bedre rustet til å forebygge partnervold og partnerdrap. Når det utvikles nye regler og anbefalinger mener Helsetilsynet det er viktig at disse er godt tilpasset de enkelte tjenestenes behov. I vurderingen av om det er behov for regelendringer må det lyttes til praksisfeltet. Det er viktig at formalkrav ikke går på bekostning av gode faglige vurderinger, som tross alt er avgjørende for at brukere skal få den hjelpen de trenger.

Barneverntjenesten

Helsetilsynet støtter at ansatte i barnevernet må sikres tilstrekkelig kompetanse på vold i nære relasjoner. Barneverntjenesten vil ofte stå i en posisjon hvor man kan avdekke og forebygge vold i nære relasjoner og eventuelle partnerdrap. Vold i nære relasjoner utgjør en betydelig andel saker i barnevernet, samtidig viser våre tilsynserfaringer at barnevernet ikke nødvendiggivs har de rette tiltakene å tilby disse familiene. Det er behov for at det utvikles mer målrettede og kunnskapsbaserte hjelpetiltak rettet inn mot familier hvor det utøves vold mot barn eller partner slik at familiene får den hjelpen de er i behov av. Helsetilsynets rapport etter gjennomgang av 106 barnevernssaker ¹ viste at det var mangler knyttet til både medvirkning, planlegging, gjennomføring og evaluering av igangsatte hjelpetiltak.

Helse- og omsorgstjenesten

Helsetilsynet har følgende vurderinger av de anbefalte tiltakene som omhandler helse- og omsorgstjenesten.

17.2.1  – Kompetanseløft i helsetjenesten

Helsetilsynet støtter at helsepersonell tilbys en økt kompetanse på vold i nære relasjoner generelt og partnerdrap spesielt, gjennom de enkelte grupper av helsepersonell sine etterutdanninger og kurs. Likevel vurderer vi at det er særlig knyttet til helsepersonell sine grunnutdanninger det er mest sentralt å tilføre kompetanse både på vold i nære relasjoner generelt og forståelse av partnerdrap spesielt (jf. utvalgets forslag til tiltak i 16.8.1).

Etterutdanningskurs bør være særlig tilpasset den enkelte yrkesgruppes oppgaver, tjenesteområder og faglige forutsetninger, og bør i tillegg til ønsket om søkelys på risikovurderinger og risikohåndtering ved vold i nære relasjoner gi en tilstrekkelig kompetanse på temaet vold i nære relasjoner og hvordan avdekke dette i sin helhet. Selv om det spesifikke søkelyset på risikovurderinger og risikohåndtering er et naturlig fokus for utvalget, er det etter vår vurdering ønskelig med et omfattende kompetanseløft på alle sider ved temaet vold i nære relasjoner for helsepersonell.

Vi ønsker likevel å påpeke at det for tiden etter lov om helsepersonell er 29 ulike typer autoriserte helsepersonell, og dette er helsepersonell med svært ulike utdanninger, arbeidssteder og oppgaver. Vi vurderer det derfor ikke som hensiktsmessig eller formålstjenlig at slike kurs blir pålagt som en plikt å gjennomføre.

17.2.2 – Plikt til å utrede og å risikovurdere i saker om vold i nære relasjoner

Statens helsetilsyn stiller seg ikke bak utvalgets forslag om tiltak der helsepersonell bør pålegges en lovfestet plikt til å utrede vold i nære relasjoner der det foreligger mistanke om slik vold, eller at helsepersonell bør pålegges en lovfestet plikt til å gjennomføre en faglig og skriftlig risikovurdering der det foreligger kunnskap om vold i nære relasjoner. En naturlig forankring av ansvaret og vurdering av behovet for å gjennomføre risikovurderinger bør tilligge det enkelte sted og virksomhet der voldsutsatte eller voldsutøvere er i kontakt med

Vi vil igjen vise til allerede omtalte utfordringer ved et mangfold av typer helsepersonell, arbeidssteder og konkrete arbeidsoppgaver, men også helsepersonellets ulike faglige forutsetninger for håndtering av en «dokumentert og systematisk risikovurdering ved hjelp av risikovurderingsverktøy» som utvalget omtaler det når det gjelder gjennomgangen av de aktuelle partnerdrapene.

Videre er det vår vurdering at begrepsbruken «plikt til å utrede» sammen med «en faglig og skriftlig risikovurdering» i seg selv utgjør konkrete utfordringer. Utvalget selv peker på at flere retningslinjer og veiledere allerede inneholder anbefalinger om kartlegging av voldsutsatthet ved mistanke om vold eller som en rutine i noen bestemte situasjoner. Mange som kommer i befatning med vold i nære relasjoner, ikke bare helsepersonell, kan kjenne på en usikkerhet knyttet til egen kompetanse om dette temaet. En slik usikkerhet kan påvirke terskelen for eksempelvis systematisk utspørring om voldserfaringer, spørsmål om voldserfaringer ved indikasjon, eller oppfølging av avdekkede voldserfaringer. En innføring av en «plikt» eller et krav om en gjennomført «faglig og skriftlig risikovurdering» eller «utredning» kan ha en uhensiktsmessig og uønsket effekt ved å heve terskelen for slik utspørring eller kartlegging av slike erfaringer. Det er vel dokumentert at mange mennesker ikke forteller om sine erfaringer med å bli utsatte for vold, utøve vold eller være vitne til vold så fremst de ikke blir direkte spurt om slike erfaringer. I tillegg er det viktig for den enkelte å kunne forvente at det oppleves trygt og sanksjonsfritt å dele egne voldserfaringer.

Vi anser det som i større grad formålstjenlig å motivere til og informere helsepersonell om fordelene ved slik kartlegging og undersøkelse av voldserfaringer enn at dette innføres som en konkret plikt med tilhørende krav om skriftlig systematisk risikovurdering.

Det er vår vurdering at å systematisk tilføre helsepersonell kompetanse om vold i nære relasjoner i grunn- og etterutdanninger vil kunne gi en større effekt, også med hensyn til omfanget av tiltakene i seg selv. Tilsvarende vurderer vi effekten av å konkret omtale temaet i alle aktuelle veiledere og retningslinjer helsepersonell bør forholde seg til (jf. utvalgets forslag til tiltak i 16.8.1 og 17.2.1).

Sekundært vil det for enkelte yrkesgrupper, herunder leger og psykologer som er ansatte i enkelte tjenester, være nyttig å nærmere vurdere utvalgets forslag om «faglig og skriftlig risikovurdering», men da først og fremst som et konkret tema i aktuelle videreutdanninger og meritterende kurs.

17.2.3 – Styrking av det spesialiserte behandlingstilbudet til voldsutøvere

Statens helsetilsyn støtter utvalgets anbefaling om en styrking av det spesialiserte behandlingstilbudet til voldsutøvere. Utvalgets gjennomgang har vist at slik hjelp ikke ble oppsøkt eller tilbudt i de konkrete sakene utvalget har sett på. Samtidig har det omfattende arbeidet med voldsutsatte, voldsutøvere og de som lever med vold i nære relasjoner tydeliggjort behov for spesifikk kompetanse både i den offentlige helse- og omsorgstjenesten, men også i et eget behandlingstilbud for voldsutøvere.

17.2.4  – Bedre tilgjengelighet i tilbudet om psykisk helsehjelp

Statens helsetilsyn stiller seg på et generelt grunnlag bak forslaget om det vi oppfatter som et ønske fra utvalget om en videre utbygging av det kommunale tilbudet Rask psykisk helsehjelp, slik at dette tilbudet kan bli gitt i flere av landets kommuner. Tilbud som tidlig kan gi hjelp til mennesker med lette til moderate psykiske lidelser og/eller begynnende rusproblemer, kan som vist til av utvalget også være et konkret tiltak som påvirker risikoen for vold i nære relasjoner og partnerdrap. Det kan i denne sammenhengen være hensiktsmessig at tilbudene om Rask psykisk helsehjelp sikres en tilgang til tilstrekkelig kompetanse på vold i nære relasjoner generelt og partnerdrap spesielt, jf. utvalgets forslag til tiltak punkt. 17.2.1.

Sosiale tjenester i Nav

Helsetilsynet støtter i stor grad tiltakene som foreslås for sosiale tjenester i Nav. Det er svært viktig at Nav har kompetanse på slike saker – slik at de kan identifisere problematikk og følge opp på riktig måte.

Vi er enige i at Nav-kontorene bør prioritere personer som er utsatt for vold i nære relasjoner ved å tilby sosiale tjenester som økonomisk stønad og opplysning, råd og veiledning. Det er viktig at slike saker behandles raskt, og at det arbeides på en måte som sikrer nødvendige individuelle vurderinger, slik at tjenestene får et forsvarlig innhold. Det er også viktig at Nav-kontoret ivaretar barnas behov i slike situasjoner. Nav-kontorene ønsker at mest mulig kontakt med brukere skal foregå på digitale plattformer. For å kunne fange opp at personer er utsatt for vold, er det viktig at Nav- kontorene er tilgjengelige for fysisk oppmøte. Vi vil også fremheve at Nav-kontoret i slike saker må ha rutiner som sikrer at voldelige ektefeller ikke får innsyn i saksdokumenter som gjelder den voldsutsatte.

Vi ser at utvalget har anbefalt at tiltaket også omfatter økonomisk stønad og økonomisk rådgivning. Vi vil poengtere at Nav har et større ansvar enn bare økonomisk stønad og rådgivning. I tillegg til dette er sosialfaglig råd og veiledning etter sosialtjenesteloven § 17, boligsosialt arbeid og kvalifiseringsprogram spesielt relevant for voldsutsatte personer. Vi støtter også utvalget sin betraktning om at mange i slike situasjoner vil ha krav på individuell plan.

Med hilsen

Jan Fredrik Andresen
direktør

Marita Heimstad
seniorrådgiver

Brevet er godkjent elektronisk og sendes derfor uten underskrift

Saksbehandlere:
Marita Heimstad, tlf. 21 52 99 61
Pål Kristian Molin, tlf. 21 52 99 55

¹ Det å reise vasker øynene. Gjennomgang av 106 barnevernsaker Rapport fra Helsetilsynet 2019 unummerert